第一章　黨政公文概述

黨政公文是黨的機關(guān)與政府機關(guān)發(fā)文的統(tǒng)稱。黨和政府歷來非常重視黨政公文的規(guī)范化管理。1951年9月29日，政務(wù)院（國務(wù)院前身）首次頒布《公文處理暫行辦法》，規(guī)定了我國行政公文為7類12種。1957年，國務(wù)院秘書廳又發(fā)布了《關(guān)于對公文名稱和體式問題的幾點意見（稿）》，對部分公文文種作了調(diào)整，但仍是7類12種。1981年2月，國務(wù)院頒布《國家行政機關(guān)公文處理暫行辦法》，重新規(guī)定了行政公文的文種為9類15種。1987年2月18日，國務(wù)院辦公廳頒布《國家行政機關(guān)公文處理辦法》，正式規(guī)定行政公文的種類為10類15種。1993年11月，國務(wù)院對這一《國家行政機關(guān)公文處理辦法》進行了修訂，規(guī)定文種為12類13種。2000年8月，國務(wù)院對《國家行政機關(guān)公文處理辦法》再次進行了修訂，規(guī)定公文種類為13種，于2001年1月1日起施行。

在1989年以前，黨的機關(guān)和行政機關(guān)所使用的公文沒有嚴格區(qū)分，統(tǒng)稱為公文。行政公文以國務(wù)院頒布的《國家行政機關(guān)公文處理辦法》作為法規(guī)依據(jù)；黨的機關(guān)公文沿用的是行政公文的文種。但是，行政機關(guān)所使用的個別公文文種不適用于黨的機關(guān)，譬如“命令”“公告”“通告”。為了提高黨內(nèi)公文處理的規(guī)范性、科學(xué)性，中共中央辦公廳于1989年4月25日首次發(fā)布《中國共產(chǎn)黨各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)文件處理條例（試行）》，并于1996年5月3日發(fā)布了重新修訂后的《中國共產(chǎn)黨機關(guān)公文處理條例》。

隨著社會形勢的不斷變化和中國經(jīng)濟的快速增長，特別是網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)推動了電子政務(wù)的產(chǎn)生和發(fā)展，給黨政機關(guān)的工作在內(nèi)容和形式上都帶來了巨大的變化。黨政機關(guān)電子政務(wù)及辦公自動化程度的不斷提高，都需要對公文文種和處理方法不斷地進行調(diào)整和完善。

為了適應(yīng)中國共產(chǎn)黨機關(guān)和國家行政機關(guān)的工作需要，推進黨政機關(guān)公文處理工作科學(xué)化、制度化、規(guī)范化，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2012年4月16日聯(lián)合印發(fā)《黨政機關(guān)公文處理工作條例》（中辦發(fā)〔2012〕14號）（以下簡稱新《條例》）。根據(jù)新《條例》的規(guī)定，由中國標準化研究院、中共中央辦公廳秘書局、國務(wù)院辦公廳秘書局、中國標準出版社共同起草的《黨政機關(guān)公文格式》（中華人民共和國國家標準GB/T 9704-2012，以下簡稱新《格式》）于2012年6月29日發(fā)布，并宣布代替原有的公文格式（中華人民共和國國家標準GB/T 9704-1999）。

上述兩個關(guān)于公文處理的規(guī)范性文件均于2012年7月1日起施行，同時廢止了《中國共產(chǎn)黨機關(guān)公文處理條例》和《國家行政機關(guān)公文處理辦法》。

一、黨政公文的含義與特點

公文是公務(wù)文書的簡稱，其含義有廣義和狹義之分。廣義的公文泛指各種機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位等在各自的公務(wù)活動中形成的，用以表達自己意圖、代表自身權(quán)威、具有特定體式的各種類型的應(yīng)用文書。因此，廣義的公文既包括黨政機關(guān)正式發(fā)布的法定公文，也包括各種機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位常用的應(yīng)用文書，往往又被稱為“機關(guān)應(yīng)用文”“事務(wù)文書”等。

狹義的公文，即法定公文，是黨政機關(guān)按法律法規(guī)所規(guī)定的、具有特定效力和規(guī)范體式的公務(wù)文書。新《條例》第三條規(guī)定：黨政機關(guān)公文是黨政機關(guān)實施領(lǐng)導(dǎo)、履行職能、處理公務(wù)的具有特定效力和規(guī)范體式的文書，是傳達貫徹黨和國家方針政策，公布法規(guī)和規(guī)章，指導(dǎo)、布置和商洽工作，請示和答復(fù)問題，報告、通報和交流情況等的重要工具。因此，狹義的公文（法定公文）主要包括新《條例》第八條所規(guī)定的15種公文種類：決議、決定、命令（令）、公報、公告、通告、意見、通知、通報、報告、請示、批復(fù)、議案、函、紀要。

黨政公文是各級黨委和政府進行政治及其他公務(wù)活動的工具和載體，是各級黨政機關(guān)行使法定職權(quán)、實施有效管理的重要工具，具有很強的現(xiàn)實效用性。黨政公文不僅明顯地區(qū)別于其他各種文體，也不同于一般的應(yīng)用文，這是由其性質(zhì)與作用決定的，其特點主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）政治性

黨政公文是黨和政府行政機關(guān)的指揮意志、行動意圖、公務(wù)往來的嚴肅鄭重的文字記錄，直接反映黨和國家的政治意向和根本利益，具有鮮明的政治色彩。黨政公文象征著黨和政府的公權(quán)力、公信力，代表著發(fā)文機關(guān)的權(quán)威。在中國社會轉(zhuǎn)型中，黨政公文是傳達黨和國家的路線、方針、政策、法律、法規(guī)和規(guī)章，實施領(lǐng)導(dǎo)與管理的重要工具，其政治性更為突出。

（二）法定性

黨政公文的法定性主要體現(xiàn)在以下四個方面。

1. 有法定的作者

黨政公文不是誰都可以任意制發(fā)的，而是由法定的作者制成和發(fā)布的。這是黨政公文不同于一般文章作品的又一個顯著特點。所謂法定的作者，就是指依據(jù)憲法和其他有關(guān)法律、章程、規(guī)定成立的，并能以自己的名義行使法定的權(quán)力和擔(dān)負一定的職能義務(wù)、任務(wù)的機關(guān)、組織或代表機關(guān)組織的負責(zé)人。在中國，只要是依據(jù)憲法和其他有關(guān)的法律、條例的規(guī)定并經(jīng)過一定的審批程序建立和存在的各級黨政機關(guān)、社會團體、企事業(yè)等單位都是法定的作者，它們都有獨立對外行文的資格。《中國共產(chǎn)黨章程》《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定了這些機關(guān)組織制定和發(fā)布公文的權(quán)限。如各級黨的組織、人民代表大會、人民政府及其部門是根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》《中華人民共和國憲法》以及有關(guān)的組織法建立的。

需要指出的是，黨政公文有法定的作者指的是發(fā)文的名義。也就是說，黨政公文主要是以機關(guān)的名義或機關(guān)的某一部門的名義制發(fā)的。例如，國務(wù)院文件、某省人民政府文件是以機關(guān)的名義制發(fā)的；某省人事廳文件、某縣縣委組織部文件是以機關(guān)的某一個部門的名義制發(fā)的；工會、共青團、婦聯(lián)的文件是以社會團體的名義制發(fā)的；工廠、學(xué)校、科研單位的文件是以企事業(yè)單位的名義制發(fā)的。這些能在自己的職權(quán)范圍內(nèi)制發(fā)文件的機關(guān)、部門或單位，稱為行文單位。黨政機關(guān)的發(fā)文有時也用機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人或機關(guān)首長的名義。如中華人民共和國主席令、國務(wù)院總理令以及機關(guān)首長對所屬工作人員的任免令（或任職通知）等。用領(lǐng)導(dǎo)人作為發(fā)文的名義，并不是以他個人的名義出現(xiàn)，而是代表他所在的機關(guān)的身份來發(fā)文的，也是法定的作者。這是領(lǐng)導(dǎo)人行使自己法定職權(quán)的一種表現(xiàn)。必須說明的是，以領(lǐng)導(dǎo)者個人的名義發(fā)文，在個人名字前面都應(yīng)冠以機關(guān)的名稱與職務(wù)。如中華人民共和國主席×××，某市中級人民法院院長×××，某大學(xué)校長×××等。一旦這些人不再擔(dān)任這一職位，也就失去了這一法定作者的地位。比如公安部部長發(fā)布命令，所代表的是公安部，而不是公安部部長個人。

2. 有法定的權(quán)威

黨政公文是代表各級黨政機關(guān)意志、意圖的，一經(jīng)正式發(fā)布，就具有該機關(guān)權(quán)限內(nèi)的強制執(zhí)行性和約束力，有關(guān)單位和個人就要遵照執(zhí)行。例如，中共中央文件具有黨中央的法定權(quán)威，全黨都必須遵照文件的精神貫徹執(zhí)行。又如，國務(wù)院是全國最高行政機關(guān)，它所制定和頒發(fā)的文件，代表中央人民政府的職能和職權(quán)范圍，具有行政領(lǐng)導(dǎo)和行政指揮的權(quán)威等。這種法定的權(quán)威性，也叫做法規(guī)的強制力。如國家領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)發(fā)布的命令、法令、法規(guī)等，是通過一定的立法程序產(chǎn)生的，是要強制執(zhí)行的，違反了是要依法予以行政制裁或移送司法機關(guān)追究其法律責(zé)任的。

3. 有法定的效力

黨政公文的法定效力是制發(fā)機關(guān)的法定地位所賦予的。從每一份具體的公文來說，都代表其制發(fā)機關(guān)所賦予的法定效力和作用。比如，黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)所發(fā)出的每一項指示、每一項決定，都要求所屬機關(guān)認真貫徹、堅決執(zhí)行。即使是一份通知，同樣要求地方收文機關(guān)閱知和辦理；下級機關(guān)的一份報告、一份請示也同樣要求上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)閱知和批復(fù)等。

4. 有法定的制發(fā)程序

黨政公文的制發(fā)程序，由相關(guān)的法律法規(guī)所規(guī)定。有關(guān)黨政公文處理的法定程序，既是工作的準則，也是實現(xiàn)其權(quán)威性和法定效力的保證。所以，黨政公文的制發(fā)和辦理都必須經(jīng)過規(guī)定的公文處理程序。如公文的制發(fā)，一般應(yīng)經(jīng)過起草、核稿、簽發(fā)的程序。只有經(jīng)過機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人簽發(fā)的文稿才能印刷、用印和傳遞。幾個機關(guān)的聯(lián)合發(fā)文必須履行完備的會簽程序；重要的政策性文件還需報請上級機關(guān)審批或由主管部門批準等。對收文的辦理，一般應(yīng)包括簽收登記、分辦、批辦、承辦、催辦等程序；任何人不能違反公文辦理程序擅自處理。只有這樣嚴格黨政公文的行文程序，才能維護黨政公文的嚴肅性，才能實現(xiàn)黨政機關(guān)文書工作的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化和提高黨政機關(guān)工作效率。

（三）時效性

黨政公文是服務(wù)于黨和政府工作需要的，是在現(xiàn)行工作中形成和使用的。因此，時效性是黨政公文的又一個顯著特點。黨政公文的時效性包含三個方面的內(nèi)容。

一是當(dāng)代性。緊密聯(lián)系當(dāng)前工作實際，發(fā)布黨和政府的各項方針政策，滿足時代發(fā)展的需要。二是及時性。黨政公文有很強的實用性和時間性，要求及時制發(fā)，及時辦理，迅速產(chǎn)生效用，實現(xiàn)其發(fā)文宗旨和目的，不容許拖沓延誤。三是效用的期限性。黨政公文一經(jīng)正式發(fā)布，即產(chǎn)生法定效用。不過，這種法定效用是有期限性的。也就是說，當(dāng)某項工作已經(jīng)完成，某一公共政策目標已經(jīng)達成，或某一問題已經(jīng)解決，由此形成并使用的黨政公文的作用也隨之結(jié)束。當(dāng)然，黨政公文的有效期限是不會相等的。工作規(guī)劃長遠的、宏觀的綱領(lǐng)性文件或法規(guī)性文件時效較長，一些具體的、微觀層面的則時效較短。這些公文一旦完成了現(xiàn)行使命，其中那些對日后工作有查考利用價值的文件材料就被存檔保存，在以后的工作中發(fā)揮查考憑證的作用。

（四）規(guī)范性

黨政公文的地位、作用決定了其從起草到成文，從收發(fā)、傳遞、分辦、立卷、歸檔到銷毀等，都有一套制度化、規(guī)范化的處理程序。為了維護黨政公文的法定性、權(quán)威性和便于進行公文處理，在黨和國家有關(guān)部門發(fā)布的關(guān)于公文處理的一系列規(guī)范性文件中，對黨政公文的體式做出了統(tǒng)一的規(guī)定，提出了統(tǒng)一的要求。新《條例》規(guī)定了黨政機關(guān)公文的主要文種和體例；新《格式》規(guī)定了黨政機關(guān)公文格式各要素的區(qū)域、大小和方位。這些特定要求，是公文嚴肅性、規(guī)范化的重要標志。各級黨政機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位制發(fā)文件都應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的體式（包括文體、文面格式和版面形式）辦理，不能隨心所欲，另行其事。

二、黨政公文的作用與分類

（一）黨政公文的作用

在黨政機關(guān)的日常工作活動中，公文處理的工作量是相當(dāng)大的。黨政機關(guān)要履行自己的管理職能，必須保證組織內(nèi)外公務(wù)信息的暢通，其使用最廣泛和頻繁的是書面方式，即依靠公文往來及時、規(guī)范、準確、可靠、便利地傳遞信息。在國家機關(guān)管理體系內(nèi)部以及各社會組織之間公務(wù)信息的溝通中，黨政公文發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用，構(gòu)成了黨政機關(guān)工作的重要組成部分，是實現(xiàn)黨政機關(guān)管理職能的重要工具。充分認識黨政公文的作用是用好這一工具的前提。

黨政公文的作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1. 領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)作用

黨政公文主要用于傳達貫徹黨和國家的方針政策與各項指令，在國家政治生活和政府行政管理中起著領(lǐng)導(dǎo)與指揮的作用。黨和國家機關(guān)為了行使管理國家的職權(quán)和處理社會事務(wù)的職能，往往是通過制發(fā)公文來部署各項工作，傳達自己的意見和決策，對下級機關(guān)或部門的工作進行具體的領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)。正是黨和政府機關(guān)制發(fā)公文的性質(zhì)和職能決定了黨政公文的領(lǐng)導(dǎo)與指揮作用；黨政公文在客觀上的領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)作用也是上下級機關(guān)本來具有的領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)關(guān)系的一種體現(xiàn)。我們國家的許多法律、法規(guī)和規(guī)章，都是黨的政策的具體化。因此，黨的政策性文件，代表黨的權(quán)威，各級黨政機關(guān)組織都要貫徹執(zhí)行，并作為領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)各項工作的依據(jù)。例如，黨中央領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)通過它所制發(fā)的各項指示、決議等重要公文，闡明重大方針政策、戰(zhàn)略措施和工作步驟，用以領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下級機關(guān)或下級業(yè)務(wù)部門的工作，發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)的作用。

2. 行為規(guī)范作用

黨政公文的行為規(guī)范作用又被稱為法規(guī)約束作用。國家的各種法規(guī)和規(guī)章是都是以公文的形式制定和發(fā)布的。這些規(guī)范性公文一經(jīng)發(fā)布生效就具有法規(guī)約束作用，就成為全社會的行為規(guī)范，無論社會組織或個人都應(yīng)當(dāng)依照執(zhí)行；法規(guī)文件在沒有修改和宣布作廢之前，始終有效，不可違反。如國家行政機關(guān)發(fā)布的命令、公告、通告、決定，或制定的章程、條例、規(guī)定、辦法、細則等。

黨政公文具有的行為規(guī)范作用，是由公文本身所具有的強烈政治性與法定的權(quán)威性等特點賦予的。它使國家各項管理活動有法可依、有規(guī)可循，在維護正常社會秩序、安定社會生活、保障人民的合法權(quán)益等方面發(fā)揮著規(guī)范化的作用。必須指出的是，規(guī)范性公文的行為規(guī)范作用與社會道德規(guī)范不同，違反社會公德將受到輿論的譴責(zé)，而黨政公文的行為規(guī)范作用是帶有強制性的。國家以強制手段保證它的權(quán)威，誰違反了法律、法規(guī)或規(guī)章，就要受到相應(yīng)的法律制裁和行政處分或經(jīng)濟處罰。

3. 信息溝通作用

黨政公文是傳遞信息的重要渠道。黨政各級機關(guān)在日常工作中，其決策、方針、設(shè)想和意圖等政務(wù)信息，常常是通過公文的傳遞來實現(xiàn)的；上下級以及橫向的有關(guān)單位溝通信息、解決問題也要經(jīng)常利用公文。例如，上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)通過批閱下級機關(guān)送來的報告、請示、匯報、調(diào)查報告以及簡報、總結(jié)匯報材料等，就可以及時掌握下級機關(guān)的工作動態(tài)。這就為上級機關(guān)了解下級單位的工作情況和指導(dǎo)工作以及進行各項決策提供了客觀依據(jù)。而下級機關(guān)通過上級機關(guān)的指示、決議、通報、通知等文件，就能及時掌握上級機關(guān)下達的工作指示和上級的信息動態(tài)，根據(jù)這些指示、信息，下級機關(guān)就可以及時開展工作和完成上級的任務(wù)。至于平級和不相隸屬的機關(guān)之間相互使用的“函件”等文件，更是在溝通信息、協(xié)調(diào)工作、交流經(jīng)驗等方面發(fā)揮著不可或缺的作用。

現(xiàn)代社會的一大特點是分工細化而又彼此緊密合作聯(lián)系。各機關(guān)、團體的工作不是孤立進行的，有時需要向上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)報告情況、請示問題；有時需要與一般機關(guān)單位就工作業(yè)務(wù)進行商洽、詢問、交流情況；有時要與有關(guān)企業(yè)、部門或單位簽訂合同、協(xié)議書等。公文在同一系統(tǒng)的上下級機關(guān)之間、平級機關(guān)之間以及不相隸屬的機關(guān)之間，都能夠起到溝通情況、商洽工作、協(xié)調(diào)關(guān)系等方面的作用。

4. 憑證記載作用

黨政公文是機關(guān)公務(wù)活動的真實記錄，它記錄著各種公務(wù)活動的性質(zhì)、過程、結(jié)果等情況，具有重要的憑證作用。這是因為，每一份文件都反映了制發(fā)機關(guān)的意圖，那么，對收文機關(guān)來說，就可將文件作為安排工作、處理問題的依據(jù)。有些文件，憑證作用則更為突出。如合同、協(xié)議書等文件，它的憑證作用是作為證實簽約雙方曾經(jīng)許諾和承擔(dān)責(zé)任、義務(wù)的依據(jù)，是解決矛盾、澄清是非的憑證。誰違反了協(xié)議和合同的條款，就要追究誰的責(zé)任。可以說，形成這類文件的目的，就是為了作文字憑證的。

而會議記錄、電話記錄、會議紀要、機關(guān)大事記、值班日記、各種登記等，則具有明顯的記載作用。它們都是機關(guān)工作活動的真實記錄，是日后的工作檔案和歷史資料。

黨政公文不僅是各級黨政機關(guān)公務(wù)活動的真實文字記錄，還是史料的積累，是若干年后編史修志的重要依據(jù)。公文立卷歸檔后，還具有文獻的作用，是今后查考工作、研究歷史的重要憑證。所以，每一份對日后工作具有查考價值的公文在完成其現(xiàn)實使命以后，都要整理歸檔保存，以備查找利用。例如，制定一項新的政策，為了保持政策的連續(xù)性，還要參考過去制發(fā)的有關(guān)這方面內(nèi)容的公文；機構(gòu)調(diào)整、人事任免、調(diào)解矛盾、落實政策等也需要查看過去的有關(guān)文件規(guī)定，以做參考。因此，公文作為歷史事件的記載與查找的依據(jù)，其憑據(jù)作用是不可忽視的。

除上述的作用外，黨政公文還有知照作用、協(xié)調(diào)作用、宣傳教育作用等。黨政公文的主要作用往往體現(xiàn)在一份具體的文件中。當(dāng)然，某一份公文的作用也并不是單一的，需要我們根據(jù)具體情況來分析。

（二）黨政公文的分類

黨政公文的應(yīng)用范圍非常寬泛，文種也繁多，其實用性和多樣性導(dǎo)致某些公文一方面具有種種共同的屬性，另一方面又存在著明顯的差別。區(qū)分這種差別并以此對公文進行科學(xué)的分門別類，將有助于我們更恰當(dāng)?shù)厥褂霉模l(fā)揮公文的最大作用，提高工作效率。

依據(jù)不同的標準，我們可以從不同的角度對公文進行分類。常見的、基本的公文的分類，主要是從行文關(guān)系、公文的來源、公文的秘密程度和閱讀范圍、公文制發(fā)機關(guān)的性質(zhì)、公文內(nèi)容的性質(zhì)與作用等方面來劃分的。

1. 從公文的行文關(guān)系上來劃分

行文關(guān)系指的是發(fā)文機關(guān)同收文機關(guān)之間的公文往來關(guān)系。這種關(guān)系是根據(jù)黨政機關(guān)的組織系統(tǒng)、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和職權(quán)范圍確定的。從一個單位的對外文件來說，可以按照它們的行文關(guān)系、文件的去向，劃分為上行文、平行文和下行文三類。

（1）上行文。上行文就是指下級機關(guān)、下級業(yè)務(wù)部門向它所屬的上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和上級業(yè)務(wù)主管部門所發(fā)出的公文，是自下而上的行文，故稱上行文。比如，國務(wù)院各部、委，各省、自治區(qū)、直轄市給國務(wù)院所報送的工作報告和請示；各省、自治區(qū)、直轄市有關(guān)委、辦、廳（局）向國務(wù)院有關(guān)部、委所報送的工作報告和請示，就是上行文。一般地說，上行文是下級機關(guān)向上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，下級業(yè)務(wù)部門向上級業(yè)務(wù)主管部門匯報工作、請示問題、請求給予領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的文件。

（2）平行文。平行文就是指同級機關(guān)或者不相隸屬的，沒有領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)關(guān)系的機關(guān)之間的一種行為。比如，中共中央各個部之間，國務(wù)院的各個部、委、局之間，各個省（自治區(qū)、直轄市）委之間，省（自治區(qū)、直轄市）人民政府之間，各個縣委之間，縣人民政府之間，都是平級平行機關(guān)。再如，省軍區(qū)和省人民政府之間，學(xué)校和工廠之間，沒有領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)關(guān)系，是一些不相隸屬的機關(guān)。上述這些機關(guān)之間，在相互聯(lián)系或協(xié)商工作問題時，一般都適宜于使用函來行文。

（3）下行文。下行文就是指上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)對所屬的下級機關(guān)的一種行文。比如，黨中央給各個省、自治區(qū)、直轄市黨委，國務(wù)院給各省、自治區(qū)、直轄市人民政府的文件就是下行文。黨中央、國務(wù)院有關(guān)部委辦給各省、自治區(qū)、直轄市黨委，政府對口的有關(guān)部、委、辦、廳（局）所發(fā)的文件，也是下行文。下行文一般常用指示、決定、意見、通知、批復(fù)等。

下行文是上級機關(guān)對下級機關(guān)、上級業(yè)務(wù)主管部門對下級業(yè)務(wù)部門實施領(lǐng)導(dǎo)與業(yè)務(wù)指導(dǎo)責(zé)任的重要工具，對下級機關(guān)與業(yè)務(wù)部門來說，是重要的收來文件。一些面向群眾的公告、通告、通知等文件，也是下行文。

2. 從公文的來源來劃分

一般來說，一個機關(guān)和機關(guān)某個部門的文件，按照它們的來源可分為外機關(guān)發(fā)來的公文和本機關(guān)擬制的公文兩大類。其中，由本機關(guān)擬制的公文按照制發(fā)公文的目的、發(fā)送對象，又可以分為向外機關(guān)發(fā)出的公文和在本機關(guān)內(nèi)部使用的公文。因此，按照公文的來源，可將一個機關(guān)的公文分為三個部分：對外文件、收來文件和內(nèi)部文件。

（1）對外文件。對外文件簡稱發(fā)文，是指本機關(guān)擬制的向外單位發(fā)出的文件，它是作為傳達本機關(guān)的意圖發(fā)往需要與之聯(lián)系的針對機關(guān)的文件。如，1987年9月16日林業(yè)部向國務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于加強森林防火工作的報告》，就是林業(yè)部的對外文件，是發(fā)文。而國務(wù)院則是這份發(fā)文的針對機關(guān)。

（2）收來文件。收來文件簡稱收文，是指由外機關(guān)擬制的，作為傳達其自身機關(guān)的意圖，發(fā)送到本機關(guān)（或部門）來的文件。比如，上面講的林業(yè)部向國務(wù)院發(fā)出的報告，對國務(wù)院來說就是收來文件。又如，上級機關(guān)發(fā)來的指示、通知，下級機關(guān)送來的報告、請示，同級機關(guān)或不相隸屬的機關(guān)送來的公函等，都是本機關(guān)的收文。

（3）內(nèi)部文件。內(nèi)部文件就是指制發(fā)和使用都限于機關(guān)內(nèi)部的文件。比如，機關(guān)內(nèi)部的規(guī)章制度、會議記錄、工作計劃、經(jīng)濟總結(jié)以及內(nèi)部的通知、通報等。如，《××工廠2017年度生產(chǎn)計劃》《××大學(xué)關(guān)于加強校園管理維護教學(xué)秩序的幾項規(guī)定》，就是限定在某工廠和某大學(xué)內(nèi)部使用的文件。在機關(guān)文書工作中，為了加強公文管理，一般由文書部門或指定專人對機關(guān)的外發(fā)文件、收來文件和內(nèi)部文件分別進行登記。

需要說明的是，在實際工作中，對某一份具體的文件來說，這樣的劃分又不是絕對的，有時會發(fā)生交錯或互相轉(zhuǎn)化的情況，這是由公文的復(fù)雜性所決定的。例如，主要用于機關(guān)內(nèi)部使用的規(guī)章制度、工作計劃、工作總結(jié)等，有時也要報送上級機關(guān)備案或發(fā)給下級機關(guān)參閱，或與其他機關(guān)交流；有時收到上級機關(guān)的意見、通知又需要轉(zhuǎn)發(fā)給下級機關(guān)貫徹執(zhí)行。這樣，內(nèi)部文件和收來文件在一定條件下就又轉(zhuǎn)化成對外發(fā)文了。

3. 從公文的秘密程度和閱讀范圍來劃分

從公文的內(nèi)容是否涉及黨和國家的秘密、涉及秘密的程度，以及發(fā)文機關(guān)對公文所限定的閱讀范圍，又可將公文劃分為秘密文件、普通文件和公布文件。

（1）秘密文件。秘密文件是指內(nèi)容涉及黨和國家的秘密，需要控制知密范圍和知密對象的文件。《中華人民共和國保守國家秘密法》第十條規(guī)定，國家秘密的密級分為“絕密”“機密”“秘密”三級。《黨政機關(guān)公文處理工作條例》第九條也對此有相關(guān)說明。文件的密級越高，傳送、閱讀和保管的要求也就越嚴。因此，確定和劃分文件的密級要十分慎重，力求準確。否則，密級過高不利于公文內(nèi)容的傳播，密級過低則擴大了知密范圍，給黨和國家造成了不應(yīng)有的損失。當(dāng)然，公文的保密要求不是一成不變的，密件的內(nèi)容隨著時間的推移和形式的發(fā)展，其秘密的性質(zhì)也會發(fā)生變化。所以，文件的保密要求應(yīng)當(dāng)有時間限制，經(jīng)過一定的時間，應(yīng)按有關(guān)規(guī)定對“三密”（“絕密”“機密”“秘密”）文件進行清理，該降密的應(yīng)作降密處理，該解密的則予以解密。

（2）普通文件。普通文件是相對秘密文件而言的，從這個角度說，也可稱為非密文件。這種普通文件也并非無密可保，可供任何人閱看。機關(guān)、組織的決議、工作計劃、總結(jié)，對工作人員的處理決定、通報等，這類普通文件閱讀的范圍比較寬。但一般說來，只限于本機關(guān)或本組織內(nèi)部，不對外公布，即不在社會上公布，不向國外傳播。

（3）公布文件。公布文件就是向人民群眾和國內(nèi)外公開發(fā)布的文件。比如，一些公告、通告、公報、法律、法令，中央領(lǐng)導(dǎo)同志的某些重要講話、報告等，通常采用廣播、電視播放、報刊登載、公開張貼或口頭傳達等方式進行公布。

4. 從公文制發(fā)機關(guān)的性質(zhì)來劃分

從公文制發(fā)機關(guān)的性質(zhì)可以將公文分為法律及法規(guī)文件、行政文件和黨的文件。

（1）法律及法規(guī)文件。法律及法規(guī)文件是指由中央和地方各級權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)所制發(fā)的法律、法令和行政法規(guī)與規(guī)章。法律、法規(guī)文件一般分為以下三種。

① 法律文件。法律文件是體現(xiàn)統(tǒng)治階級的利益和意志，以國家強制力來保證其實施的行為規(guī)則，是實行階級專政的一種工具。法律文件在我國是由行使最高立法權(quán)的機關(guān)——全國人民代表大會按照立法程序制定的。如《憲法》《刑法》《刑事訴訟法》等。

② 法令文件。法令文件是指根據(jù)憲法的有關(guān)規(guī)定所制發(fā)的一種文件，通常是以中華人民共和國主席或國務(wù)院總理的名義發(fā)布的。如，公布法律的命令以及宣布施行重大強制性行政措施時發(fā)布的命令等。

③ 行政法規(guī)與規(guī)章文件。行政法規(guī)是國務(wù)院為領(lǐng)導(dǎo)和管理國家各項行政工作，根據(jù)憲法和法律及有關(guān)規(guī)定制定的政治、經(jīng)濟、教育、科技、文化、外事等各類法規(guī)的總稱。這里所說的行政法規(guī)與規(guī)章文件，除國務(wù)院制定的行政法規(guī)外，還包括各種地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。行政法規(guī)與規(guī)章文件是為具體貫徹執(zhí)行法律、法令和行政法規(guī)，對于行政措施、行政制度和活動規(guī)則所制定的有關(guān)條例、規(guī)定、辦法、細則、規(guī)則等。

為了規(guī)范立法活動，健全國家立法制度，建立和完善有中國特色的社會主義法律體系，保障和發(fā)展社會主義民主，推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，全國人大根據(jù)《憲法》制定了《中華人民共和國立法法》（2000年3月15日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過，自2000年7月1日起施行）。凡法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止以及國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定、修改和廢止應(yīng)依照《立法法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

（2）行政文件。行政文件主要是指國家機關(guān)在日常公務(wù)活動中所形成和使用的文件，具有行政指揮、領(lǐng)導(dǎo)指揮工作和公務(wù)聯(lián)系的作用。例如，政府機關(guān)、行政管理機關(guān)使用比較普遍的請示、報告、通知、意見等。

（3）黨的文件。黨的文件是指由中國共產(chǎn)黨的機關(guān)、組織形成和使用的文件，反映黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的工作和黨的建設(shè)等活動。其中，只限定在黨的組織和黨員中間閱讀和傳達的文件，又叫黨內(nèi)文件。

5. 從公文內(nèi)容的性質(zhì)與作用來劃分

按照公文內(nèi)容的性質(zhì)與作用，可以將公文分為指揮性公文、規(guī)范性公文、報請性公文、知照性公文、記錄性公文等。

（1）指揮性公文。指揮性公文是指上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)對下級機關(guān)或群眾發(fā)出的用以領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)工作的公文。它需要下級機關(guān)單位和有關(guān)人員認真學(xué)習(xí)和貫徹執(zhí)行，是下級單位決策和進行工作活動的依據(jù)。例如命令、指示、決定、意見、批復(fù)和政策性通知等。

（2）規(guī)范性公文。規(guī)范性公文是指由機關(guān)、組織、社會團體依據(jù)法律、行政法規(guī)及組織章程制定的，要求其成員在工作、活動等方面嚴格遵守的行為規(guī)范。它是一種兼有政策性和規(guī)定性的公文，有較強的規(guī)范性和強制性。例如各種條例、規(guī)定、辦法、細則、章程、規(guī)則等。

（3）報請性公文。報請性公文是下級機關(guān)向上級機關(guān)匯報工作、反映情況、請示問題時所使用的陳述性、請求性公文。這類公文主要是報告、請示等。

（4）知照性公文。知照性公文是指機關(guān)單位發(fā)布的需要周知或遵守，以及各機關(guān)單位之間聯(lián)系工作、通報情況所使用的公文。例如公報、公告、知照性通知、通報、函等。

（5）記錄性公文。記錄性公文是指各機關(guān)、組織用以記載公務(wù)活動以備查考的公文，如會議記錄、電話記錄、會議紀要、大事記、值班日志等。

常見的公文分類還有：從文件的緩急程度上劃分，可分為急件和平件，急件又可分為特急件和急件；從文件的使用范圍來劃分，可分為通用文件、專用文件和技術(shù)文件；從文件的發(fā)送目的來劃分，可分為主送件、抄送件和批轉(zhuǎn)件、轉(zhuǎn)發(fā)件；從文件的處理要求上來劃分，可分為需辦文件（辦件）和參閱件（閱件）等。

三、黨政公文的文種與規(guī)范

（一）黨政公文的文種

自中華人民共和國成立以來，國家對統(tǒng)一公文文種就非常重視。1957年10月，國務(wù)院秘書廳發(fā)出的《關(guān)于對公文名稱和體式問題的幾點意見（稿）》中指出：“不同的公文名稱，反映著不同的目的和要求，也反映著行文機關(guān)之間的關(guān)系和發(fā)文機關(guān)的權(quán)限范圍。劃清各種公文名稱的使用界限，正確地使用公文名稱，對于做好文書處理工作，具有重要意義。”也就是說，公文文種具有明確公文性質(zhì)，體現(xiàn)行文方向，顯示公文各自特點、用途的作用。一份公文的文種是根據(jù)發(fā)文機關(guān)的權(quán)限、發(fā)文機關(guān)和收文機關(guān)之間的關(guān)系以及發(fā)文的具體目的和要求而確定的。黨政公文的文種概括地反映出各種公文的不同性能和不同作用，有利于機關(guān)工作的順利進行和實現(xiàn)公文處理的規(guī)范化、制度化。

現(xiàn)行新《條例》規(guī)定了15種黨政機關(guān)公文的功能及適用范圍，是我們在具體工作中正確選用恰當(dāng)公文文種的法定依據(jù)。

（1）決議。適用于會議討論通過的重大決策事項。

（2）決定。適用于對重要事項做出決策和部署，獎懲有關(guān)單位和人員，變更或者撤銷下級機關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項。

（3）命令（令）。適用于公布行政法規(guī)和規(guī)章，宣布施行重大強制性措施，批準授予和晉升銜級，嘉獎有關(guān)單位和人員。

（4）公報。適用于公布重要決定或者重大事項。

（5）公告。適用于向國內(nèi)外宣布重要事項或者法定事項。

（6）通告。適用于在一定范圍內(nèi)公布應(yīng)當(dāng)遵守或者周知的事項。

（7）意見。適用于對重要問題提出見解和處理辦法。

（8）通知。適用于發(fā)布、傳達要求下級機關(guān)執(zhí)行和有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項，批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)公文。

（9）通報。適用于表彰先進，批評錯誤，傳達重要精神和告知重要情況。

（10）報告。適用于向上級機關(guān)匯報工作、反映情況，回復(fù)上級機關(guān)的詢問。

（11）請示。適用于向上級機關(guān)請求指示、批準。

（12）批復(fù)。適用于答復(fù)下級機關(guān)請示事項。

（13）議案。適用于各級人民政府按照法律程序向同級人民代表大會或者人民代表大會常務(wù)委員會提請審議事項。

（14）函。適用于不相隸屬機關(guān)之間商洽工作，詢問和答復(fù)問題，請求批準和答復(fù)審批事項。

（15）紀要。適用于記載會議主要情況和議定事項。

公文文種的選用十分講究，是公文寫作活動的第一個重要環(huán)節(jié)。各級黨政機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位的行文，必須從實際需要出發(fā)，根據(jù)本單位的職權(quán)范圍、所處的地位與發(fā)文的目的，正確地使用公文文種，不能濫用。否則，內(nèi)容的表達就必然受到制約，就會妨礙收文機關(guān)對文件意圖的準確理解，影響公文的及時處理。文種選用不當(dāng)，輕則會鬧笑話，重則影響工作。

確定和使用公文文種的基本原則有：第一，必須遵守黨和國家公文管理法規(guī)的規(guī)定使用，不能亂起名稱；第二，要按照制文機關(guān)的權(quán)限加以選用，不能超越職權(quán)范圍；第三，要依據(jù)行文關(guān)系選用，弄清與收文機關(guān)的行政關(guān)系；第四，從發(fā)文的具體目的和要求出發(fā)選用文種。

我國公文工作的實踐證明，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒定的黨政機關(guān)公文的正式文種是相對完備、適用面很廣的，能滿足各級黨政機關(guān)、社會團體與企事業(yè)單位實際工作中對公文文種的需要。新《條例》把黨政公文納入同一范疇管理，是符合當(dāng)前社會管理實際的。

然而，目前我國各級機關(guān)、社會團體和企事業(yè)單位中，亂用文種的現(xiàn)象較為普遍，有的甚至是相當(dāng)嚴重的。概括起來，主要表現(xiàn)在三個方面。

1. 混用文種

指的是不按黨和國家機關(guān)公文處理法規(guī)去選用文種，而造成鄰近文種相互混用的現(xiàn)象。混用文種的現(xiàn)象常常出現(xiàn)在“公告”與“通告”、“決議”與“決定”、“請示”與“報告”、“請示”與“函”等幾組鄰近文種之間。例如，對于要向上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)請示的問題，如果不使用“請示”，而錯誤地使用了“報告”這一公文文種，就有可能造成上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)認為是一般性的工作報告，不需要作答復(fù)，而沒有及時處理，以致耽誤了工作。又如，同不相隸屬的機關(guān)聯(lián)系工作問題，即使發(fā)文機關(guān)的級別比收文機關(guān)級別高一些，也不能使用“決定”“指示”，因為這不符合本機關(guān)的職權(quán)范圍和所處的地位，而應(yīng)當(dāng)使用“公函”。再如，有的機關(guān)發(fā)文，不分什么內(nèi)容和性質(zhì)，總是使用“通知”這一文種，這樣也就失去了以公文文種來概括和提示公文意圖的作用。還有“請示”和“函”的混用問題，不少單位未弄清行文對象是“上級機關(guān)”或“不相隸屬機關(guān)”，凡是有求于其他機關(guān)、單位的事務(wù)均使用“請示”。

2. 自制文種

指的是超出黨和國家機關(guān)公文處理法規(guī)，隨心所欲地生造部分非公文文種并儼然以正式公文行文的現(xiàn)象。一些機關(guān)單位常見的自制文種有：《××市經(jīng)委關(guān)于深化企業(yè)內(nèi)部改革的思路》《××公司關(guān)于要求減免部分工商稅的請求》《××縣人民政府關(guān)于即將出臺部分改革政策的吹風(fēng)》，這里的“思路”“請求”“吹風(fēng)”等均是各單位隨心所欲自制的文種。另外還有“匯報”“構(gòu)想”“思考”“框架結(jié)構(gòu)”等自制文種也常用在某些機關(guān)單位的正式文件中。

3. 誤用文種

指的是把屬于機關(guān)的其他應(yīng)用文，特別是事務(wù)文書中的文種，誤作為法定公文文種直接加以使用的情況（即以正式公文格式和法定程序制發(fā)）。具體表現(xiàn)在：把計劃類文種“要點”“打算”“安排”“設(shè)想”等誤作法定公文文種直接使用，如《中共××區(qū)委2017年工作要點》；把屬于總結(jié)類的文種“小結(jié)”“體會”“總結(jié)”等誤作法定公文文種直接使用，如《××縣人民政府2017年二季度工作小結(jié)》；還有把屬于規(guī)章制度類的文種“辦法”“規(guī)程”“須知”“實施細則”等以及把簡報類文種“情況反映”“快訊”“動態(tài)”等誤作為法定公文文種直接使用。

（二）黨政公文的規(guī)范

我國現(xiàn)階段公文的規(guī)范，主要是指新《條例》和新《格式》中的有關(guān)規(guī)定與標準；再加上在長期公文實踐中，我國廣大干部和群眾在公文寫作中探索和總結(jié)的一些已被公認的原則和規(guī)律。概括起來，我國現(xiàn)行公文的規(guī)范主要包括格式規(guī)范、行文規(guī)范、處理規(guī)范、語言規(guī)范等方面的內(nèi)容。

1. 格式規(guī)范

公文格式主要指法定文種的外形構(gòu)成的組織與安排，及其書寫、字體、用紙規(guī)格等，即公文的整體格局和外部組織形式，是公文嚴肅性、規(guī)范性、標準化的重要標志，也是其法定權(quán)威性和約束力在形式上的體現(xiàn)和公文區(qū)別于一般文章的重要標志。新《條例》在第三章中對此有專章表述，并特別強調(diào)了公文的版式要按照新的國家標準執(zhí)行，即2012年6月29日發(fā)布的《黨政機關(guān)公文格式》（中華人民共和國國家標準GB/T 9704-2012）。

公文格式的作用在于保證公文的完整性、正確性和有效性，并可以給日后的公文處理工作和檔案工作提供條件和方便。

公文格式的規(guī)范主要包括格式的構(gòu)成規(guī)范、格式的排版規(guī)范和特定格式規(guī)范這三個方面。

（1）公文格式的構(gòu)成規(guī)范。

公文一般由以下18個格式要素組成。

① 份號。

公文印制份數(shù)的順序號。涉密公文應(yīng)當(dāng)標注份號。

② 密級和保密期限。

公文的秘密等級和保密的期限。涉密公文應(yīng)當(dāng)根據(jù)涉密程度分別標注“絕密”“機密”“秘密”和保密期限。

③ 緊急程度。

公文送達和辦理的時限要求。根據(jù)緊急程度，緊急公文應(yīng)當(dāng)分別標注“特急”“加急”，電報應(yīng)當(dāng)分別標注“特提”“特急”“加急”“平急”。

④ 發(fā)文機關(guān)標志。

由發(fā)文機關(guān)全稱或者規(guī)范化簡稱加“文件”二字組成，也可以使用機關(guān)全稱或者規(guī)范化簡稱。聯(lián)合行文時，發(fā)文機關(guān)標志可以并用聯(lián)合發(fā)文機關(guān)名稱，也可以單獨用主辦機關(guān)名稱。

⑤ 發(fā)文字號。

由發(fā)文機關(guān)代字、年份、發(fā)文順序號組成。聯(lián)合行文時，使用主辦機關(guān)的發(fā)文字號。

⑥ 簽發(fā)人。

上行文應(yīng)當(dāng)標注簽發(fā)人姓名。

⑦ 標題。

由發(fā)文機關(guān)名稱、事由和文種組成。

⑧ 主送機關(guān)。

公文的主要受理機關(guān)，應(yīng)當(dāng)使用機關(guān)全稱、規(guī)范化簡稱或者同類型機關(guān)統(tǒng)稱。

⑨ 正文。

公文的主體，用來表述公文的內(nèi)容。

⑩ 附件說明。

公文附件的順序號和名稱。

? 發(fā)文機關(guān)署名。

署發(fā)文機關(guān)全稱或者規(guī)范化簡稱。

? 成文日期。

署會議通過或者發(fā)文機關(guān)負責(zé)人簽發(fā)的日期。聯(lián)合行文時，署最后簽發(fā)機關(guān)負責(zé)人簽發(fā)的日期。

? 印章。

公文中有發(fā)文機關(guān)署名的，應(yīng)當(dāng)加蓋發(fā)文機關(guān)印章，并與署名機關(guān)相符。有特定發(fā)文機關(guān)標志的普發(fā)性公文和電報可以不加蓋印章。

? 附注。

公文印發(fā)傳達范圍等需要說明的事項。

? 附件。

公文正文的說明、補充或者參考資料。

? 抄送機關(guān)。

除主送機關(guān)外需要執(zhí)行或者知曉公文內(nèi)容的其他機關(guān)，應(yīng)當(dāng)使用機關(guān)全稱、規(guī)范化簡稱或者同類型機關(guān)統(tǒng)稱。

? 印發(fā)機關(guān)和印發(fā)日期。

公文的送印機關(guān)和送印日期。

? 頁碼。

公文頁數(shù)順序號。

新《格式》將上述除頁碼外的17個格式要素分別納入“版頭”“主體”“版記”，并以此構(gòu)成一份公文的“版心”；而頁碼則位于版心之外。

版頭——共六個要素：份號、密級和保密期限、緊急程度、發(fā)文機關(guān)標志、發(fā)文字號、簽發(fā)人。其中，發(fā)文機關(guān)標志、發(fā)文字號為必備要素。

主體——共九個要素：標題、主送機關(guān)、正文、附件說明、發(fā)文機關(guān)署名、成文日期、印章、附注、附件。其中，標題、正文、成文日期為必備要素；主送機關(guān)、發(fā)文機關(guān)署名、印章一般應(yīng)該具備。

版記——共兩個要素：抄送機關(guān)、印發(fā)機關(guān)和印發(fā)日期。其中后者為必備要素。

（2）公文格式的排版規(guī)范。

公文的版式按照新的《黨政機關(guān)公文格式》國家標準執(zhí)行。

公文使用的漢字、數(shù)字、外文字符、計量單位和標點符號等，按照有關(guān)國家標準和規(guī)定執(zhí)行。民族自治地方的公文，可以并用漢字和當(dāng)?shù)赝ㄓ玫纳贁?shù)民族文字。

公文用紙幅面采用國際標準A4型。特殊形式的公文幅面，根據(jù)實際需要確定。

（3）特定格式規(guī)范。

① 信函格式。

發(fā)文機關(guān)標志使用發(fā)文機關(guān)全稱或者規(guī)范化簡稱，居中排布，上邊緣至上頁邊為30 mm，推薦使用紅色小標宋體字。聯(lián)合行文時，使用主辦機關(guān)標志。

發(fā)文機關(guān)標志下4 mm處印一條紅色雙線（上粗下細），距下頁邊20 mm 處印一條紅色雙線（上細下粗），線長均為170 mm，居中排布。

如需標注份號、密級和保密期限、緊急程度，應(yīng)當(dāng)頂格居版心左邊緣編排在第一條紅色雙線下，按照份號、密級和保密期限、緊急程度的順序自上而下分行排列，第一個要素與該線的距離為3號漢字高度的7/8。

發(fā)文字號頂格居版心右邊緣編排在第一條紅色雙線下，與該線的距離為3號漢字高度的7/8。

標題居中編排，與其上最后一個要素相距二行。

第二條紅色雙線上一行如有文字，與該線的距離為3號漢字高度的7/8。

首頁不顯示頁碼。

版記不加印發(fā)機關(guān)和印發(fā)日期、分隔線，位于公文最后一面版心內(nèi)最下方。

② 命令（令）格式。

發(fā)文機關(guān)標志由發(fā)文機關(guān)全稱加“命令”或“令”字組成，居中排布，上邊緣至版心上邊緣為20 mm，推薦使用紅色小標宋體字。

發(fā)文機關(guān)標志下空二行居中編排令號，令號下空二行編排正文。

簽發(fā)人職務(wù)、簽名章和成文日期的編排見一般公文格式。

③ 紀要格式。

紀要標志由“×××××紀要”組成，居中排布，上邊緣至版心上邊緣為35 mm，推薦使用紅色小標宋體字。

標注出席人員名單，一般用3號黑體字，在正文或附件說明下空一行左空二字編排“出席”二字，后標全角冒號，冒號后用3號仿宋體字標注出席人單位、姓名，回行時與冒號后的首字對齊。

標注請假和列席人員名單，除依次另起一行并將“出席”二字改為“請假”或“列席”外，編排方法同出席人員名單。

紀要格式可以根據(jù)實際制定。

2. 行文規(guī)范

新《條例》第四章對黨政機關(guān)公文的行文規(guī)則作了相關(guān)規(guī)定，歸納如下。

（1）行文的一般規(guī)則。

① 確有必要，講求實效。“行文應(yīng)當(dāng)確有必要，講求實效，注重針對性和可操作性。”② 按權(quán)限行文，逐級行文。“行文關(guān)系根據(jù)隸屬關(guān)系和職權(quán)范圍確定。一般不得越級行文，特殊情況需要越級行文的，應(yīng)當(dāng)同時抄送被越過的機關(guān)。”

（2）向上級機關(guān)行文的規(guī)則。

新《條例》中對此明確規(guī)定為6條細則：

① 原則上單一主送，根據(jù)需要抄送。“原則上主送一個上級機關(guān)，根據(jù)需要同時抄送相關(guān)上級機關(guān)和同級機關(guān)，不抄送下級機關(guān)。”② 本級部門根據(jù)授權(quán)及權(quán)限向上級主管部門行文。“黨委、政府的部門向上級主管部門請示、報告重大事項，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本級黨委、政府同意或者授權(quán)；屬于部門職權(quán)范圍內(nèi)的事項應(yīng)當(dāng)直接報送上級主管部門。”③ 不得向上級機關(guān)原文轉(zhuǎn)報下級請示事項。“下級機關(guān)的請示事項，如需以本機關(guān)名義向上級機關(guān)請示，應(yīng)當(dāng)提出傾向性意見后上報，不得原文轉(zhuǎn)報上級機關(guān)。”④ 請示與報告相區(qū)別。“請示應(yīng)當(dāng)一文一事。不得在報告等非請示性公文中夾帶請示事項。”⑤ 應(yīng)以本機關(guān)名義向上級機關(guān)報送公文。“除上級機關(guān)負責(zé)人直接交辦事項外，不得以本機關(guān)名義向上級機關(guān)負責(zé)人報送公文，不得以本機關(guān)負責(zé)人名義向上級機關(guān)報送公文。”⑥ 受雙重領(lǐng)導(dǎo)者向上行文可抄送另一上級機關(guān)。“受雙重領(lǐng)導(dǎo)的機關(guān)向一個上級機關(guān)行文，必要時抄送另一個上級機關(guān)。”

（3）向下級機關(guān)行文的規(guī)則。

新《條例》中對此明確規(guī)定為5條細則。

① 明確主送與抄送。“主送受理機關(guān)，根據(jù)需要抄送相關(guān)機關(guān)。重要行文應(yīng)當(dāng)同時抄送發(fā)文機關(guān)的直接上級機關(guān)。”② 上級機關(guān)的有關(guān)部門經(jīng)授權(quán)可向下級機關(guān)行文。“黨委、政府的辦公廳（室）根據(jù)本級黨委、政府授權(quán)，可以向下級黨委、政府行文，其他部門和單位不得向下級黨委、政府發(fā)布指令性公文或者在公文中向下級黨委、政府提出指令性要求。需經(jīng)政府審批的具體事項，經(jīng)政府同意后可以由政府職能部門行文，文中須注明已經(jīng)政府同意。”③ 上級部門按權(quán)限向下級部門行文。“黨委、政府的部門在各自職權(quán)范圍內(nèi)可以向下級黨委、政府的相關(guān)部門行文。”④ 行文事關(guān)多部門須協(xié)商一致。“涉及多個部門職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)，部門之間未協(xié)商一致的，不得向下行文；擅自行文的，上級機關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其糾正或者撤銷。”⑤ 向受雙重領(lǐng)導(dǎo)的機關(guān)行文可抄送其另一上級機關(guān)。“上級機關(guān)向受雙重領(lǐng)導(dǎo)的下級機關(guān)行文，必要時抄送該下級機關(guān)的另一個上級機關(guān)。”

（4）同級機關(guān)行文的規(guī)則。

“同級黨政機關(guān)、黨政機關(guān)與其他同級機關(guān)必要時可以聯(lián)合行文。屬于黨委、政府各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作，不得聯(lián)合行文。黨委、政府的部門依據(jù)職權(quán)可以相互行文。部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)除辦公廳（室）外不得對外正式行文。”

3. 處理規(guī)范

公文處理工作，是黨政機關(guān)公文工作中的一個重要組成部分，是黨政機關(guān)辦理公務(wù)的一種重要形式，貫穿于黨政機關(guān)各項工作之中，為黨政機關(guān)公務(wù)活動的正常運轉(zhuǎn)提供保障。它既是黨政機關(guān)的一項基礎(chǔ)性工作，也是黨政機關(guān)的一項經(jīng)常任務(wù)。新《條例》第四條明確規(guī)定：“公文處理工作是指公文擬制、辦理、管理等一系列相互關(guān)聯(lián)、銜接有序的工作。”公文處理中必須堅持“實事求是、準確規(guī)范、精簡高效、安全保密”，做到準確、及時、安全、保密。

根據(jù)新《條例》，公文處理工作主要包括公文擬制、公文辦理、公文管理三個方面。

（1）公文擬制。

公文擬制包括公文的起草、審核、簽發(fā)等程序。

（2）公文辦理。

公文辦理包括收文辦理、發(fā)文辦理和整理歸檔。收文辦理的主要程序是：簽收、登記、初審、承辦、傳閱、催辦、答復(fù)。發(fā)文辦理的主要程序是：復(fù)核、登記、印制、核發(fā)。需要歸檔的公文及有關(guān)材料，應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)檔案法律法規(guī)以及機關(guān)檔案管理規(guī)定，及時收集齊全、整理歸檔。兩個以上機關(guān)聯(lián)合辦理的公文，原件由主辦機關(guān)歸檔，相關(guān)機關(guān)保存復(fù)制件。機關(guān)負責(zé)人兼任其他機關(guān)職務(wù)的，在履行所兼職務(wù)過程中形成的公文，由其兼職機關(guān)歸檔。

（3）公文管理。

黨政機關(guān)公文由文秘部門或者專人統(tǒng)一管理。公文應(yīng)當(dāng)按照所定密級嚴格管理。公文的印發(fā)傳達范圍應(yīng)當(dāng)按照發(fā)文機關(guān)的要求執(zhí)行。復(fù)制、匯編機密級、秘密級公文，應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)規(guī)定并經(jīng)本機關(guān)負責(zé)人批準。公文的撤銷和廢止，由發(fā)文機關(guān)、上級機關(guān)或者權(quán)力機關(guān)根據(jù)職權(quán)范圍和有關(guān)法律法規(guī)決定。公文的銷毀要按照規(guī)定施行。機關(guān)合并或新機關(guān)成立時，對公文的處理亦有相應(yīng)要求。

4. 語言規(guī)范

語言是公文的基本要素。公文語言是處理公務(wù)、開展公務(wù)活動的載體。公文語言使用正確與否，語言表達完整與否，都直接關(guān)系到公文內(nèi)容是否得到準確、全面的貫徹執(zhí)行，以及公務(wù)活動中信息溝通的成效。

公文的應(yīng)用領(lǐng)域與應(yīng)用目的，使其在公文處理過程中，逐步形成了自身的特殊語體，這就是公文語體。公文語體與其他各類文章的語體相比，個性特點十分鮮明，其特點和要求概括起來主要是準確、簡明、樸實、莊重。

（1）準確。

準確，是公文語言的基本特點和第一要求。黨政公文只有用最準確、最精煉的文字才能如實反映客觀事物，如實表達發(fā)文機關(guān)的意圖；收文機關(guān)快速、正確理解公文內(nèi)容也要依賴于公文用語的準確性。公文語言的黨政公文對各級各類機關(guān)團體的工作有著直接強制性、規(guī)范性、指導(dǎo)性的作用，如果語言表達不準確，語意含糊不清楚，都會在工作中產(chǎn)生消極作用。

在公文準確用語中：第一，需要認真辨析詞義。因為在漢語中，有大量意義相同或相近的詞匯，稱為同義詞或近義詞。一個基本意思，往往可以選用若干個同義詞來表達，但其中必然有一個是最恰當(dāng)?shù)摹Ｓ捎谕x詞有詞義輕重、意義褒貶、語體風(fēng)格不同、范圍大小、程度深淺等諸多細微區(qū)別，在公文寫作中就要求作者有辨析同義詞差別的能力。即使是同義詞，仔細分辨起來還是有些微妙的差異。所以，必須在詞語的細微差別和感情色彩上認真斟酌。如“制定”與“制訂”、“資金”與“經(jīng)費”是近義詞，在使用時均應(yīng)仔細區(qū)分。

第二，要講究語法和邏輯。公文用語的規(guī)范性，體現(xiàn)在句子上就是句子成分要完整，主干成分必不可少，造句合乎語法規(guī)則、合乎邏輯。

第三，要善用附加語。一個概念，內(nèi)涵往往較為豐富，為了把握程度、范圍、性質(zhì)等方面的分寸，往往要在中心詞的前面用附加語對中心詞加以修飾和限制，這樣才能把一個意思表達得更加準確。

第四，要用好關(guān)聯(lián)詞。為達意的準確、脈絡(luò)的清晰、結(jié)構(gòu)的嚴謹，公文中常常需使用多種關(guān)聯(lián)詞語，特別是在公文的緣由部分（或稱開頭，導(dǎo)言部分）。為了把發(fā)文的原因、根據(jù)、目的、經(jīng)過等恰當(dāng)?shù)乇磉_出來，公文中常常選用“由于……”“根據(jù)……”“為了……”“結(jié)合……”“經(jīng)研究……”“現(xiàn)特作……”等關(guān)聯(lián)詞語。

第五，要巧用模糊語。公文用語是精確語言和模糊語言的對立統(tǒng)一。精確是公文的基礎(chǔ)和生命，是公文用語的基本要求；但在某些特定的語言環(huán)境或特定的條件下卻又必須使用模糊語言。從這個層面上講，所謂模糊語言即指外延小而內(nèi)涵大的語言，例如“通過這次政治學(xué)習(xí)，使全廠大多數(shù)職工受到了深刻教育”，其中的“大多數(shù)”即為模糊語言，它具有不定指性，其表量是模糊的，但表意卻是準確的，這是模糊語言的基本特性。如果將其改為“使全廠1323人全部受到了深刻教育”，反而不夠準確，也難以令人置信。公文運用模糊語言應(yīng)注意兩點：一要恰當(dāng)、得體。模糊語言表現(xiàn)力極強，內(nèi)涵極其豐富，使用時應(yīng)注意恰當(dāng)?shù)皿w，該用則用，切忌濫用，否則將有損于公文的真實性和嚴肅性。二要注意模糊語言的相對性。在實際寫作中，模糊語言往往要與精確語言配合使用，虛實結(jié)合，相得益彰。

（2）簡明。

簡明是指公文語言簡明扼要、淺顯易懂，更有助于充分傳達和實現(xiàn)發(fā)文機關(guān)的意圖。公文寫作中之所以有用語繁多意思仍不明白的情況，多半是由于語言不精確，只好增加語句去彌補，結(jié)果適得其反。要做到詳略得當(dāng)，需要注意以下幾個方面。

第一，用語精準，以一當(dāng)十。不用一詞多義、容易產(chǎn)生歧義和誤解的詞語，即使用了，也要作必要的解釋和說明。

第二，盡量使用短句和適當(dāng)采用文言詞語。采用文言詞語的一個重要原因，就是文言詞語比現(xiàn)代漢語更精煉。運用文言詞語，要注意不要生吞活剝、食古不化，要適當(dāng)、活用、自然、流暢。

第三，多用基本義。我國漢語在長期的演變和發(fā)展中，一個詞語的基本意義常常會產(chǎn)生出若干個引申意義和比喻意義。公文在選用詞語中往往采用其基本意義而較少用它的引申或比喻意義。如在開展造林綠化、保護生態(tài)環(huán)境的公文中，常常要求人們要愛護身邊的“花草樹木”，這里的花草即是用的詞的本意，而與我們指責(zé)某些作風(fēng)不正的人老愛“拈花惹草”的“花草”的意思大相徑庭。

第四，常用縮略語。公文中適當(dāng)使用事物的縮略語，是使公文語言簡明的有效方法。然而，公文中的縮略語強調(diào)規(guī)范化。規(guī)范化的縮略語可在公文行文時直接使用，而沒有規(guī)范化的縮略語卻不能在公文中濫用。縮略語一般是約定俗成的，如“十一屆三中全會”“三個代表”“四化建設(shè)”等都是約定俗成的縮略語，可在公文中直接使用。另外，先全后簡也是一種簡潔語言的方法。有的事物名稱未約定俗成，且文字較多，卻需要在公文中反復(fù)出現(xiàn)。遇上這種情況，可以在公文中第一次出現(xiàn)該名稱時采用全稱，然后用括號注明以下簡稱“某某”，便可將縮略語在這份公文中予以使用了。

（3）樸實。

所謂樸實是指語言平直自然，無渲染，無矯揉造作，無夸飾，這是公文實際應(yīng)用價值所決定的。樸實無華的語言有利于意圖直接明了地表示和迅速有效地產(chǎn)生反響。這要求我們：

第一，慎用形容詞、修飾語。公文追求的是表述的準確、明白、流暢、深刻，而不刻意求生動、形象，更忌浮華艷麗、文采飛揚。這與詩詞、散文、小說、戲劇的語言有很大的區(qū)別。因此，公文基本不用夸張、婉曲、雙關(guān)、反語等修辭手段，即使要用形容詞、修飾語時也應(yīng)十分慎重，以準確、簡明為基本原則。

第二，實話實說，直截了當(dāng)。公文不能像文學(xué)作品那樣鋪陳、渲染，運用曲筆含蓄達意。它當(dāng)開門見山，直述事實，直陳意見，直提要求，力戒說假話、說大話、說空話。因此，公文通常在開頭講清緣由后，就分條列項，直接分述有關(guān)內(nèi)容。

（4）莊重。

所謂莊重，就是指公文的語言要端莊、鄭重、嚴謹。不能用戲謔語，不追求詼諧與幽默，一般不用口語和方言、俚語，并力求做到以下幾點。

第一，客觀地敘述、闡釋和評價。公文是代表機關(guān)發(fā)言的，在寫作中不能帶有任何個人的情緒和感情色彩。敘述時要客觀、求實，說明時要顯豁、平易，評議時要中肯、公正。

第二，使用書面語。公文語言需要大眾化，既通俗，又淺顯易懂，但它又不能像一般記敘文，特別是通俗小說、方言文學(xué)那樣大量采用口語和方言，而是強調(diào)使用規(guī)范化的書面語，這樣才能使之既平易，又不失莊重、嚴肅的色彩。

第三，使用公文專用語。公文專用語是人們在長期的公文寫作實踐中形成和使用的相對固定、十分簡潔的語言，它既保留了某些古漢語的特色，又使公文獲得言簡意賅的效果，因此長期沿用。公文專用語主要有以下四類。

① 稱謂用語。自稱用語：我省、我地、我局、本公司、本企業(yè)、本人等；對稱用語：貴市、貴公司、你廠、你校等；他稱用語：該市、該地區(qū)、該局、該廠、該員等。

② 領(lǐng)起用語。這類用語在公文分層次、分段落闡述不同內(nèi)容時，居于各段之首，起帶出主要內(nèi)容的作用。常用的有：全會認為、大會審議了、會議強調(diào)指出、代表們一致認為、國務(wù)院要求、黨中央號召等，常用于公報、決定、決議、紀要等公文中。

③ 承啟用語。這類用語通常出現(xiàn)在公文的緣由（開頭、前言、導(dǎo)語）部分結(jié)束，內(nèi)容事項（主體、中間）部分開始的位置，承接前面的事由，帶出后面的事項，起承上啟下的作用，是全文上下銜接的過渡性語言。如“為此，特作如下通知”“現(xiàn)就這項工作的開展提出如下建議”“特命令你們”“現(xiàn)將有關(guān)情況報告于后”等。

④ 結(jié)尾用語。這是各類公文正文結(jié)尾時表收束、祈請、指示、強調(diào)的語句。如“以上各項希各地遵照執(zhí)行”“以上規(guī)定希各有關(guān)方面切實貫徹”“當(dāng)否，請批復(fù)”“以上意見如無不妥，請批轉(zhuǎn)各地執(zhí)行”“特此通知”“望予函復(fù)”等。

除以上四類公文專用語外，公文中還有“批轉(zhuǎn)”“轉(zhuǎn)發(fā)”“印發(fā)”“發(fā)布”“頒布”“擬請”“業(yè)經(jīng)”“責(zé)成”等多種專用語。

練習(xí)題

一、單選題[1]

1. 黨政公文的特點不包括（　）

A. 政治性
B. 法定性
C. 時效性
D. 穩(wěn)定性

2. 公文的作者是指（　）

A. 草擬公文的執(zhí)筆個人
B. 發(fā)文機關(guān)，即具有法定職權(quán)的黨政機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位
C. 黨政機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人
D. 國務(wù)院

3. 和不相隸屬的機關(guān)聯(lián)系工作問題時，應(yīng)使用下列哪一種文種（　）

A. 公函
B. 決定
C. 指示
D. 通知

4. 下列文種中符合規(guī)范的是（　）

A. 《××市經(jīng)委關(guān)于深化企業(yè)內(nèi)部改革的思路》
B. 《××縣人民政府關(guān)于即將出臺部分改革政策的吹風(fēng)》
C. 《關(guān)于××社區(qū)成立物業(yè)公司自行管理社區(qū)的請示》
D. 《××公司關(guān)于要求減免部分工商稅的請求》

5. 黨政機關(guān)的公文按行文關(guān)系分為（　）

A. 逐級行文　多級行文　直貫到底的行文
B. 上行文　　下行文　　平行文
C. 逐級行文　多級行文　超級行文
D. 超級行文　下行文　　平行文

二、多選題

1. 我國現(xiàn)行的關(guān)于公文處理的規(guī)范性文件包括（　）

A. 《中國共產(chǎn)黨機關(guān)公文處理辦法》
B. 《黨政機關(guān)公文處理工作條例》
C. 《國家行政機關(guān)公文處理辦法》
D. 《黨政機關(guān)公文格式》

2. 狹義公文（法定公文）包括（　）

A. 決議、決定、命令
B. 公報、公告、意見
C. 通告、通知、通報
D. 請示、批復(fù)、紀要

3. 按照公文內(nèi)容的性質(zhì)與作用，可以將公文分為（　）

A. 指揮性公文
B. 規(guī)范性公文
C. 報請性公文
D. 知照性公文

4. 公文寫作之前要（　）

A. 明確行文目的
B. 向領(lǐng)導(dǎo)請示寫法
C. 確定使用的文種
D. 選擇適當(dāng)?shù)恼Z言

5. 遵守行文規(guī)則是為了（　）

A. 確保公文迅速、準確傳遞
B. 避免行文紊亂
C. 確定行文關(guān)系
D. 控制發(fā)文數(shù)量

三、判斷題

1. 廣義的公文既包括黨政機關(guān)正式發(fā)布的法定公文，也包括各種機關(guān)、社會團體、企事業(yè)等單位常用應(yīng)用文書。（　）

2. 黨政公文和一般文章寫作一樣，都是代表撰寫個人的意愿，表達的是個人的思想觀點。（　）

3. 黨政公文的作用包括行為規(guī)范、領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)、信息溝通、憑證記載、宣傳教育、知照、協(xié)調(diào)等作用。（　）

4. 公文中涉及的秘密就是國家秘密。（　）

5. 不同的公文文種有不同的性能和作用，劃清各種公文的使用界限，有利于機關(guān)工作的順利進行和實現(xiàn)公文處理的規(guī)范化、制度化。（　）

四、指出下述行文現(xiàn)象中的錯漏之處，并說明正確做法

1. 某鄉(xiāng)政府的文書工作長期以來按照一條不成文的規(guī)定辦理，即上班時鄉(xiāng)干部誰在場就由誰拆閱當(dāng)時收到的公務(wù)文書，分交有關(guān)人員去辦理，辦完后再交鄉(xiāng)政府秘書登記保管。

2. 某市財政局和教育局擬就有關(guān)辦學(xué)收費問題聯(lián)合行文，后因?qū)δ痴邌栴}有意見，決定取消此次聯(lián)合行文，各自按自己意見向下行文。

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[1]本書各章節(jié)練習(xí)題參考答案統(tǒng)一掃書最后頁二維碼獲得。