第二節　中國環境社會治理需要應對的挑戰

一、資源約束趨緊

中國是人口大國，不論是土地資源還是水資源、能源和礦產資源，各類資源的人均保有量都很低，并且生態環境也比較脆弱，自然災害頻繁。我國各類資源的總體情況如下：

陸地國土空間遼闊，但適宜開發的面積少。我國陸地國土空間面積廣大，居世界第三位，但山地多，平地少，約60%的陸地國土空間為山地和高原。適宜工業化城鎮化開發的面積有180余萬平方公里，但扣除必須保護的耕地和已有建設用地，今后可用于工業化城鎮化開發及其他方面建設的面積只有28萬平方公里左右，約占全國陸地國土總面積的3%。[15]

水資源總量豐富，但空間分布不均。我國水資源總量為2.8萬億立方米，居世界第六位，但人均水資源量僅為世界人均占有量的28%。水資源空間分布不均，水資源分布與土地資源、經濟布局不相匹配。南方地區水資源量占全國的81%，北方地區僅占19%；北方地區水資源供需緊張，水資源開發利用程度達到了48%。水體污染、水生態環境惡化問題突出，南方一些水資源充裕地區已經出現水質型缺水。水資源短缺，既影響著經濟發展，也制約著人口和經濟的均衡分布，還帶來了許多生態問題。[16]

能源和礦產資源豐富，但總體上相對短缺。我國能源和礦產資源比較豐富，品種齊全，但主要化石能源和重要礦產資源的人均占有量大大低于世界平均水平，難以滿足現代化建設需要。能源和礦產資源主要分布在生態脆弱或生態功能重要的地區，并與主要消費地呈逆向分布。能源結構以煤為主，優質化石能源資源嚴重不足，新能源和可再生能源開發潛力巨大。能源和礦產資源的總量、分布、結構與滿足消費需求、保護生態環境、應對氣候變化之間的矛盾十分突出。[17]

生態類型多樣，但生態環境比較脆弱。我國生態類型多樣，森林、濕地、草原、荒漠、海洋等生態系統均有分布。但生態脆弱區域面積廣大，脆弱因素復雜。中度以上生態脆弱區域占全國陸地國土空間的55%，其中極度脆弱區域占9.7%，重度脆弱區域占19.8%，中度脆弱區域占25.5%。脆弱的生態環境，使大規模高強度的工業化城鎮化開發只能在適宜開發的有限區域集中展開。[18]

從以上數據可以看出，我國需要以不到全世界10%的耕地供養世界上將近1/4的人口，并且人均水資源不足世界平均水平的1/3。自改革開放以來，中國經濟快速增長，各類資源的消耗量急速上升，目前已經成為世界上最大的能源消耗國。隨著中國工業化、城鎮化的進一步發展，未來各類資源的人均需求量還會進一步增加，資源對經濟社會的瓶頸制約日益明顯。

二、環境污染和生態破壞嚴重

中國面臨著嚴重的環境污染和生態破壞問題，雖然局部有所改善，但是總體惡化趨勢尚未得到遏制，形勢依然嚴峻，環境安全壓力加大。

就污染物排放而言，目前主要污染物排放總量仍然高位運行。比如，2015年全國廢水排放總量735.3億噸，其中工業廢水排放量199.5億噸、城鎮生活污水排放量535.2億噸。廢水中化學需氧量排放量2223.5萬噸，其中工業源化學需氧量排放量為293.5萬噸、農業源化學需氧量排放量為1068.6萬噸、城鎮生活化學需氧量排放量為846.9萬噸。廢水中氨氮排放量229.9萬噸，其中工業源氨氮排放量為21.7萬噸、農業源氨氮排放量為72.6萬噸、城鎮生活氨氮排放量為134.1萬噸。[19]大氣污染物、固體廢棄物同樣嚴重。全國廢氣中二氧化硫排放量1859.1萬噸。其中，工業二氧化硫排放量為1556.7萬噸、城鎮生活二氧化硫排放量為296.9萬噸。全國廢氣中氮氧化物排放量1851.9萬噸。其中，工業氮氧化物排放量為1180.9萬噸、城鎮生活氮氧化物排放量為65.1萬噸、機動車氮氧化物排放量為585.9萬噸。全國廢氣中煙（粉）塵排放量1538.0萬噸。其中，工業煙（粉）塵排放量為1232.6萬噸、城鎮生活煙塵排放量為249.7萬噸、機動車煙（粉）塵排放量為55.5萬噸。[20]全國一般工業固體廢物產生量32.7億噸，綜合利用量19.9億噸，貯存量5.8億噸，處置量7.3億噸，傾倒丟棄量55.8萬噸，全國一般工業固體廢物綜合利用率為60.3%。全國工業危險廢物產生量3976.1萬噸，綜合利用量2049.7萬噸，貯存量810.3萬噸，處置量1174.0萬噸，全國工業危險廢物綜合利用處置率為79.9%。[21]

長時間、高強度的污染物排放，導致全國范圍環境質量嚴重惡化。城市環境空氣質量和地表水質量，可能是公眾最為關注的兩個環境質量問題。以2016年為例，全國338個地級及以上城市中，有84個城市環境空氣質量達標，占全部城市數的24.9%；254個城市環境空氣質量超標，占75.1%。京津冀、長三角、珠三角三大重點區域仍是空氣污染相對較重區域。全國地表水1940個評價、考核、排名斷面（點位）中，I類、II類、III類、IV類、V類和劣V類分別占2.4%、37.5%、27.9%、16.8%、6.9%和8.6%。6124個地下水水質監測點中，水質為優良級、良好級、較好級、較差級和極差級的監測點分別占10.1%、25.4%、4.4%、45.4%和14.7%。[22]

除了城市環境空氣和地表水這兩項公眾認知度較高的環境質量問題外，其他公眾認知度相對較低的環境質量問題也非常令人擔憂，特別是土壤環境質量問題。我國土壤污染已經達到相當嚴重的程度，在實際調查的630萬平方公里的土地中，全國土壤總超標率為16.1%，重度污染1.1%；鎘污染超標7.0%，耕地土壤超標19.4%。[23]

我國生態破壞問題也相當嚴重。總體上看，我國自然災害頻繁，災害威脅較大。除了自然原因引起的生態破壞之外，人為原因引起的生態破壞以及人為原因與自然原因疊加引起的生態破壞也相當嚴重。全國土壤侵蝕總面積達294.91萬平方公里，占第一次全國水利普查總面積的31.12%。[24]全國90%的草原存在不同程度的退化；沙化面積173萬平方公里，占國土面積18%。海洋生態系統處于健康、亞健康和不健康的比例分別為24%、52%和24%。生物多樣性正在加速減少和消亡，瀕危或接近瀕危的高級植物已達4000至5000種。

三、經濟社會發展不均衡

我國經濟社會發展不均衡主要表現在空間不均衡、產業不均衡兩個方面，并且空間不均衡也同時涉及經濟社會發展與資源之間的匹配度較低的問題。

空間結構是城市空間、農業空間和生態空間等不同類型空間在國土空間開發中的反映，是經濟結構和社會結構的空間載體。空間結構的變化在一定程度上決定著經濟發展方式及資源配置的效率。從總量上看，目前我國的城市建成區、建制鎮建成區、獨立工礦區、農村居民點和各類開發區的總面積已經相當大，但空間結構不合理，空間利用效率不高。[25]從分布上看，我國經濟社會發展程度總體上呈現出東中西發展程度依次遞減的格局，東部沿海人口集中、經濟發達，局部達到發達國家的水平，但是廣大中部地區和西部地區仍然整體欠發達，并且中部地區也擁有大量居民。人類賴以生存的水資源與人口分布的錯配情況非常嚴重，總體缺水的北方擁有過多居民和過多產業，導致局部地區缺水非常嚴重。為了解決區域結構失衡的問題，需要把調整空間結構納入經濟結構調整的內涵中，將國土空間開發的著力點從占用土地為主轉到調整和優化空間結構、提高空間利用效率上來。

經濟結構不平衡，目前仍然存在第一產業基礎不穩、第二產業核心競爭力不強、第三產業比重過低的問題。以2015年為例，第一、二、三產業的比重分別為8.9%、40.9%、50.2%，其中第二產業中工業為34.3%，建筑業為6.8%。[26]對規模以上工業企業分行業進一步分析，可以看出重工業（特別是重化工）產業比重過大，高新技術、高附加值制造業比重偏低，工業成本費用利潤整體較低。[27]

目前，雖然隨著經濟結構調整的推進，我國產業結構失衡的問題可望有所緩解，但是區域結構失衡、城鄉結構失衡等問題有進一步加大的趨勢。結構失衡會對經濟、社會和政治帶來一系列消極影響，包括對環境社會治理造成的消極影響。甚至可以說，空間不均衡、產業不均衡是很多環境問題的根源性、結構性原因，解決空間布局、產業格局問題遠比關停具體的污染企業難度更大。

四、經濟社會發展方式環境友好程度低

經濟和社會發展方式的環境友好程度，是指經濟社會發展與環境之間的沖突程度，與環境之間的沖突越激烈，環境友好程度越低；反之，友好程度越高。可持續發展、綠色經濟等相關概念，都是為了提高經濟社會發展方式的環境友好程度所提出的主張。按照最為人們廣泛接受的定義，所謂可持續發展，是指既滿足當代人需要又不對未來人滿足其需要的能力構成危害的發展。[28]綠色經濟，是指人們在經濟社會活動中，通過正確處理人與自然以及人與人之間的關系，高效、文明地實現對自然資源的永續利用，使生態環境持續改善、生活質量持續提高的一種生產方式或經濟發展形態。概括地講，綠色經濟就是達到可持續發展經濟、可持續發展生態和可持續發展社會三方面的和諧統一。[29]

為了量化經濟社會發展的環境友好程度，引導政府、企業和其他主體以環境友好的方式生產、生活，有關機構和學術界開發出了不同的指標體系。在國際上比較典型的是聯合國環境規劃署（UNEP）開發的指標體系和計算方法。我國也根據本國的實際，針對中國開發出不同的指標體系和計算方法，比如環境保護部環境與經濟政策研究中心與世界自然基金會（WWF）聯合開發的綠色經濟指標體系等。

不論是采用何種指標體系，都可以看出中國目前的經濟社會發展方式環境友好程度較低。從經濟結構上看，高耗能、高污染和資源性產品（“兩高一資”）產業比重較大，經濟發展仍然在很大程度上依賴重工業。在重工業中，重化工的比例依然居高不下，拉低了環境友好程度。究其原因，既有生產技術落后等經濟方面的原因，也有官員政績考核、資源型產品價格制度、財稅體制等體制機制方面的原因。經濟社會發展方式整體上處于較低的水平，導致發生環境侵害的概率大大提高，也加劇了獲取救濟的難度。

五、環境風險規制難度大

風險規制包括風險識別、風險溝通、風險管理、風險應對等環節。中國的環境風險規制面臨著風險源多、風險高發、風險識別困難、風險溝通不暢、風險管理不力、環境風險與其他社會問題交織等問題。

經過三十多年的快速粗放式經濟發展，中國目前已經積累了數量巨大的環境風險源，“三個高峰”同時到來：一是環境污染最為嚴重的時期已經到來，未來15年將持續存在；二是突發性環境事件進入高發時期，特別是污染嚴重時期與生產事故高發時期重疊，環境風險不斷增大，國家環境安全受到挑戰；三是群體性環境事件呈迅速上升趨勢，污染問題成為影響社會穩定的“導火索”。[30]限于體制機制、人力物力和科學技術，對于環境風險的識別，存在諸多困難，難以科學地識別客觀存在的環境風險。客觀存在的環境風險由于風險溝通不暢，導致社會公眾的主觀風險認知與客觀存在的環境風險不一致，使客觀上本已比較嚴重的環境風險更進一步在主觀上被放大，增加了環境風險管理的難度。我國雖然有諸多立法，2014年新修訂的《環境保護法》也設置了環境規劃制度，要求建立生態紅線和環境監測預警制度，完善了環境影響評價制度，但總體上我國環境法律制度依然具有濃厚的末端治理色彩，沒有很好貫徹風險預防理念，尚未形成“風險管理-沖突管理-危機管理”的完整治理體系。[31]法律制度的不足，是我國環境風險管理不力的重要原因。此外，環境風險的分配也還在不同的區域、不同的群體之間存在一定的不均衡現象。這些問題與其他社會問題交織在一起，進一步增加了環境風險規制的難度。

環境風險規制對于環境侵害及其救濟有重要意義。有效的環境風險規制能夠極大地減少環境侵害的發生，從而降低了尋求侵害救濟的需要。有些規制手段，本身也可能正是受害人尋求的救濟方式，比如停止侵害、消除危險等。即使是不直接補償受害人損害的環境風險規制措施，比如行政處罰、刑事處罰等等，也能夠使環境侵害的受害者得到心理補償，也可能降低環境侵害受害人尋求救濟的需求。因此，環境風險規制與環境侵害的救濟之間存在一定的替代關系。[32]我國環境侵害大范圍存在，受害人獲取救濟困難，在很大程度上與政府的環境規制失靈、失敗密切相關。地方政府的不作為、不當作為，是很多環境侵害案件發生的部分原因。中國廣義上的政府具有強大的社會動員能力，其中尤以行政機關為甚。在政策目標設定適當，政策傳導機制的構建和運行符合政策目標時，政府能夠在環境社會治理中發揮重要的積極作用。但是，在政策目標設定不當，或者政策傳導機制的構建和運行不符合政策目標時，政府也能夠對環境社會治理產生強大的消極作用。從此角度考慮，完善環境風險規制不僅直接影響環境侵害救濟制度的運行，而且也是完善中國環境社會治理的需要，甚至是完善整個社會治理的需要。由于中國環境問題的產生和解決都與行政機關具有很大的關系，因此在研究環境侵害及其救濟時，不能忽視行政機關的角色，不能假定行政機關不存在。政府的環境風險規制活動，是研究環境侵害及其救濟時必須考慮的背景。