第三節　國家層面推進環境案件審判專門化的探索

一、國家層面的探索意愿

經過地方層面的試點之后，環境案件審判的專門化已經得到國家層面相當程度的認可，從而使地方層面的自發探索上升到國家層面的探索和推進。而且，當前開展的環境案件審判專門化探索又恰逢我國推進依法治國和加快推進生態文明建設，從而與司法體制改革交織在一起，共同融入依法治國和生態文明建設的大背景中，成為構建生態文明制度體系的一個組成部分。因此，可以從法院之外的政治意愿和法院內部的探索意愿兩方面，分析國家層面對于環境案件審判專業化的探索意愿。

生態文明建設的政治意義是法院加強環境案件審判工作、考慮推動環境案件審判專門化的重要政治動力。科學發展觀等概念的提出，表明環境保護已經具有了較高的政治意義。自中國共產黨第十八次全國代表大會以來，環境保護更是被提高到前所未有的政治高度，中國共產黨及其領導人在多個重要文件、多個重要活動中表達了對環境問題的關注，提出了解決環境問題的主張，甚至專門就環境問題召開了高級別會議、制定了有關環境保護的重要文件。比如，《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗》（《十八大報告》）、《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（《十八屆三中全會決定》）、《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（《十八屆四中全會決定》）、《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《生態文明體制改革總體方案》，等等。雖然行政權仍然是推進環境保護的主導力量，但是法院也必須考慮通過行使司法權推進生態文明的問題，包括實行環境案件審判專門化。

2014年3月，最高人民法院院長周強在向全國人民代表大會所做的工作報告中，已經明確提出推進資源環境審判機構建設。[67]此后，最高人民法院于2014年6月23日發布的《最高人民法院關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》，集中體現了最高人民法院關于推進環境案件審判專門化的意愿。該《意見》明確要求有序推進環境資源司法體制改革，合理設立環境資源專門審判機構，積極探索環境資源刑事、民事、行政案件歸口管理，探索建立與行政區劃適當分離的環境資源案件管轄制度。[68]

最高人民法院的推動效果，在一個方面就表現為案件數量的急劇增加。自2014年1月至2016年6月，全國法院共審結涉及污染大氣、水、土壤等環境犯罪和破壞土地、礦產、森林、草原以及野生動植物等自然資源犯罪的一審刑事案件37216件，生效判決人數47087人，審結涉及環境資源的權屬、侵權和合同糾紛一審民事案件195141件，審結涉及環境資源類的一審行政案件57738件。[69]自2016年7月至2017年6月，各級人民法院共審理環境資源刑事案件16373件，審結13895件，給予刑事處罰27384人（其中，涉污染環境罪1687件，審結1293件，給予刑事處罰3054人）；共受理各類環境資源民事案件187753件（其中，涉環境污染責任糾紛案件2162件），審結151152件；共受理各類環境資源行政案件39746件，審結29232件。[70]

最高人民法院的另一個推動效果，就是公益訴訟的大發展。公益訴訟案件大幅增加，自2015年1月新《環境保護法》開始實施至2016年6月，全國人民法院共受理社會組織提起的環境民事公益訴訟一審案件93件；自2015年7月全國人大常委會授權試點以來，共受理人民檢察院提起的環境民事、行政公益訴訟案件21件。[71]2016年7月至2017年6月，各級人民法院共受理社會組織提起的環境民事公益訴訟案件57件，審結13件。從案件分布地域范圍看，社會組織已經在27個省、自治區、直轄市提起公益訴訟案件，特別是在京津冀、長江經濟帶等重點地區的主要區域已經基本實現全覆蓋。案件所涉及的環境要素，除了傳統的大氣、水、土壤等環境要素外，還涉及氣候變化、瀕危植物、濕地、自然保護區以及人工環境等環境要素。從起訴主體來看，目前已經提起環境民事公益的社會組織達到了25個。[72]

案件數量增加、原告群體擴大、法官審判經驗的積累和審判能力的提升，為審判機構專業化探索提供了重要基礎。

二、有關審判機構專門化的探索

最高人民法院有關審判機構專門化的探索，集中體現在成立最高人民法院環境資源審判庭和發布《最高人民法院關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》。該《意見》體現了最高人民法院關于環境案件審判機構專門化的構想，主要表現在不同層級法院的區別、法院內部的歸口管理、與行政區劃適當分離的案件管轄制度三個方面。

第一，不同層級的法院在環境案件審判專門化上應有所區別。高級人民法院要按照審判專業化的思路，設立環境資源專門審判機構。中級人民法院應當在高級人民法院的統籌指導下，根據環境資源審判業務量，合理設立環境資源審判機構，案件數量不足的地方，可以設立環境資源合議庭。個別案件較多的基層人民法院經高級人民法院批準，也可以考慮設立環境資源審判機構。[73]

第二，法院內部實行歸口管理。結合各地實際，積極探索環境資源刑事、民事、行政案件由環境資源專門審判機構歸口審理，優化審判資源，實現環境資源案件的專業化審判。未實行環境資源案件歸口審理的地方，要注重加強刑事、民事、行政審判機構之間的業務協調與溝通。[74]這表明，最高人民法院對于“三審合一”是持肯定態度的。最高人民法院沒有明確肯定“四審合一”，可能是因為“四審合一”涉及審判權與執行權的分離問題。

第三，與行政區劃適當分離的案件管轄制度。逐步改變目前以行政區劃分割自然形成的流域等生態系統的管轄模式，著眼于從水、空氣等環境因素的自然屬性出發，結合各地的環境資源案件量，探索設立以流域等生態系統或以生態功能區為單位的跨行政區劃環境資源專門審判機構，實行對環境資源案件的集中管轄，有效審理跨行政區劃污染等案件。[75]案件管轄與行政區劃的分離，只能做到相對分離。在確定中級人民法院的管轄范圍時，應當以縣級為單位確定案件管轄，不宜對縣級以下進一步細分。即使有些縣級行政區域跨越不同的流域，也是如此。各省、直轄市、自治區高級人民法院，可以參考流域等自然屬性，將省級行政區域劃分幾個大的區塊，通過指定管轄，確定適當數量的中級法院成立專門化的環境案件審判機構，受理環境案件。

在最高人民法院的推動下，環境案件專門審判機構在全國范圍已經有了很大的發展。

首先，最高人民法院環境資源審判庭于2014年7月3日正式對外宣布成立。這是環境資源審判史上的一個里程碑，是環境專業化審判的新起點，對于統一司法裁判尺度、推進生態文明建設具有積極而深遠的影響。最高人民法院環境資源審判庭的主要職責包括：審判第一、二審涉及大氣、水、土壤等自然環境污染侵權糾紛民事案件，涉及地質礦產資源保護、開發有關權屬爭議糾紛民事案件，涉及森林、草原、內河、湖泊、灘涂、濕地等自然資源環境保護、開發、利用等環境資源民事糾紛案件；對不服下級人民法院生效裁判的涉及環境資源民事案件進行審查，依法提審或裁定指令下級法院再審；對下級人民法院環境資源民事案件審判工作進行指導；研究起草有關司法解釋等。從職責安排可以看出，最高人民法院環境資源審判庭審理的案件為民事案件，跟地方人民法院環境資源專業審判機構實行“二審合一”“三審合一”甚至“四審合一”有所不同。

其次，地方各級法院的環境案件專門審判機構進一步增加，很多省、市、自治區都已經成立了不同級別的環境審判專門機構。總體來看，已經建立的專門性環境資源審判庭大多實行刑事、民事、行政“三審合一”，也有少數實行民事、行政“兩審合一”。[76]這些環境資源專門審判機構，既審理普通的環境案件，也審理環境公益訴訟案件。地方法規也對環境審判機構的專門化提供了立法支持。比如，于2015年1月13日修訂通過的《廣東省環境保護條例》第19條規定：建立與行政區劃適當分離的環境資源案件管轄制度，設立跨行政區劃環境資源審判機構，審理跨行政區劃環境污染案件。[77]

審判機構建設，是環境案件審判的組織保障。在司法體制改革的背景下，審判機構的建設不僅需要考慮環境案件審判的需要，也需要關注司法體制改革的影響。本輪司法體制改革的有些重要內容，包括辦案質量終身負責制和錯案責任追究制、員額制度、省以下地方法院人財物統一管理，等等，對于建立和發展環境案件專門審判機構的影響，還需要進一步觀察、分析。并且，是否應當實行環境案件審判機構專門化，也一直不乏反對或質疑的聲音。在當前探索環境案件審判機構專門化的過程中，也需要對這些觀點予以適當考慮。

三、有關審判程序專門化的探索

相比審判機構的專門化，審判程序的專門化爭議更大，面臨的困難更多。民事公益訴訟制度，已經獲得立法支持，是環境案件審判程序專門化的一個重要成就。行政公益訴訟制度以及公益訴訟制度的其他相關問題，也是環境案件審判程序專門化的重要內容。有關公益訴訟的特別問題，將在下文公益訴訟部分討論，本處僅一般性地討論環境案件審判程序專門化的問題。

首先，對于是否應該建立專門的環境資源審判程序，即存在較大的理論爭議。我國理論界和實務界對建立專門的環境資源案件審判程序都有較強的呼聲。支持環境案件審判程序專門化的理論觀點認為，由于生態環境司法具有不同于傳統司法的特殊性，需要從立法上完善生態環境訴訟制度。[78]實務界也認為，由于環境資源案件在審判理念與裁判標準、訴訟模式與審理機制、證據規則與事實認定、損害評估與責任承擔等很多方面都具有特殊性，決定了必須建立符合環境糾紛特點的審判組織及其運行機制，以達到依法追究環境違法者法律責任，有效預防環境損害與資源破壞，充分彌補受害人損失，有力促進生態環境恢復的目的。[79]

但是，理論界和實務界也不乏反對的聲音。從實踐上看，對環境資源審判程序的探索具有試驗性、地方性。環境審判的地域差別，造成同類型環保案件的責任認定標準的不統一、賠償數額的不一致、審判結果的不相同，最終導致造成司法不公。[80]對于國家來說，開展探索有利于完善制度，但是對于具體案件的當事人來說，案件審判結果因為審判的法院采用具有試驗性、地方性特征的審判程序而受到影響，承擔社會試錯成本。總體而言，要求探索環境資源審判程序專門化的呼聲更高。目前，對于環境案件審判程序的專門化，仍然處于探索階段。

對于主張建立環境案件專門審判程序的某些理由，立法已經在更高層面上予以考慮。比如，在解決與環境有關的民事糾紛時，有時需要提起行政訴訟獲取證據或者解決某些相關的問題。此類案件被稱為民事訴訟和行政訴訟交叉的案件。民事訴訟和行政訴訟的交叉，也被認為是需要構建特別環境訴訟程序的理由之一。但是，民事訴訟和行政訴訟交叉，并非環境案件所特有。在修改《行政訴訟法》的過程中，就注意到需要完善民事爭議和行政爭議交叉的處理機制。對于伴隨民事爭議的行政行為，如果依照行政訴訟法和民事訴訟法分別立案，分別審理，不僅浪費司法資源，還可能導致循環訴訟，影響司法效率，不利于保護當事人的合法權益。[81]根據實踐中將行政爭議與相關民事爭議一并審理的探索性做法，《行政訴訟法修正案（草案）》第36條規定，“在行政訴訟中，當事人申請一并解決因具體行政行為影響民事權利義務關系引起的民事爭議的，人民法院可以一并審理。人民法院決定一并審理的，當事人不得對該民事爭議再提起民事訴訟。當事人對行政機關就民事爭議所作的裁決不服提起行政訴訟的，人民法院依申請可以對民事爭議一并審理。”[82]2014年11月，最終通過的修改決定部分地建立了民行交叉案件的處理機制。修訂后的《行政訴訟法》第61條規定，在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。與2013年12月31日征求意見稿相比，雖然最終通過的《行政訴訟法》第61條涉及的民行交叉案件范圍較窄，但是仍然體現了體現對民行交叉案件的關注，并部分地建立了民事爭議和行政爭議一并解決的機制。綜合性地解決民事訴訟過程中涉及的行政爭議，在行政訴訟程序中涉及的民事爭議，以民事訴訟為主或者以及行政訴訟為主，附帶解決相關行政爭議或者民事爭議，或許對于推進法治建設意義更大。當然，有關環境審判程序專門化的理論和實踐探索，或許能夠提供一個探索的“試驗田”。

依法治國和生態文明是對中國具有深刻意義、深遠影響的兩個問題。環境案件審判機構的專門化和審判程序的專門化，同時承載著這兩個問題。如何從當事人權利保障、訴訟程序保障、審判制度建設、機構建設、審判人員能力建設等方面，提高法院在環境糾紛解決中的地位，增強其功效，仍然需要進一步的理論討論和實踐探索。