第二章　環境侵權案件的受理及審判機構的發展

第一節　民眾對于通過法院訴訟尋求環境侵害救濟的期盼

一、環境侵害總體高發態勢

近年來，中國環境侵害總體呈現出高發態勢，可能是很多人的直觀感受。考慮到在沒有形成糾紛、案件或事件之前，環境侵害的總體數量和個案嚴重程度都難以度量，難以對其進行量化分析，本書采用替代指標進行分析。環境侵害可因突發原因引起，也可以因緩發原因引起。前者可以稱為突發性環境侵害，后者可以稱為緩發性環境侵害。當然兩者之間的界限并不清晰，還存在一定的交叉，因為很多突發性環境侵害在發生之前，已經經過了長時間的緩發性侵害階段。綜合考慮各項因素，可以將環境保護行政主管部門受理的環境信訪、法院立案審理的環境侵權案件、以污染環境罪追究刑事責任的案件，作為量化分析環境侵害數量和程度的替代指標。

環境保護行政主管部門收到的投訴，包括環境保護部及其前身國家保護總局、地方各級環境保護局（廳）所受理的群眾來信、來訪、電話及網絡投訴。環境保護部在每年的《環境統計年報》中，列出了環境信訪情況，具體包括來信數量、來訪批次、來訪人次、電話/網絡投訴數量以及來信、來訪辦結數量和電話/網絡投訴辦結數量。本書以來信數量、來訪人次和電話/網絡投訴數之和，作為環境信訪的數量。該指標在一定程度上反映了緩發性環境侵害的情況。自2005年以來，全國各級環境保護行政主管部門受理的群眾來信、來訪、電話及網絡投訴情況，如下表所示。從該表可以看出，雖然在環境保護行政主管部門開通電話/網絡投訴之后，來信、來訪數量有所下降，但是各類信訪的總數持續高位運行。并且從來訪人數與來訪批次的比值來看，自2010年開始，該比值總體呈上升趨勢，反映了多人聯合信訪的情況，進而在一定程度上反映了同一原因損害多人權益的情況。

表2-1　2005年至2015年環境信訪情況

（數據來源：《2015年環境統計年報》[47]）

突發性環境事件，是指根據《突發事件應對法》以及相關規定，構成突發事件的事件。根據《突發事件應對法》第3條第1款的規定，突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。突發環境事件，也在該法規定的突發事件的范圍之內。按照社會危害程度、影響范圍等因素，突發環境事件分為特別重大、重大、較大和一般4級。對于突發環境事件，本書同樣截取2005年至2015年的時間段分析。在該時間段內，對突發環境事件的統計方法有兩個變化：第一，2005年和2006年沒有采用“突發環境事件”的用語，而是采用“環境污染與破壞事故”一詞，其涵義與“突發環境事件”基本一致。第二，2005年至2010年期間的分類方法，是按照突發環境事件所主要影響的環境因子進行分類統計，分為水污染、大氣污染、海洋污染、固體廢物污染4類；自2011年開始，改為按照級別分類。本書主要關注突發環境事件的總數，該指標在一定程度上反映了突發性環境侵害的情況。

表2-2　2005年至2015年突發環境事件情況

（數據來源：2005年至2015年《環境統計年報》[48]）

《刑法》規定了多個旨在保護環境的罪名，其中以污染環境罪最為典型。在1997年《刑法》中，該罪名原為“重大環境污染事故罪”。1997年《刑法》第338條規定：“違反國家規定，向土地、水體、大氣排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他危險廢物，造成重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。”根據2011年2月25日發布的《刑法修正案（八）》，此條修改為：“違反國家規定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質，嚴重污染環境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。”相應地，該罪的罪名也修改為“污染環境罪”。2016年12月發布，2017年1月1日起施行的《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2016〕29號）對“污染環境罪”作出了細化解釋。不論是此前的“重大環境污染事故罪”還是現行的“污染環境罪”，都是對環境的嚴重侵害。在“中國裁判文書網”和“無訟案例”數據庫中以“污染環境罪”為檢索詞，截至2016年9月1日，可以檢索到5593件刑事裁判文書，其中基層人民法院裁判文書4378件、中級人民法院1076件；一審4446件、二審738件、再審4件；2014年的裁判文書1092件、2015年1767件、2016年1957件、2017年688件。[49]這固然是因為中國裁判文書公開只是在近年來才常態化，年份稍早的裁判文書沒有上網，但是也仍然可以看出環境侵害的嚴重情況。

毋庸諱言，以上指標作為考量環境侵害的替代指標，都或多或少存在一定問題。比如，環境信訪包含的來信、來訪和電話/網絡投訴可能是針對同一個環境侵害行為，因此可能存在重復計算的問題；環境突發性事件存在瞞報的問題；很多本已構成污染環境罪的行為也并沒有被追究刑事責任，因此實際被追訴的案件遠遠低于應當被追訴的環境侵害行為。并且，以上各項指標之間也可能存在交叉重疊，因為同一個環境侵害行為可能既遭到信訪投訴，又構成環境突發事件，并且又被判決構成污染環境罪。但是，以上各項指標仍然大致表明環境侵害在中國普遍存在。

二、環境訴訟曾經面臨的立案難問題

在法律的框架內有效解決環境糾紛對于救濟環境侵害、化解與環境有關的社會矛盾、維護社會穩定具有重要意義。訴訟是在法律制度內解決環境糾紛的重要途徑。司法功能的充分發揮直接關系著環境法治的良性運行，是中國環境社會治理的重點環節。

《民事訴訟法》對民事案件的起訴和受理作出了明確規定。雖然我國民事訴訟法自1982年頒布試行以來歷經1991年正式頒布施行和2007年、2012年、2017年三次修改，但是對于起訴條件的規定，前后保持了一致，只是文字表述略有修改。1982年《民事訴訟法（試行）》第81條規定：“起訴必須符合以下條件：（一）原告是與本案有直接利害關系的個人、企業事業單位、機關、團體；（二）有明確的被告、具體的訴訟請求和事實根據；（三）屬于人民法院管轄范圍和受訴人民法院管轄。”該規定的語言不甚規范，特別是“個人、企業事業單位、機關、團體”的表述，與民事實體法律對主體的規定不一致。同時，將被告和訴訟請求以及訴訟請求的依據合并在一項中規定，也欠妥當。因此，1991年《民事訴訟法》第108條將該規定修改為：“起訴必須符合下列條件：（一）原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實、理由；（四）屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。”2007年和2012年在修改《民事訴訟法》時，均未對起訴條件作出修改，僅僅是2012年《民事訴訟法》將該條的序號調整為第119條。

然而，法院對于該條的解釋和適用，前后截然不同。在實行立案登記制之前，我國法院將該條解釋為立案審查制，法院在辦理立案手續時即對案件進行實質審查，拒絕受理某些案件，從而導致立案難的問題。在司法實踐中，“立案難”主要表現為以下幾種情況：（1）法院在適用法律規定的起訴條件時過于嚴格；（2）某些法院自行規定提高起訴的門檻；（3）某些法院因為追求結案率而存在“抽屜案”，即法院收到訴狀后不及時立案，而將訴狀擱置，等有空閑時才進入立案程序；（4）個別法官利用立案審查，故意刁難當事人，甚至完全置之不理，不作出不予受理的裁定，令當事人無法上訴；（5）某些法院利用立案審查權拒絕受理某些敏感案件，也往往拒不作出不予受理的裁定。[50]雖然2007年《民事訴訟法》第111條明確要求人民法院必須受理符合該法第108條的起訴，但是由于實行立案審查制，很多本應進入司法程序的案件仍然難以被法院受理。特別是有些法院拒絕接受起訴材料，拒絕出具不予受理裁定，使得原告的訴權受到不當侵害。學界對此現象，多有批評。[51]

行政訴訟也曾經面臨立案難的問題，甚至比民事訴訟立案難更為嚴重，是過去長期困擾行政訴訟的難中之難的問題。與民事訴訟中雙方均為民事主體不同，行政訴訟是“民告官”的訴訟，原被告雙方地位懸殊。同時，由于體制機制原因，即使行政機關不主動要求，法院對于受理行政訴訟也存在一定的顧慮。因此，在行政相對人與行政機關發生行政爭議時，雙方難以通過司法程序解決糾紛，導致許多應當通過訴訟解決的糾紛進入信訪渠道，形成了“信訪不信法”的局面。

環境案件由于難辦、敏感等原因，過去存在嚴重的立案難問題，是困擾受害人獲得救濟的重要原因。長期以來，有關環境問題的信訪投訴數量與法院審理的環境民事訴訟案件數量之間存在著巨大的差距。比如，2007年，全國法院受理環境污染案件僅為1200多件；2008年，該數字為1400多件。[52]造成該巨大差距的部分原因，即為立案難問題。正因為環境案件立案難，一旦有人提起環境訴訟，往往會獲得民眾的精神支持，特別是數字化媒體的輿論支持，甚至成為一個公共事件。甚至是當事人僅僅將立案材料送交法院、法院尚未正式立案，都有可能引發強烈的公眾輿論。如果能夠使法院受理案件，更是一個標志性的勝利。這在很大程度上表明，民眾強烈期盼通過法院訴訟解決環境糾紛、提高環境法治。

案例討論2-1

霧霾第一案的受理及其社會影響

近年來，中國北方地區每年都會出現較長時間的霧霾天氣。李貴欣為河北省石家莊市市民，2014年春節后委托河北馬倍戰律師事務所就霧霾問題，以石家莊市環保局為被告，提起行政訴訟，并提出如下三項訴訟請求：（1）請求被告依法履行治理大氣污染的職責；（2）承擔給原告造成的經濟損失10000元；（3）訴訟費用由被告承擔。2014年2月19日上午，李貴欣先后到河北省高級人民法院、石家莊市中級人民法院立案大廳辦理起訴手續，但是均未被受理。2月20日上午，石家莊市裕華區人民法院接收了他的訴訟材料并進行立案審查。3月3日，李貴欣撤回起訴。

該案受到媒體的廣泛關注。2014年2月23日晚，河北電視臺報道了該案；2月24日、25日，《燕趙都市報》連續報道該案。2月24日、25日、26日，李貴欣連續3天接受了十多家媒體的采訪。這些報道被網絡媒體廣為轉載。

對于起訴的理由，用李貴欣自己的話說，“不為了個人，也不是為了（索賠的）這一萬塊錢。作為一個普通老百姓，我也不是人大代表，也不是政協委員，我沒辦法把自己的主張告訴黨中央和國務院。我最初的想法是，如果立案了，這個話題在法庭上就會有一個辯論，通過這樣的辯論，讓社會理順治霾的思路。”

面對始料不及的大量媒體報道，李貴欣選擇撤訴。對于撤訴理由，用他自己的話說：“我沒想給任何人、任何部門，包括我們的城市抹黑。我住在石家莊，我熱愛石家莊，熱愛河北，也熱愛國家。”

對于本案的意義，有媒體認為該案體現了法治意識的覺醒，對于督促環境主管部門依法履行職責具有良性示范作用；有的媒體認為需要更多的“李貴欣問政”。

（資料來源：劉嵐：《省會一市民因大氣污染狀告環保局》，載《燕趙都市報》2014年2月24日07版；劉嵐：《省會市民狀告環保局引各界共鳴》，載《燕趙都市報》2014年2月25日07版；《“霧霾第一案”：彰顯公民法治意識》，載“人民法院網”，載http：//www.chinacourt.org/article/detail/2014/02/id/1221301.shtml（2014年5月2日訪問）；鄺新華：《中國因霾狀告環保局第一人李貴欣我不想給國家添堵》，載《新周刊》第415期，載http：//www.neweekly.com.cn/newsview.php？id=5924（2014年5月2日訪問）；吉存：《需要更多的“李貴欣問政”》，載《大連日報》2014年2月26日A03版。）

三、實行立案登記制對環境案件立案的影響

解決立案難問題、實行立案登記制，被提高到相當的政治高度。2014年10月23日，中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。該《決定》明確規定：“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權。”[53]2015年4月1日，中央全面深化改革領導小組審議通過了《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》，自2015年5月1日起施行。最高人民法院也于2015年4月13日通過、4月15日發布了《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規定》，自2015年5月1日起施行。至此，我國法院實現了從立案審查制向立案登記制的轉變。

從立案審查制向立案登記制的轉變，最直接的、最強有力的推動力量是執政黨的政治意愿。在醞釀和實現向立案登記制轉變的過程中，《民事訴訟法》并沒有任何修改。即使是《行政訴訟法》于2014年得以修改，新增加的第3條分兩款規定“人民法院應當保障公民、法人和其他組織的起訴權利，對應當受理的行政案件依法受理”，“行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件”，但是該規定本來就是行政訴訟制度的應有之義。即使沒有新增該條，如果有足夠的政治意愿，仍然能夠實現行政訴訟從立案審查制向立案登記制的轉變。對比《民事訴訟法》即可看出，2014年修改《行政訴訟法》時新增的第3條，與2007年《民事訴訟法》第111條所規定的人民法院必須受理符合起訴條件的起訴是一致的。既然2007年《民事訴訟法》的該項規定不能建立立案登記制，《行政訴訟法》新增的第3條也同樣無法建立立案登記制。

技術保障為立案登記制的實施提供了有力的支持。很多法院已經建立了網上立案系統。比如，有些法院建立了司法公開網上服務平臺[54]，原告可以在網上提交起訴狀。這些技術保障措施，使得法院不能通過拒絕接收起訴材料、拒絕出具不予受理裁定的方式限制原告的起訴權。

立案登記制能夠在相當程度上緩解環境案件的立案難問題。但是，立案登記制本身并不降低法律對訴訟主體資格的限制，只是解決了法院是否不當限制原告起訴權的問題，并不直接涉及原告的起訴意愿、起訴能力等問題。原告的起訴意愿和起訴能力、律師的服務水平，仍然會影響環境糾紛是否能夠成為法院審理的環境案件，進而影響環境侵害能否通過訴訟予以救濟。

一方面，就原告的起訴意愿而言，當事人愿意將糾紛提交法院解決，是司法功能得以發揮的前提條件。目前，環境糾紛的當事人將環境糾紛提交法院解決的意愿仍然很低。對于很多環境污染受害者來說，法院訴訟仍然是最后選擇。影響原告起訴意愿的因素，除了中國傳統的厭訟法律文化之外，更重要的是環境糾紛訴訟成本高昂。環境侵害的受害者在決定是否通過法院尋求救濟時，可能會考慮成本、收益問題。除了少數案件之外，大多數環境污染和生態破壞行為的受害人數量眾多，對于每一個受害者來說，其維權行為都會有正的溢出效應，從而產生集體行動問題，也就是三個和尚沒水吃的問題。由于集體行動問題的存在，盡管有眾多的環境受害者，每一個單個的受害者都理性地不愿意承擔通過訴訟維權的成本。相比而言，環境保護行政主管部門等行政機關提供的環境信訪救濟渠道、新聞媒體的輿論監督，是對于受害者個體更為經濟的救濟途徑。當然，由于集體性行動的困境，即使環境信訪、輿論監督都失敗之后，很多受害者也仍然不愿在法院提起訴訟。此外，環境案件的審理難、判決難、執行難，也仍然影響原告的起訴意愿。近年來，中國的環境司法有了長足進步，但其法律實施功能尚未充分發揮，環境案件審理難、判決難、執行難的問題依然存在，并不會因為實行立案登記制就能夠輕易得到解決。

另一方面，就原告的訴訟能力和律師服務水平而言，原告的訴訟能力和律師的環境法律服務能力，也影響環境案件的立案。在實現立案登記制之后，法院在立案環節不應繼續實行實質審查，而是僅作形式審查。如果沒有足夠的訴訟能力，并且其訴訟能力不足也不能通過律師服務得到彌補，則可能會提交不適當的起訴材料，提出不適當的訴訟請求或事實、理由，導致法院駁回起訴，從而使得案件不能進入實體審理。

在實行立案登記制之前，曾經擔心立案登記制會導致環境案件的數量急劇增加，出現井噴的現象。但是事實上，從統計數據可以看出，在實行立案登記制之后，盡管數量有大幅度增加，但是不論是私益環境訴訟還是環境公益訴訟，都沒有發生井噴現象。這也印證了上文有關當事人起訴意愿、起訴能力和律師環境法律服務能力等因素的討論。