二、切實、公平享用原則

國家要保證，并在必要情況下促進全體公民切實并公平地參與文化生活、享用文化利益，這就是文化法上的切實公平享用（actual and equitable access）原則，其中包括兩個層面：切實享用即享用文化的權利和自由不只是法律上的可能，而且也是現實中的事實；所謂公平享用是指，包括所有地區與階層、所有經濟與生理狀態的所有公民，都能夠平等地、無差別地參與文化生活、享用文化利益。而切實與公平的文化享用都需要政府承擔起積極作為的義務。

上文所述文化自由屬于一種消極性權利，他人和政府不得妨礙、政府必須依法保護公民自由參與文化活動；而人人切實并公平享用文化則具有積極權利（positive right）的意味，因為政府應該為此負有積極義務（positive duty），采取積極的法律和措施，促使每個公民能夠實際地享有文化利益；對于文化活動中的弱勢群體，政府還需采取必要的差別措施，幫助其平等地、無差異地享用文化利益。[33]

傳統政治哲學與法學理論對消極自由和積極權利做出區分，目的在于強調消極自由的重要性，避免公權力的積極作為損害到公民的基本自由。依據此種法理，消極意義上的文化自由以及相關的表達自由保護等被奉為至上，國家不得采取任何措施干預公民的文化活動自由，同時，國家也沒有義務促進文化活動。所以，較早時期的國內憲法很少為國家規定積極實現文化權利的義務，更沒有規定促進文化產業發展的國家責任，如美國、法國憲法等。

但在現代社會，由于社會與經濟發展的復雜性，人們逐漸認識到，為了讓所有人能夠切實而公平地享受其基本權利，在防止政府干預公民自由的同時，應該讓政府承擔起積極作為的義務，滿足公民實現其基本權利的需要。這正是第二代人權即經濟、社會與文化權利得到廣泛認可的社會背景。1966年通過的《經濟、社會和文化權利國際公約》第15條第1款規定了文化自由權之后，第2款規定，“締約各國為充分實現這一權利而采取的步驟應包括為保存、發展和傳播科學和文化所必需的步驟”，第4款又規定，“締約各國認識到鼓勵和發展科學與文化方面的國際接觸和合作的好處”，就體現了國家積極義務原則。

按照人權學者提出的人權實現方式，國家承擔著多層面的人權義務，即尊重（respect）、保護（protect）、滿足（fulfill）或確保（ensure）、促進（promote）。如果說上述文化自由原則要求國家承擔起尊重并保護公民自由從事文化活動的義務，切實公平享用原則就對國家課以確保和促進的義務，即要求國家采取必要措施，促進文化權利的充分實現。[34]由此，隨著文化權利被國際社會接受為一項基本人權，在當代法律實踐與文化政策背景下，為了確保和促進公眾文化權利的實現，國家被賦予了積極的文化義務，從而為文化法律實踐提出原則性要求，即遵循文化產業促進原則、文化多樣性原則等。

一般認為，《魏瑪憲法》已經涉及文化事業發展中的國家義務，其第142條規定，“國家應保障對學術研究的保護與支持”，為國家承擔文化義務奠定了基礎。德國聯邦憲政法院的解釋認為，《德國基本法》第5條為科學和藝術自由規定了正面客觀權利，德國政府因此有責任保證并維持科學和藝術繁榮的環境。[35]到了晚近時期，受世界人權運動的影響，新誕生的憲法大都規定了促進文化發展的條款。比如，1978年《西班牙憲法》序言規定，“推動文化和經濟的進步以保證所有人良好的生活質量”，其“公民權利與義務”標題下的第44條規定，“公共權力推動并監督所有人有接觸文化的權利”“公共權力為總體利益促進科學和科學技術研究”。1982年《葡萄牙憲法》尤為突出，其第9條規定的國家任務包括“通過經濟與社會結構的改造與現代化……有效實現經濟、社會、文化與環境權利”，它還專門設立一節“文化方面的權利與義務”，規定“與媒體、文化協會與基金會、文化娛樂機構、文化遺產組織、居民組織和其他文化機構合作，促進文化民主化，鼓勵并確保全體公民享用文化娛樂與創造成果”（第73條）。

我國《憲法》在文化方面著墨頗多，以多個條款表明國家負有確保、促進公民切實、公平地享用文化利益的義務。比如，“國家……逐步改善人民的物質生活和文化生活”（第14條第3款）；“國家發展社會主義的教育事業，提高全國人民的科學文化水平”（第19條第1款）；“國家發展為人民服務、為社會主義服務的文學藝術事業、新聞廣播電視事業、出版發行事業、圖書館博物館文化館和其他文化事業，開展群眾性的文化活動?！保ǖ?2條第1款）；“……國家對于從事教育、科學、技術、文學、藝術和其他文化事業的公民的有益于人民的創造性工作，給以鼓勵和幫助”（第47條）。

在實踐中，無論憲法是否包含明確的義務規定，各國經常采取各類積極措施，以切實保障公民文化權利的實現。這些措施大致包括兩大類，即提供文化服務和促進文化產業，其中，政府直接創辦或資助、具有非營利性的公共文化機構與設施常被我們稱為文化事業；而營利性文化機構、文化的市場供應則多被我們稱為文化產業（參見有關部分的闡述）。無論是對文化事業還是文化產業，各國為了依法進行常態化提供或支持，大都制定了相關法律以作為保障。

“公共文化服務是實現公民基本文化權益的主要途徑”，“被視為政府公共服務的一部分，是政府主導、社會參與形成的滿足公眾文化需求、保障公眾文化權益的各種公益性文化機構及服務的總和”。[36]作為公共文化服務的核心載體，各國均通過政府創辦或出資，設立了各種各樣的文化設施，由廣大民眾免費或低價享用。這些設施主要包括公共圖書館、博物館、各類文化館、科技館、劇院以及公共電臺電視臺等。不少國家專門制定公共圖書館法、博物館法或文化基金法等。

在西方，法國是采取政府直接資助公共文化事業的代表，它所采取的政策模式被稱為政府主導、文化政策中心型。[37]近代法國之所以被稱為西方文化的中心，得益于法國政府對文化事業的全面支助。比如，1660—1680年間，路易十四相繼創立舞蹈學院、掛毯制作坊、銘文經石學院、繪畫和雕塑學院、科學院、巴黎天文臺、音樂學院、建筑學院、巴黎喜劇院等國家資助和管理的文化機構。[38]1959年，現代法國成立文化事務部，職責是“使最大多數法國人能夠獲得人類、尤其是法國的文化杰作，確保他們對我國文化遺產的興趣，支助精神創造以及使之豐富充實的藝術作品”[39]。為此，法國政府制定了一系列促進文化成果享用的政策。比如，在“文化遺產日”，博物館等文化設施免費向公眾開放；法國各地都建有公共圖書館，居民可免費借閱，臨時居住的外國人也可辦證借閱館內藏品。[40]

而在文化領域貫徹自由主義的美國政府主要以間接方式支助非營利性的文化事業。1965年，美國通過《藝術與人文基金法》（National Foundation on the Arts and the Humanities Act），創立國家藝術基金會與國家人文基金會，成為美國政府資助文化藝術的主要渠道；同時，美國較多地依靠對非營利性文化機構的稅收政策來間接支持文化事業。

公平享用原則是平等權在文化領域的體現，它要求國家在提供公共文化服務時要做到人人平等。然而，由于客觀存在的主體差異，如不同公民因地區、種族、貧富以及知識狀況等差別，導致某些公民參與文化活動、享用文化利益的主觀能力與客觀條件不足，使其無法像其他公民那樣切實享用文化利益，國家便有責任以法律或政策手段予以幫助。20世紀60年代，法國文化部建立之后，便采取了所謂文化民主化（cultural democratisation）政策：使法國公民廣泛獲取優秀文化與文藝杰作。[41]針對法國重要文化設施多集中于巴黎的現狀，當代法國政府實施文化分散（cultural decentralisation）政策，將文化資金、設施等分散到各地，20世紀90年代中期以來尤其如此。希拉克1995年上任總統后不久即宣布，在他任職期間，不再在巴黎開工大型文化工程，文化部也宣布，此后10年政府文化投資的2/3用于外省，重要文化設施大部分建于外省。分散政策的目標是要實現三個平衡：巴黎與外省的平衡、城市與農村的平衡、市區和郊區的平衡。[42]德國政策要求政府平等保護各類藝術，禁止區別對待；憲政法院指出，“藝術與科學的園林之樹，必須具備同樣機會以開花結果”[43]。

在我國，《憲法》規定，“國家根據各少數民族的特點和需要，幫助各少數民族地區加速經濟和文化的發展”（第4條第2款）。我國臺灣地區“文化創意產業促進法”專門為特殊群體的文化享用創造了特殊法律機制，這包括：“政府應于高級中等以下學校提供美學及文化創意欣賞課程，并辦理相關教學活動”（第13條），“‘中央’主管機關得編列預算補助學生觀賞藝文展演，并得發放藝文體驗券”（第14條），營利性單位為弱勢團體捐贈者、為偏遠地區文化創意活動而捐贈者，可享受稅收優惠（第26條）。

為了實現文化事業大發展，我國于2012年頒布的《國家“十二五”時期文化改革發展規劃綱要》正是本著切實、公平享用這一原則，提出了構建公共文化服務體系的目標，即“按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，以公共財政為支撐，以公益性文化單位為骨干，以全體人民為服務對象，以保障人民群眾看電視、聽廣播、讀書看報、進行公共文化鑒賞、參與公共文化活動等基本文化權益為主要內容，完善覆蓋城鄉、結構合理、功能健全、實用高效的公共文化服務體系”；其實現方式包括，“加強文化館……等公共文化服務設施……建設并完善向社會免費開放服務”。我國于2016年底通過的《公共文化服務保障法》充分體現了保障公民切實公平享用文化利益的基本原則。該法本著政府責任、政府主導、政府支持的原則，以滿足公民基本文化需求為主要目的，要求加強公共文化服務體系建設，確保向全社會提供公共文化設施、文化產品、文化活動以及其他相關服務；同時，鑒于現實中存在的地區、民族、人群等各方面的實際差異，該法采取差異對待的措施。

另外，作為特殊法律領域，著作權制度的設計也體現了公平享用原則。其主要表現是，各國法律和國際公約都為特殊群體的文化享用規定了著作權限制制度。比如，為確保殘疾人士的文化享用，《歐盟信息社會著作權指令》序言要求，“在任何情況下都很重要的是，成員國要采取必要措施，為遭遇殘疾的人士提供享用作品的便利”。依照《美國著作權法》，復制或發行已經出版的非戲劇性文字作品，如果是以特殊格式復制或錄制，專門為盲人或其他殘疾人所使用，則不構成侵權。[44]這一例外規定只適用于“其首要任務是為盲人或其他殘疾人提供涉及培訓、教育或適應性閱讀或信息獲取特殊服務的非營利機構或政府部門”[45]。我國《信息網絡傳播權保護條例》也規定，以盲人能夠感知的獨特方式向盲人提供已經發表的文字作品，只要非以營利為目的，就屬于合理使用，無需經過授權或支付費用。

一些國家的著作權法還就少數族群規定了必要的文化差異政策。如我國《著作權法》第22條第1款第（11）項規定，將中國公民、法人或者其他組織已經發表的以漢語創作的作品翻譯成我國少數民族語言文字作品，在國內出版發行的，屬于合理使用，無需經過授權、不必支付費用。