第二節　我國青年社會保障政策法規發展

一、我國青年社會保障的研究現狀

目前我國學界對青年保障問題的研究較少，最早主張建立青年社會保障制度的是張士斌，他認為：失業率高、收入低、工作不穩定已經成為全球青年必須面對的共同困局，世界各國也都在探索青年社會保障之路，而國外青年社會保障往往與個人的身份、年齡與教育定位，并且主要以鼓勵就業與培訓的積極勞動力市場政策為基礎和核心。在充分了解青年社會需求特征和借鑒國際經驗的基礎上，需要結合中國經濟發展的階段制定一個充分考慮我國經濟發展水平和社會保障的支付能力、中國特有的文化習俗、青年自身特性以及社會保障制度延續性的具有中國特色的青年社會保障制度。

由于我國青年社會保障的研究起步相對較晚，已有研究數量不多，而且大多在“十一五”計劃之后才開始發展。比如，2010年梁宏志發表的《青年群體社會保障制度的中外比較與啟示》、2014年的《青年社會保障政策的國際比較與借鑒》是張士斌的研究成果。與他國的制度比較，涉及面不夠廣，缺乏系統的研究報告是目前已有的主要研究形式。在學術界，1994年出版的《中國青年發展報告》是最早的有關青年的學術成果，該成果是由中國社會科學院組織研究和撰寫的，至今已經過去20多年。2010年中國青少年研究中心組織研究、撰寫和出版了《新世紀中國青年發展報（2000—2010）》，報告涉及的對象是全國青年，時間跨度是10年。以上這些學術報告都只是涉及了青年社會保障的內容，就像是打了一個擦邊球，在就業、教育方面有較詳細的闡述，但是均沒有涉及青年人的養老、醫療。在此之后，筆者于2017年提出了青年社會保障制度的問題與對策，主要涉及在學青年、在職青年、社會閑散青年、青年創業者和青年農民工五大人群展開研究。對青年社會保障研究的向前推動做出了新的貢獻。

我國在青年社會保障內容方面的研究顯得不夠全面，還沒有形成較為完整的對青年社會保障狀況的評價指標體系。由中國青少年研究中心課題組研究的《當代中國青年發展狀況指標體系研究概述》，以及劉剛、李永敏所著的《青年發展指標體系構建及測量方法》均指出青年社會保障的評估指標主要停留在社會保險方面，對于青年社會福利、社會福利、社會優撫方面的評價較少，且對其二級、三級指標的設計也不夠完善。關于青年社會保障制度實施情況的調查，目前主要集中于對了解情況、參與度和滿意度的調查，對需求、影響參與度、滿意度等的相關因素分析較少，這對于深入探尋當代中國青年社會保障情況，追本溯源地解決青年社會保障問題，完善青年社會保障制度十分不利。

從整體上來說，關于青年社會保障的研究較少，研究指標的系統性、全面性不足，青年的各類子群體是研究的主要層次。先按照戶籍身份和職業將青年群體進行分類是我國對于青年群體研究的主要方式，如大學生、城鎮靈活就業青年以及青年農民工等，然后再針對每個子群體內部特定問題進行群體的研究。例如，青年農民工基本權益保障和社會保險參保情況研究、中央財政對地方所屬高校學生按照城鎮居民基本醫療保險補助辦法給予補助、大學生創業等。這樣的方式對于從整體上把握我國目前社會保障狀況，從宏觀上進行政策制定與調整是不利的。

我國目前基于新生代農民工的特點對于青年農民工社會保障的探尋較少。由于我國農民工的傳統觀念影響，農民工待遇、收入較低，農民工的流動性大，辦理保險困難，我國關于農民工養老方面的制度立法缺失等原因，當前我國農民工的社會保障出現了各種問題亟待解決。

隨著對該問題研究的逐漸深入，目前已經取得了一系列的理論成果。我們在中國期刊全文數據庫中檢索了篇名、關鍵詞、摘要含有“農民工社會保障”的文章，1994—2006年共2046篇，在中國優秀博碩士論文庫中關于“農民工社會保障”的學位論文共200余篇，此外，已經出版的與農民工社會保障問題相關的專著共10余部。通過對以上研究成果的分析，我們發現，國內學術界對農民工社會保障問題的研究主要是從以下幾個層面展開。

1. 關于農民工社會保障的基本理論層面

關于農民工社會保障的基本理論層面主要從管理學、社會學、法學等多學科角度，探討了農民工社會保障的基本理論原則，農民工社會保障的價值取向、指導思想、目標定位。例如，鄭功成的《農民工的權益與社會保障》，探討農民工社會保障中思想認識的誤區，分析農民工的社會保障訴求，提出了強化政府責任的改革思路；彭宅文的《建立農民工社會保障的政策效應分析》，指出建立農民工社會保障的雙重社會效應。

2. 關于農民工社會保障的制度安排層面

通過對農民工社會保障制度、政策的研究，分析制度演變過程，總結實踐經驗，對農民工社會保障的路徑選擇、制度模式、設置運行原則等問題進行探討。例如，楊立雄的《“進城”還是“回鄉”——農民工社會保障政策的路徑選擇》，對解決農民工社會保障問題的三種“進城”方案進行比較分析；周亦喬的《關于解決農民工社會保障問題的探索》，分析了農民工社會保障問題形成的原因和障礙因素，提出應健全農民工社會保障的法制。

3. 關于農民工社會保障的治理對策層面

針對農民工社會保障體制存在的不足，提出解決問題的具體措施與方法。例如，宮春子的《關于農民工養老保險的紅處方》；高泉、尚坷的《農民工社會保障權的實現》；陳桂蘭的《城市農民工的權益保障與政府責任》；陳微微的《對女性農民工社會保障問題的法律思考》；林曉潔的《關于構建農民工最低生活保障制度的思考》；等等。

4. 關于農民工社會保障的實證研究層面

通過實地調查、發放問卷等方式，對某一地區或特定領域的農民工進行調查，收集整理資料，由個案分析推導出一般性結論，提出改革的建議。例如，華迎放的《農民工社會保障思考與政策選擇——來自江蘇、吉林、遼寧的調查》，對三省農民工社會保障基本情況進行調查，對農民工綜合保險問題、保險關系的續接問題等提出政策建議；胡務、張偉的《成都農民工綜合社會保險研究》，對成都市綜合社會保險的參保對象、參保意識、參保率及享受待遇等問題進行調查研究，并將上海市與成都市農民工社會保險政策進行綜合比較。而以上的相關研究都在青年農民工權益維護方面起到了一定的積極作用。

對于青年創業者的社會保障問題目前還鮮有人關注到，也鮮有人研究。針對這一群體的社會保障亟待解決。2015年李克強總理在政府工作報告中強調：“大眾創業，萬眾創新”。政府工作報告中如此表述：推動大眾創業、萬眾創新，“既可以擴大就業、增加居民收入，又有利于促進社會縱向流動和公平正義”。在論及創業創新文化時，強調“讓人們在創造財富的過程中，更好地實現精神追求和自身價值”。在此大背景下，一大批創業孵化器和創業者如雨后春筍般蓬勃發展。創業作為就業的一種形式，和普通的就業有一些不同：創業者可謂是“自己給自己發工資的人”。在極為激烈的市場競爭壓力下，大批創業者在創業初期就倒在市場重壓下，創業者在創業過程中，尤其是初創期承擔了巨大的物質和心理的風險。因此，對于青年創業者的社會保障問題逐漸被關注。

二、我國青年社會保障的研究方向

1998年8月8—12日，各國政府代表參加由葡萄牙共和國政府與聯合國合作在里斯本舉辦的世界青年事務部長級會議。《關于青年政策和方案的里斯本宣言》（以下簡稱《宣言》）就此誕生，該《宣言》在國家青年政策、參與、發展、教育、和平、就業、健康、吸毒和濫用藥物等方面為未來青年的發展制定了行動綱領以及方向，對我國青年未來的發展具有極其重要的指導意義。

其中，在國家青年政策方面，《宣言》提出要確保有關青年的相關政策獲得最高政治級別的承諾，包括為青年政策提供充分數額的資源，并且在適當的級別上擬定和執行國家青年政策并開展后續進程；在適當的級別上擬定國家青年政策，以執行《到2000年及其后世界青年行動綱領》，要考慮到不同社會、經濟和文化符合背景產生的國家的優先次序、現實情況和限制條件；在2000（減）年以前制定必要的政策和方案以提供青年男女的生活標準，以便能夠有效執行在《行動綱領》內預見的部門性質的青年政策；審查青年的情況和他們的需求，通過青年人參與協商進程來納入他們本身對優先次序的評估，并確保青年男女積極為擬定、執行和評估國家和地方青年政策、方案和行動計劃做出貢獻等。

在發展方面，要確保所有青年男女享有發展權利；促使青年可以利用土地、信貸、技術和資料，從而增加生活在農村和偏遠社區的青年人的發展機會和資源；確保采取行動以促進青年男女平等獲得和利用新資料技術，這些技術曾是逐步減少或消除不平等現象以及促進發展的特許工具；加強青年組織在擬訂、執行和評價國家發展計劃和方案方面的作用；加強扶貧政策并確保采取扶貧行動，確認青年人擁有適當的住房，辦法是確保安全、健康和穩定的生活、環境和工作條件，包括住所，并將青年關切的問題融入一切相關的國家和地方政策與方案，辦法是支持青年，使其有能力在人類居住管理和發展方面發揮積極而富建設性的作用，以便他們可以做出有效的貢獻，不但為他們自己，也為社區和社會改善生活和環境條件等。

在教育方面，要推廣教育的所有方面，即正式和非正式教育，以及青年男女的培訓以及終身學習，從而促使青年融入勞動力市場；保證青年男女平等而且繼續不斷地獲得基本優質教育，特別是在農村地區和市區窮人中間，目的在于掃盲；確定有時限的國家戰略以推廣青年男女平等獲得高等教育并提高教育質量；除其他辦法外，通過教育確保青年男女其人權；在現代信息技術和媒體知識方面提供充分訓練，因為它們對青年及其行為產生影響；設計新的戰略，以處于不安和暴力環境的青年為重點，目的在于終止排斥在外的情況，為提早離開學校者提供新的學習機會，并為就業和失業青年繼續提供學習和受訓機會；支持家庭結構，特別是協助窮人，并向要照顧身體傷殘和心理殘疾的青年男女的家庭和學校提供必要的資源；加強和設計新的伙伴關系，使青年男女本身能夠通過各種文化、有形和體育活動來進行學習、創作和表達，以利其均衡的生理、知識、藝術、道德、感情和精神發展及其融入社會；根據鑒定的需要和技術進步的情況分配資源用于職業訓練并確保教育和訓練制度配合經濟、社會和企業現實情況；擬訂各種教育政策，這些政策支持所有青年男女接受適合其體能力和潛力的教育，并特別重視在社會上處于不利地位的青年等。

在就業方面，充分就業是最終社會目標，以確保向青年男女提供均等機會獲得賺取收入的工作；依照國家就業法律，促使青年不論人種或籍貫、種族、性別、是否殘疾、政治信仰、信念或宗教、社會、文化或經濟背景、均享有平等就業機會，并獲同等保護以免受歧視，包括工資方面的歧視；除其他外，利用通過和執行在勞動力市場以及立法方面反對基于性別的歧視的法律；推廣青年失業問題研究，要考慮到市場趨勢和需求，以設計和執行青年就業政策和方案，并要充分顧及按性別區分的環境；推廣面向就業的教育和訓練，以確保根據不斷變化的社會和經濟環境，包括市場需求，經常調整教育；促進發展各種機制，通過教育和訓練機構以及社區為青年提供職業咨詢等。

在健康方面，促進青年男女平等健康發展，并防止和應付各種健康問題，辦法是創造安全而有利的環境、提供和建立技術及利用保健服務，包括咨詢，涉及家庭單元、同齡群、學校、媒體保健服務和其他伙伴；防治可治療疾病，防止和應付不可治療疾病，辦法是發達國家和發展中國家建立行之有效的伙伴關系，推廣宣傳和種痘運動，涉及家庭單元、同齡群、學校、媒體、保健服務和其他伙伴以求建設能力，要特別注重青年男女等。

在2014年斯里蘭卡舉行的世界青年大會上，各國圍繞“青年人需要什么”這一議題展開討論，與會代表呼吁各國政府更多地重視青年人的發展問題，進一步參與實施有關2015年后青年發展規劃，幫助他們更好地融入社會發展。中國青年代表團團長、共青團中央書記處書記周長奎在大會上就曾指出，近年來，全球對青年問題的關注不斷升溫，但由于各國發展不平衡而引發的一系列青年人問題，仍需通過加強全球合作來解決。聯合國等國際機構及各國政府應繼續推進南南合作、南北合作，使廣大青年參與實現自身權利，推動共同發展。

2016年“十三五”規劃的制定過程中，根據共青團中央意見，在綱要草案中，增加了“制定實施青年發展規劃”的內容。綱要草案的第十五編為“提高民生保障水平”，在這一編中的第六十六章為“保障婦女未成年人和殘疾人基本權益”，修改前有關表述是“營造良好成才環境”，修改為“制定實施發展青年規劃，營造良好成才環境”。2017年4月，中共中央、國務院印發了《中長期青年發展規劃（2016—2025年）》。這是中華人民共和國成立以來第一個青年發展規劃，充分體現了以習近平同志為核心的黨中央對青年一代的親切關心、對青年工作的高度重視，是我國青年發展事業的重要頂層設計。

隨著共青團全團改革正在全面展開，加強共青團青年發展工作是大勢所趨。圍繞青年發展的工作成為全團工作的中心，也成了服務大局的主力軍。青年人的社會保障是青年發展的后盾，因此青年社會保障問題的研究，也是隨著青年發展工作的開展有了方向。

目前，中國共青團青年發展戰線已經初步確立了“12345”的工作格局。“一個定位”：以職業青年為主要工作對象，做好服務和引領青年發展工作。“兩大內容”：一是服務黨和國家工作大局，引領青年發揮生力軍作用；二是統籌資源，服務青年成長成才。“三個領域”：繼承已有工作基礎，鞏固和拓展陣地，進一步做強農村、企業和機關事業單位三大工作領域。“四項功能”：立足青年職業發展客觀需求和關鍵階段，凸顯四項服務功能。一是就業服務，幫助有就業意愿的青年提升就業能力、獲取就業信息、順利實現就業；二是職業發展，幫助青年提升職業技能、強化職業精神、實現職業理想；三是創業促進，幫助投身創業的青年，積累創業經驗、增強創業能力、走向創業成功；四是社會融入，幫助職業青年組建幸福家庭、擴大社會交往、體現自身價值。“五支隊伍”：堅持“育人”理念，抓重點、帶骨干，聚集5支青年人才大軍。一是農村青年致富帶頭人；二是優秀進城務工青年；三是一線青年工人中的崗位能手和文明號集體；四是機關事業單位青年；五是青年創業人才和青年企業家隊伍。汪鴻雁強調，這個工作格局充分吸收了原有城市、農村兩大戰線的工作積累，下一步要重在圍繞適應時代新形勢、青年特征上下工夫，積極探索直接聯系、直接服務、直接引領青年的路徑。

在此青年發展路線的制定下，青年社會保障應確立相應的路線。首先，由以青年社會保險為主的研究轉向對青年社會保障的研究。研究范圍不只局限于社會保險，更擴展為社會福利、社會救助以及社會優撫。在評價指標設計，政策完善等方面都應更多地關注這些方面。再次，加大對青年社會保障的整體研究。本研究通過各類青年子群體的研究對比，形成對當代中國青年社會保障的宏觀投射，這對于從整體上了解我國青年社會的保障現狀，進行進一步的頂層設計有重要意義。

最后，本研究將加大在理論構建、整體評估指標體系搭建方面進行有針對性的嘗試，為后人綜合評定青年社會保障狀況提供借鑒。一方面是要在整體上對當代青年的社會保障狀況進行評估，了解不同青年群體在社會保障問題上的不同需求，從而建立健全相應的社會保障制度及立法，使社會保障能夠有針對地、公平地滿足青年人的需求，真正做好社會的“穩定器”“調節器”，讓真正有需求的人得到較好的保障。另一方面是要著重關注一些新型的、具有時代特色的群體。在青年農民工方面，要以新的眼光重新看待這一群體，了解其特征，提供相應的保障。在青年創業者方面，為了讓更多有創業夢想的人拋掉社會保障上的顧慮放手創業。必須建好針對青年創業者的社會保障“兜底網”。建議可由政府牽頭，聯合風險投資等金融機構、各創業發展基金等力量，建立一個青年創業者的社保專項基金，各機構和創業者按月按照一定的比例投保，實現風險共擔，互助互濟。給創業失敗的青年創業者提供更大的信心與保障，放手一搏，從而可以東山再起。

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(1)　謝昌逵．青年發展應對的四種關系[J]．北京青年研究，2014，（1）：5-10．

(2)　《中國大百科全書》總編委會．中國大百科全書（第5卷）[Z]．2版．北京：中國大百科全書出版社，2009：166-117．

(3)　張汝倫．大學思想讀本[M]．廣西師范大學出版社，2004：217．

(4)　N．C．科恩．青年心理學[M]．史民德，何德霖，等譯．南寧：廣西人民出版社，1983：77．

(5)　習近平．在同各界優秀青年代表座談時的講話[J]．中國高等教育，2013，（10）．

(6)　習近平．習近平致全國青聯十二屆全委會和全國學聯二十六大的賀信[N]．人民日報，2015-07-25．

(7)　習近平主席在聯合國教科文組織第九屆青年論壇開幕式上的賀詞[N].人民日報，2015-10-27.

(8)　習近平．青年要自覺踐行社會主義核心價值觀[N]．人民日報，2014-05-05．

(9)　習近平．共創中韓合作未來同襄亞洲振興繁榮[N]．人民日報，2014-07-05．

(10)　習近平．習近平出席第十五屆中越青年友好會見活動時的講話[N]．人民日報，2015-04-08．