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反壟斷法中資產(chǎn)剝離制度的類型、軌制及我國的改革選擇

鄧偉[42]

摘要:資產(chǎn)剝離在反壟斷法中有其特定的含義,經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為反壟斷法采用剝離制度提供了較為充分的理論基礎(chǔ)。本文將反壟斷法上資產(chǎn)剝離制度分為懲罰性與預(yù)防性剝離兩類,并將二者進(jìn)行對比,明晰各自的特征,繼而分析了剝離單軌制與剝離雙軌制各自的適用條件;結(jié)合我國立法與實(shí)踐情況,剖析了我國反壟斷法選擇預(yù)防性單軌制的背景、原因,同時進(jìn)一步分析我國當(dāng)下面臨的國情、世情,綜合兩種剝離制度的特點(diǎn)以及兩種軌制的優(yōu)劣,建議我國適時修改反壟斷法,采納懲罰性剝離制度,選擇資產(chǎn)剝離雙軌制,以全面、有效地規(guī)制壟斷、促進(jìn)競爭。

關(guān)鍵詞:資產(chǎn)剝離制度;預(yù)防性資產(chǎn)剝離;懲罰性資產(chǎn)剝離

一、界定:資產(chǎn)剝離的內(nèi)涵及其理論基礎(chǔ)

(一)資產(chǎn)剝離的內(nèi)涵

資產(chǎn)剝離有多種含義:(1)在企業(yè)股份制改制過程中,它是指將原企業(yè)中不屬于擬建股份制企業(yè)的資產(chǎn)、負(fù)債從原有的企業(yè)賬目中分離出去的行為。(2)在經(jīng)營者集中過程中,它是指根據(jù)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)審查決定,負(fù)有資產(chǎn)或業(yè)務(wù)剝離義務(wù)的參與集中的經(jīng)營者剝離其部分資產(chǎn)或業(yè)務(wù)及與之相關(guān)的行為。[43](3)作為一種法律責(zé)任承擔(dān)方式,在反壟斷執(zhí)法過程中執(zhí)法機(jī)構(gòu)對違法企業(yè)采取的整體肢解或者局部業(yè)務(wù)剝離的一種懲罰措施,此意義上稱為企業(yè)拆分。后兩者含義與反壟斷執(zhí)法緊密聯(lián)系,因此,在反壟斷中資產(chǎn)剝離可以定義為:為了預(yù)防經(jīng)營者集中可能導(dǎo)致的妨礙、限制競爭的后果或者恢復(fù)因經(jīng)營者的壟斷行為而受到妨礙、限制的競爭秩序,而剝離企業(yè)的部分資產(chǎn)或者業(yè)務(wù)。

(二)資產(chǎn)剝離的理論基礎(chǔ)

反壟斷法是與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論結(jié)合得最密切的法律,尤其是與產(chǎn)業(yè)組織理論的發(fā)展具有密切的聯(lián)系。制定反托拉斯政策的人,是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的消費(fèi)者而通常不是創(chuàng)立者。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論特別是產(chǎn)業(yè)組織理論學(xué)派對于市場競爭的認(rèn)識,對反壟斷立法、執(zhí)法有重要影響。資產(chǎn)剝離制度的建立與產(chǎn)業(yè)組織理論的發(fā)展有著密切的關(guān)系。

哈佛學(xué)派最早提出產(chǎn)業(yè)組織理論,并形成“市場結(jié)構(gòu)—行為方式—市場績效”分析框架即SCP范式,根據(jù)該理論,市場結(jié)構(gòu)決定市場行為,市場行為影響市場績效,要獲得理想市場績效,實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置,則應(yīng)當(dāng)優(yōu)化市場結(jié)構(gòu),直接拆分壟斷企業(yè)的結(jié)構(gòu),企圖對行為進(jìn)行調(diào)整是無益的,因?yàn)樾袨楸澈笫怯山Y(jié)構(gòu)所決定的。芝加哥學(xué)派反對哈佛學(xué)派的觀點(diǎn)。它認(rèn)為效率是反托拉斯的唯一目標(biāo),壟斷結(jié)構(gòu)不一定無效率,反壟斷要規(guī)制的是無效率的行為,由于結(jié)構(gòu)干預(yù)成本高昂以及后果并不盡如人意,應(yīng)當(dāng)慎用拆分的處罰措施。后芝加哥學(xué)派也強(qiáng)調(diào)反壟斷的效率價值,但是由于市場并不能自身矯正壟斷問題,而且多數(shù)情況下行為矯正成本高昂,因此結(jié)構(gòu)干預(yù)也不能完全拋棄。

根據(jù)SCP范式,資產(chǎn)剝離能有效改變市場結(jié)構(gòu),自然成為反壟斷的主流手段。雖然后來的芝加哥學(xué)派一定程度上動搖其根基,后芝加哥學(xué)派在肯定結(jié)構(gòu)干預(yù)的同時也指出了SCP的問題,但是“反托拉斯已經(jīng)不能不進(jìn)行結(jié)構(gòu)分析,這主要?dú)w功于SCP范式的作者們。誠然,他們?nèi)绱藦?qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)而貶低行為可能太過了,但這只是一個平衡的問題,即使SCP的最猛烈的批評者也不會把時鐘完全倒撥過去”。[44]結(jié)構(gòu)對市場競爭的影響在理論和實(shí)踐上已經(jīng)獲得認(rèn)可,許多國家的反壟斷法中都規(guī)定了資產(chǎn)剝離制度。

二、對比:資產(chǎn)剝離的兩種類型

資產(chǎn)剝離直接改變經(jīng)營者的規(guī)模和市場的結(jié)構(gòu),影響十分巨大,因而剝離的適用必須審慎,需要遵循必要性原則和強(qiáng)證明規(guī)則。所謂的必要性原則是指如果其他措施可以有效解決競爭問題應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用其他措施,沒有達(dá)到必要的程度,剝離措施應(yīng)當(dāng)保持謙抑性;所謂的強(qiáng)證明規(guī)則,即執(zhí)法機(jī)構(gòu)采取剝離措施之前應(yīng)當(dāng)提供足夠的、比采取一般懲罰措施更充分的證據(jù)證明該壟斷行為與企業(yè)結(jié)構(gòu)存在緊密聯(lián)系。

壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、經(jīng)營者集中是反壟斷法主要規(guī)制的對象。一般認(rèn)為,壟斷協(xié)議與經(jīng)營者的結(jié)構(gòu)本身沒有必然聯(lián)系,任何企業(yè)無論有無市場勢力,均可能參與壟斷協(xié)議,因此適用資產(chǎn)剝離制度規(guī)制壟斷協(xié)議不符合必要性原則。濫用市場支配地位,其前提是存在市場支配地位,符合強(qiáng)證明規(guī)則(即必須先證明經(jīng)營者有市場支配地位,其行為超出必要達(dá)到濫用程度,并且兩者有直接因果關(guān)系,才能證明經(jīng)營者濫用市場支配地位),如果其他規(guī)制辦法不能有效恢復(fù)損害的競爭秩序或者不能有效預(yù)防該行為的再次發(fā)生,則可以適用資產(chǎn)剝離方式。經(jīng)營者集中直接導(dǎo)致經(jīng)營者的規(guī)模擴(kuò)大,市場結(jié)構(gòu)發(fā)生變化,如果有比較充分的證據(jù)表明集中后的經(jīng)營者很可能憑借自身優(yōu)勢地位實(shí)施妨礙限制競爭的行為,且其他規(guī)制方法不足以有效預(yù)防其實(shí)施壟斷行為,那么可以適用資產(chǎn)剝離制度。這兩種資產(chǎn)剝離制度可以分別稱為懲罰性的資產(chǎn)剝離制度和預(yù)防性的資產(chǎn)剝離制度(下文簡稱懲罰性剝離與預(yù)防性剝離)。

懲罰性剝離和預(yù)防性剝離有著諸多相似之處。例如,兩者都直接觸及經(jīng)營者的結(jié)構(gòu),對市場競爭產(chǎn)生深刻的影響;兩者都是反壟斷的救濟(jì)措施,都是保護(hù)反壟斷法法益的手段,為維護(hù)良性有序的競爭格局和競爭環(huán)境服務(wù)。[45]但是兩者也存在許多差異。

第一,性質(zhì)不同。懲罰性剝離是經(jīng)營者違反反壟斷法而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任,實(shí)質(zhì)上是對經(jīng)營者的一種懲罰,姑且不論這種懲罰是民事責(zé)任性質(zhì)、行政責(zé)任性質(zhì)還是刑事責(zé)任性質(zhì)。[46]經(jīng)營者違法是前提,資產(chǎn)剝離是后果,是為了恢復(fù)已經(jīng)遭到破壞的競爭秩序而采取懲罰措施。而預(yù)防性剝離是在經(jīng)營者集中過程中實(shí)施的行為,經(jīng)營者并沒有現(xiàn)實(shí)地為妨礙限制競爭的行為而只是存在這種可能性,為了預(yù)防因集中引起結(jié)構(gòu)變化而很可能導(dǎo)致的反競爭行為,而對參與集中的經(jīng)營者實(shí)施資產(chǎn)剝離,具有明顯的預(yù)防性質(zhì)。

第二,可選擇性不同。懲罰性剝離是強(qiáng)制性的,只要經(jīng)營者違反了反壟斷法(一般是濫用市場支配地位)并滿足了必要性原則和強(qiáng)證據(jù)規(guī)則,執(zhí)法機(jī)構(gòu)就可以做出資產(chǎn)剝離的決定,經(jīng)營者必須接受、如令履行,沒有選擇的余地,而且剝離的內(nèi)容也是執(zhí)法機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性確定,不容經(jīng)營者選擇。而預(yù)防性剝離是任意性的,經(jīng)營者為了消除執(zhí)法機(jī)構(gòu)的競爭關(guān)注而主動提出資產(chǎn)剝離的預(yù)防性措施,否則執(zhí)法機(jī)構(gòu)無權(quán)要求經(jīng)營者剝離資產(chǎn),此外,剝離的內(nèi)容也是經(jīng)營者自由選擇決定,執(zhí)法機(jī)構(gòu)不能指定剝離的資產(chǎn)內(nèi)容。

第三,經(jīng)濟(jì)效果不同。懲罰性剝離,是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)因企業(yè)違法行為而實(shí)施的懲罰手段,不可能是為了給企業(yè)帶來利益,否則有違懲罰的初衷,也不可能震懾違法行為。懲罰性剝離通常會實(shí)質(zhì)性地減損企業(yè)所擁有的市場勢力,至少削弱其可能再次實(shí)施濫用市場支配地位行為的潛在能力,甚至?xí){到相關(guān)主體的存續(xù)問題。[47]而預(yù)防性剝離則不一樣,它是經(jīng)營者為了實(shí)現(xiàn)集中而向執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出的條件,它剝離的內(nèi)容由經(jīng)營者自己選擇,因此剝離對自身影響已經(jīng)控制到最小,就集中當(dāng)事人而言,它往往具有增益性。

第四,市場功能不同。預(yù)防性剝離只能維持現(xiàn)有的市場結(jié)構(gòu),避免市場集中度進(jìn)一步提高,甚至對于維持市場結(jié)構(gòu)的作用也是有限的,因?yàn)閷τ谀切┩ㄟ^非集中所獲取的市場地位,預(yù)防性剝離是無能為力的,因此它只發(fā)揮有限的維持作用。而懲罰性剝離可以在企業(yè)非集中情況下主動干預(yù)企業(yè)的結(jié)構(gòu),只要企業(yè)濫用了其結(jié)構(gòu)所帶來的市場地位,因而它能夠?qū)τ山Y(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的壟斷行為進(jìn)行根治。

三、剖析:資產(chǎn)剝離制度的兩種軌制

根據(jù)一個國家在反壟斷法中是否同時確立懲罰性剝離制度和預(yù)防性剝離制度,可以把資產(chǎn)剝離制度劃分為剝離雙軌制和剝離單軌制,前者即在經(jīng)營者集中規(guī)制制度下和濫用市場支配地位規(guī)制制度下都確立資產(chǎn)剝離制度,后者即只在經(jīng)營者集中規(guī)制制度下或者濫用市場支配地位規(guī)制制度下確立資產(chǎn)剝離制度。

預(yù)防性剝離的單軌制在不少國家存在,在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)條件下,企業(yè)主要通過并購實(shí)現(xiàn)快速擴(kuò)張,預(yù)防性剝離能夠有效控制可能導(dǎo)致壟斷的市場結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì),2007年到2013年,中國宣布企業(yè)并購的數(shù)量從4392件上升到5233件,并購數(shù)量穩(wěn)中有增,所披露的并購企業(yè)涉及的金額從1050.7億美元上升到3228.5億美元,并購金額穩(wěn)步增長。[48]由于企業(yè)并購如果達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),必須向執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出申請,如果該項(xiàng)集中可能導(dǎo)致妨礙、限制競爭的后果,則很可能對集中當(dāng)事方實(shí)施資產(chǎn)剝離,以有效維護(hù)市場結(jié)構(gòu),保護(hù)市場競爭。雖然對于已有的擁有市場支配地位的企業(yè)無能為力,不能對其進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整,但是這在并購浪潮迭起的背景下問題似乎不是那么突出。

懲罰性剝離單軌制在理念上認(rèn)為結(jié)構(gòu)與行為對于壟斷后果的發(fā)生具有同等作用,一方面擁有支配地位并不違法,不必然需要規(guī)制,但是如果出現(xiàn)壟斷行為,則必然受到反壟斷法的懲罰,如果是企業(yè)的結(jié)構(gòu)導(dǎo)致壟斷行為,那么將受到拆分肢解的制裁。這種單軌制不在經(jīng)營者集中階段設(shè)防,把所有的問題都留在事后監(jiān)督、解決,雖然也能達(dá)到目的,但是相對于預(yù)防性剝離制度,它需要更嚴(yán)格的調(diào)查和舉證,增加了行政資源的負(fù)擔(dān),而且造成了本可以通過事前預(yù)防而避免的資源錯配。

剝離雙軌制,如果不考慮其他因素,它可以綜合預(yù)防性單軌制和懲罰性單軌制的優(yōu)點(diǎn),同時可以避免它們的缺點(diǎn),比單軌制更有助于維護(hù)和促進(jìn)競爭,這在那些在反壟斷法頒布之前就存在市場過度集中的國家或地區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯。綜上所述,僅從維護(hù)市場有序競爭的目的而言,資產(chǎn)剝離單軌制或多或少存在某些不足,而雙軌制更能發(fā)揮反壟斷的功能。[49]

四、審視:剝離制度在我國的現(xiàn)狀

(一)關(guān)于資產(chǎn)剝離的法律規(guī)定

我國關(guān)于資產(chǎn)剝離制度的規(guī)定采取的是預(yù)防性剝離單軌制,即在經(jīng)營者集中過程中,為了預(yù)防集中可能導(dǎo)致的妨礙、限制競爭的后果,而剝離經(jīng)營者部分資產(chǎn)或業(yè)務(wù)的制度。《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡稱《反壟斷法》)第二十九條規(guī)定,對不予禁止的經(jīng)營者集中,國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定附加減少集中對競爭產(chǎn)生不利影響的限制性條件。商務(wù)部制定的《經(jīng)營者集中審查辦法》第十一條規(guī)定,在審查過程中,為消除或減少經(jīng)營者集中具有或者可能具有的排除、限制競爭的效果,參與集中的經(jīng)營者可以提出對集中交易方案進(jìn)行調(diào)整的限制性條件。其中限制性條件包括行為性條件、結(jié)構(gòu)性條件以及行為性條件與結(jié)構(gòu)性條件相結(jié)合的綜合性條件,而結(jié)構(gòu)性條件就包括剝離集中當(dāng)事人部分業(yè)務(wù)或資產(chǎn)的條件。

雖然《反壟斷法》第四十八條規(guī)定經(jīng)營者違反反壟斷法實(shí)施集中,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以責(zé)令經(jīng)營者停止實(shí)施集中、限期處分股份或者資產(chǎn)、限期轉(zhuǎn)讓營業(yè)以及采取其他必要措施恢復(fù)到集中前的狀態(tài),其中涉及資產(chǎn)剝離,但是這里的資產(chǎn)剝離與經(jīng)營者集中緊密相連,是違反經(jīng)營者集中規(guī)定而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任,就經(jīng)濟(jì)效果上而言,僅僅是“恢復(fù)原狀”,相當(dāng)于“填平”性質(zhì),不具有懲罰性,就市場功能而言,它只是維持、并沒有改變之前集中的市場結(jié)構(gòu),本質(zhì)上是對違反預(yù)防性剝離規(guī)定的“二次預(yù)防”。因此,該規(guī)定還是屬于預(yù)防性剝離《反壟斷法》第四十七條針對濫用市場支配地位所規(guī)定的法律責(zé)任,只有停止違法活動,沒收違法所得,處以1%-10%的罰款,罰款屬于懲罰性責(zé)任,但是不涉及懲罰性的資產(chǎn)剝離。

(二)關(guān)于資產(chǎn)剝離的實(shí)踐

我國關(guān)于預(yù)防性剝離的實(shí)踐并不少,到目前為止,從商務(wù)部發(fā)布的24起附條件經(jīng)營者集中案件中,附結(jié)構(gòu)性條件(資產(chǎn)剝離)的達(dá)11起,其中純粹適用結(jié)構(gòu)性條件的有5起。商務(wù)部公告2009年第77號文件中,輝瑞公司收購惠氏公司后市場份額明顯增加,市場集中度明顯提高,市場進(jìn)入更加困難,將對中國豬支原體肺炎市場產(chǎn)生限制競爭的效果,商務(wù)部決定附條件批準(zhǔn)該集中案件,要求瑞輝公司剝離在中國境內(nèi)輝瑞旗下品牌為瑞倍適及瑞倍適-旺的豬支原體肺炎疫苗業(yè)務(wù)。商務(wù)部公告2013年第20號文件中,嘉能可收購斯特拉塔后,其控制銅礦資源量、精銅礦市場的能力將有效提升,整合銅產(chǎn)業(yè)鏈的能力強(qiáng)化,對市場格局、市場進(jìn)入、消費(fèi)者利益將產(chǎn)生重要影響,因而商務(wù)部決定附條件批準(zhǔn)該集中案件,要求嘉能可剝離本交易后其在拉斯邦巴斯(Las Bambas),即斯特拉塔目前正在開發(fā)的位于秘魯?shù)你~礦項(xiàng)目中持有的全部權(quán)益,另外對中國客戶需要維持交易前銅精礦的交易條件。前一個案件是純粹預(yù)防性資產(chǎn)剝離案件,后一個案件是既有行為條件也有結(jié)構(gòu)條件(資產(chǎn)剝離)。

我國對于企業(yè)拆分的實(shí)踐也有出現(xiàn)。根據(jù)《電力體制改革方案》(國發(fā)〔2002〕5號)文件,將國家電力公司管理的資產(chǎn),劃分出發(fā)電和電網(wǎng)兩類,實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)分開,國家電力公司拆分為11家獨(dú)立的公司。這里所指的企業(yè)拆分并不是嚴(yán)格意義上濫用市場支配地位而適用的處罰措施,它是為了實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)政策,行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為拆分企業(yè)。雖不是常態(tài),但其中也呈現(xiàn)出懲罰性剝離的端倪,其在產(chǎn)業(yè)政策上、執(zhí)行程序上與懲罰性剝離有較大的相似性,如兩者都是為了打破壟斷、引入競爭、提高效率、降低成本,構(gòu)建公平競爭、開放有序的市場體系。

總之,我國反壟斷立法只是確立了預(yù)防性資產(chǎn)剝離制度,執(zhí)法也主要是依據(jù)立法的規(guī)定,但是由于我國所處的特殊階段,政府在制定產(chǎn)業(yè)政策、規(guī)制市場競爭時,與懲罰性剝離制度相似的手段也在適用,從廣義的角度而言,我國并不是純粹的預(yù)防性單軌制。

(三)我國反壟斷法采用預(yù)防性單軌剝離制的原因分析

2008年頒布的《反壟斷法》在法律責(zé)任部分并沒有將資產(chǎn)剝離規(guī)定為承擔(dān)法律責(zé)任的方式,只是在經(jīng)營者集中部分將資產(chǎn)剝離作為預(yù)防壟斷的措施。在已有的文獻(xiàn)中并未發(fā)現(xiàn)明晰的緣由,根據(jù)當(dāng)時立法所處的時代背景分析,其原因可能有以下方面。

1.企業(yè)構(gòu)成因素

整體而言,我國國有企業(yè)在市場份額、營業(yè)收入、技術(shù)財(cái)物能力等方面遠(yuǎn)優(yōu)于民營企業(yè),可能違反濫用市場支配地位,需要適用懲罰性剝離的企業(yè)往往也是國有企業(yè),民企在市場中實(shí)施壟斷能力有限。據(jù)統(tǒng)計(jì),中國企業(yè)500強(qiáng)中,2002年、2003年、2004年、2005年民企的數(shù)量分別是19家、69家、74家、87家,2008年為98家。[50]國企在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中是政府之手的延伸,在市場經(jīng)濟(jì)建立之初也深受行政力量的影響。國企的壟斷,不是政府的指使,就是政府的縱容。排除國企的壟斷,關(guān)鍵不是反壟斷法對濫用市場支配地位的懲罰,問題的核心在于行政壟斷或者行政體制。要規(guī)制國企的壟斷,依靠行政命令既可解決而且更有效解決。因此,在反壟斷法中規(guī)定懲罰性剝離意義不大。

2.產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策協(xié)調(diào)問題

產(chǎn)業(yè)政策是政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,對資源配置和利益分配進(jìn)行干預(yù),對企業(yè)行為進(jìn)行某些限制和誘導(dǎo),從而對產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向施加影響的各種政策措施和手段的總和。[51]產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策基于共通的政策性、共同的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而具有統(tǒng)一性,但是,競爭政策對競爭機(jī)制的維護(hù)可能會影響某些產(chǎn)業(yè)競爭能力的加強(qiáng),產(chǎn)業(yè)政策在增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競爭力的同時卻無法避免因改變現(xiàn)存市場結(jié)構(gòu)而影響競爭機(jī)制。[52]只要產(chǎn)業(yè)主管機(jī)關(guān)積極作為,產(chǎn)業(yè)政策能夠有效規(guī)范企業(yè)特別是國企的壟斷行為,而在反壟斷法中規(guī)定懲罰性剝離制度,不僅“分散”產(chǎn)業(yè)主管機(jī)關(guān)拆分的權(quán)力,而且將反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)置于產(chǎn)業(yè)部門之上,如果不加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)部門與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的溝通,產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策可能發(fā)生嚴(yán)重沖突。有鑒于此,反壟斷法沒有輕易采納懲罰性剝離制度。

3.經(jīng)濟(jì)全球化背景以及國外反壟斷實(shí)踐

經(jīng)濟(jì)全球化意味著生產(chǎn)全球化、貿(mào)易全球化、資本全球化,企業(yè)面對的不僅僅是國內(nèi)的競爭對手,它們將與全世界的企業(yè)競爭。企業(yè)有國籍,而競爭無國界,內(nèi)國必然通過擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模的手段加強(qiáng)企業(yè)競爭力,以謀取全球競爭的有利地位。否則不具有規(guī)模效益的企業(yè)在競爭者將承受巨大的壓力。因?yàn)椤霸谀愕母偁帉κ肿兊迷絹碓綇?qiáng)大時,你幾乎不得不發(fā)展得越來越大,以便平起平坐,這就是連續(xù)不斷的、你追我趕的競爭”[53]。在這一背景下,產(chǎn)業(yè)政策重要性突出,懲罰性剝離制度的意義下降。另外,美國作為懲罰性剝離制度的發(fā)源地和世界反壟斷前沿陣地,其適用懲罰性剝離的案件也很少,從1911年到2002年,只有45個案件被判處拆分。[54]在實(shí)踐中低頻率運(yùn)用從側(cè)面反映了懲罰性剝離的作用不大。

五、反思:我國資產(chǎn)剝離制度的完善

根據(jù)上文分析,在2008年《反壟斷法》出臺時,具備市場勢力的往往是國企,而通過產(chǎn)業(yè)政策可以很好地規(guī)制國企的壟斷行為,甚至國企的結(jié)構(gòu)可以依據(jù)行政命令進(jìn)行拆分,加上全球化背景下國家鼓勵企業(yè)做大做強(qiáng)的政策傾向,同時為了避免競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的沖突,《反壟斷法》中未確立懲罰性剝離制度。這在當(dāng)時的條件下具有合理性。但是,考慮到我國當(dāng)下的狀況,考慮到長期的發(fā)展,基于以下理由,應(yīng)當(dāng)適時修改《反壟斷法》,確立懲罰性剝離制度,從而建立起預(yù)防性與懲罰性剝離雙軌制。

(一)民企迅速崛起

非公有制經(jīng)濟(jì)是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分,國家鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展,激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力。[55]特別是在網(wǎng)絡(luò)化背景下,互聯(lián)網(wǎng)平臺為民企在資金融通、開拓市場提供了巨大的便利,傳統(tǒng)國企的壟斷地位優(yōu)勢在新技術(shù)條件下受到?jīng)_擊,民企獲得長足發(fā)展。2014年,中國民營企業(yè)500強(qiáng)營業(yè)收入總額達(dá)130658.78億元,稅后凈利潤4977.36億元,同年中國企業(yè)500強(qiáng)56.68萬億元的總營業(yè)額,2.40萬億元的稅后總利潤,民企500強(qiáng)已經(jīng)占到中國500強(qiáng)企業(yè)的總營業(yè)額的近1/4,凈利潤的1/5,其中入選2014中國民營企業(yè)500強(qiáng)的企業(yè)中,有16家企業(yè)營收總額超1000億元,有27家企業(yè)的營業(yè)收入超過500億元,有438家超過100億元,有398家企業(yè)投入節(jié)能環(huán)保、新材料和新能源等產(chǎn)業(yè),占入選企業(yè)的79.6%。[56]民企在綜合實(shí)力上雖然較國企仍有差距,但是民企的實(shí)力也在擴(kuò)展,而且民企多是在創(chuàng)新型領(lǐng)域異軍突起,像阿里巴巴、百度、騰訊、京東等互聯(lián)網(wǎng)巨頭更是在新領(lǐng)域占據(jù)支配地位,“互動百科”、政協(xié)委員先后提出拆分百度的建議,多數(shù)網(wǎng)友也表示支持。[57]民營的迅速崛起,特別是在互聯(lián)網(wǎng)新領(lǐng)域形成的壟斷,對已有的預(yù)防性剝離單軌制形成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn),它已經(jīng)無法應(yīng)對民企自我擴(kuò)張成長所形成的支配地位,需要懲罰性剝離制度才能從根本上解決市場結(jié)構(gòu)問題。

(二)全球性企業(yè)在國內(nèi)的壟斷

經(jīng)濟(jì)全球化激勵內(nèi)國政府采取積極的政策促進(jìn)本國企業(yè)壯大規(guī)模提高競爭力,外國大型企業(yè)的跨國經(jīng)營也給我國市場競爭秩序帶來潛在的威脅。2013年世界企業(yè)500強(qiáng)中,我國企業(yè)上榜95家,數(shù)百家世界級大企業(yè)加入我國市場競爭,由于這些大企業(yè)具有巨大的市場份額、先進(jìn)的技術(shù)能力、充足的資本能力,它們很可能濫用市其市場支配地位,妨礙、限制市場競爭。而一旦濫用,將會對市場產(chǎn)生嚴(yán)重的影響,但依據(jù)我國的反壟斷法,最多是處以10%營業(yè)額的罰款,雖然數(shù)額巨大,但是由于執(zhí)法概率較低,因此相對于濫用行為可能的收益,其濫用行為的成本仍不是很大,難以對其形成有效的威懾。因此,為了從根本上治理濫用市場支配地位的企業(yè),為了對可能實(shí)施濫用行為的企業(yè)形成有效的震懾,我國反壟斷法應(yīng)當(dāng)確立懲罰性剝離制度。

(三)產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策良好協(xié)調(diào)

產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的關(guān)系,既是認(rèn)識上的問題,也是技術(shù)上的問題。就認(rèn)識上而言,產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策是矛盾統(tǒng)一的,在細(xì)微處,兩者可能存在一定的對立,但是在終極目標(biāo)上兩者是統(tǒng)一的,同競爭政策的目標(biāo)一樣,產(chǎn)業(yè)政策也是為了“完善市場經(jīng)濟(jì)體制,提高社會經(jīng)濟(jì)效率和消費(fèi)者利益”。[58]只是選擇達(dá)到目標(biāo)的路徑不同而已。為了同一個目標(biāo),針對具體問題,只要注意做好各種路徑的優(yōu)劣比較分析,不難從兩者當(dāng)中選擇較優(yōu)方式。因此,沒有必要將二者對立起來,非此即彼,所以引入懲罰性剝離制度并不會加劇產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的沖突。就技術(shù)上而言,兩者也是可以協(xié)調(diào)好的。首先在產(chǎn)業(yè)政策制定時做好競爭評估,反壟斷立法時注意產(chǎn)業(yè)政策考量;其次,在反壟斷執(zhí)法時,國務(wù)院反壟斷委員會可以充分發(fā)揮作用,協(xié)調(diào)好產(chǎn)業(yè)主管部門與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法的關(guān)系。[59]因此,不管從認(rèn)識上還是技術(shù)上,產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策都是可以協(xié)調(diào)好的,懲罰性剝離制度并不會使兩者沖突。

綜上所述,針對當(dāng)下的國情、世情,我國應(yīng)該建立起懲罰性剝離機(jī)制,在功能上可以彌補(bǔ)預(yù)防性剝離制度的不足,用以威懾、懲罰嚴(yán)重的濫用市場支配地位的行為,同時也不會產(chǎn)生嚴(yán)重的副作用。

六、結(jié)語

我國《反壟斷法》已經(jīng)走過9個年頭,時間雖短,但面對的情況已經(jīng)發(fā)生巨大變化,當(dāng)初采用的預(yù)防性剝離單軌制的作用已經(jīng)受到挑戰(zhàn)。展望未來,反壟斷將會面臨更加復(fù)雜的狀況,單軌制更加難以有效應(yīng)對。我國應(yīng)當(dāng)在《反壟斷法》修改之際,采納懲罰性剝離制,同時規(guī)定其適用嚴(yán)格受到必要性原則與強(qiáng)證明規(guī)則的限制。由此具有重大結(jié)構(gòu)影響、甚至是毀滅性的懲罰性剝離制度不會肆虐,但它就如同懸于頭頂?shù)倪_(dá)摩克利斯之劍,給企業(yè)產(chǎn)生巨大的震懾作用。一旦其他方式不足以規(guī)制壟斷,就直接解割企業(yè),使其沒有能力實(shí)施種種危害行為,維護(hù)《反壟斷法》的尊嚴(yán)。[60]

(責(zé)任編輯:鮑鑫揚(yáng))


[1] 樓秋然,中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院2015級民商法學(xué)博士研究生。

[2] SeeSusan G.Flanagan,The Common Enterprise Element of the Howey Test,Pacific Law Journal,Vol.18,No.4,1987,p.1141.

[3] SeeMarc I.Steinberg,Understanding Securities Law,F(xiàn)ifth Edition,LexisNexis,2009,p.39.

[4] 《中華人民共和國證券法》第2條規(guī)定:“在中華人民共和國境內(nèi),股票、公司債券和國務(wù)院依法認(rèn)定的其他證券的發(fā)行和交易,適用本法;本法未規(guī)定的,適用《中華人民共和國公司法》和其他法律、行政法規(guī)的規(guī)定。政府債券、證券投資基金份額的上市交易,適用本法;其他法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的,適用其規(guī)定。”值得注意的是,直到目前為止,國務(wù)院尚未根據(jù)該條授權(quán)認(rèn)定任何新型金融工具為證券,參見彭冰:《中國證券法學(xué)》(第二版),高等教育出版社2007年版,第15頁。

[5] 值得注意的是,在討論“共同企業(yè)”標(biāo)準(zhǔn)的美國文獻(xiàn)中都使用Promoter作為與投資者相對的發(fā)起人或者尋求投資者,為貼近美國法上的討論及論述的統(tǒng)一,本文在之后的部分一律使用“發(fā)起人”這一概念。

[6] SeeS.E.C.v.W.J.Howey,Co.,328 U.S.293,301(1946).

[7] 關(guān)于此類針對Howey案中的概念和要件進(jìn)行擴(kuò)充或者解釋的判例,SeeMarc I.Steinberg,Understanding Securities Law,F(xiàn)ifth Edition,LexisNexis,2009,pp.18-22。

[8] SeeChristopher L.Borsani,A “Common”Problem:Examining the Need for Common Ground in the “Common Enterprise”Element of the Howey Test,Duquesne Business Law Journal,Vol.10,Issue 1,2008,p.4.

[9] 關(guān)于美國各巡回法院及巡回法院內(nèi)部在“共同企業(yè)”認(rèn)定上的不同,SeeShawn Hill Crook,What Is A Common Enterprise?Horizontal And Vertical Commonality in An Investment Contract Analysis,19 Cumb.L.Rev.332,1989,pp.332-349。

[10] SeeMaura K.Monaghan,An Uncommon State of Confusion:the Common Enterprise Element of Investment Contract Analysis,F(xiàn)ordham Law Review Vol.63,Issue 6,1995,pp.2135,2171.

[11] SeeMaura K.Monaghan,An Uncommon State of Confusion:the Common Enterprise Element of Investment Contract Analysis,F(xiàn)ordham Law Review Vol.63,Issue 6,1995,pp.2135,2152-2153.

[12] SeeShawn Hill Crook,What Is A Common Enterprise?Horizontal And Vertical Commonality in An Investment Contract Analysis,Columbia Law Review,Vol.19,1989,pp.332-349.

[13] 關(guān)于本案的案情、判決內(nèi)容,SeeSEC v.Charles E.Edwards,540 U.S.389(2004)。

[14] SeeMaura K.Monaghan,An Uncommon State of Confusion:the Common Enterprise Element of Investment Contract Analysis,F(xiàn)ordham Law Review Vol.63,Issue 6,1995,pp.2135,2137.

[15] SeeStoneridge Inv.Partners,LLC v.Scientific-Atlanta,552 U.S.148,161(2008);SEC v.Zandford,535 U.S.813,820(2002);Reves v.Ernst & Young,494 U.S.56,61(1990);Landreth Timber Co.v.Landreth,471 U.S.681,687(1985).

[16] James D.Gordon Ⅲ,Defining A Common Enterprise in Investment Contracts,Ohio State Law Journal,Vol.72,No.1,2011,p.72.

[17] James D.Gordon Ⅲ,Defining A Common Enterprise in Investment Contracts,Ohio State Law Journal,Vol.72,No.1,2011,pp.77-82.

[18] \[美\]弗雷德里克·S.米什金:《貨幣金融學(xué)》(第九版),鄭艷文、荊國勇譯,中國人民大學(xué)出版社2011年版,第40-41頁。

[19] 事實(shí)上,Gordon教授在其文章的其他部分提出“加強(qiáng)信息披露的需要主要取決于投資者獲取信息的途徑”,SeeJames D.Gordon Ⅲ,Defining A Common Enterprise in Investment Contracts,Ohio State Law Journal,Vol.72,No.1,2011,p.75。

[20] SeeLandreth Timber Co.v.Landreth,471 U.S.681,687(1985).在該案中,聯(lián)邦最高法院明確指出如果一項(xiàng)金融工具屬于證券法明文列舉的種類,則不必受制于投資合同的Howey檢驗(yàn)。因此,即使是一對一發(fā)行的股票也屬于證券。由于聯(lián)邦最高法院沒有在股票問題上做與“Note”一樣的進(jìn)一步區(qū)分,可見聯(lián)邦最高法院至少不會因?yàn)槟骋还善辈淮嬖趶?fù)數(shù)投資者就認(rèn)為不存在證券法的保護(hù)必要。

[21] SeeMarc G.Alcser,The Howey TestA Common Ground for the Common Enterprise Theory,U.C.Davis Law Review,Vol.27,1996,p.1233.

[22] SeeMaura K.Monaghan,An Uncommon State of Confusion:the Common Enterprise Element of Investment Contract Analysis,F(xiàn)ordham Law Review Vol.63,Issue 6,1995,p.2157.

[23] SeeMordaunt v.Incomco,686 F.2d 815,817(9th Cir.1982),cert.denied,469 U.S.1115(1985).

[24] SeeBrodt v.Bache & Co.,595 F.2d 459,461-62(9th Cir.1978).

[25] SeeJames D.Gordon Ⅲ,Defining A Common Enterprise in Investment Contracts,Ohio State Law Journal,Vol.72,No.1,2011,pp.75-76.

[26] 值得注意的是,有美國學(xué)者認(rèn)為存在“風(fēng)險分享”要件的交易反而可能因?yàn)橄虬l(fā)起人提供了更好管理投資的激勵而促成欺詐可能性的降低,并以此為論據(jù)反對“狹義的垂直共同標(biāo)準(zhǔn)”。但事實(shí)上,這種所謂的激勵(最典型的如向董事發(fā)行的“期權(quán)計(jì)劃”)也在一定程度上加劇了發(fā)起人通過偽造經(jīng)營信息的方式以最大化個人利益。事實(shí)上,目前在美國也存在對于這種“風(fēng)險分享”的相關(guān)負(fù)面效應(yīng)的反思,參見\[美\]萊納·克拉克曼、亨利·漢斯曼等:《公司法剖析:比較與功能的視角》(第二版),羅培新譯,法律出版社2012年版,第78-81頁。

[27] SeeSEC v.Koscot Interplanetary,Inc.,497 F.2d 473,4789(5th Cir.1974).

[28] 事實(shí)上,美國學(xué)者們關(guān)于廣義的垂直共同存在弊端的學(xué)說本身也是值得反思的。鑒于本文體系與避免內(nèi)容重復(fù)的考慮,本文將在第四部分“一個更好的選擇:廣義的垂直共同標(biāo)準(zhǔn)”中進(jìn)行相關(guān)論述。

[29] SeeLong v.Shultz Cattle Co.,Inc.,881 F.2d 129,142(5th Cir.1989);Taylor v.Bear Stearns & Co.,572 F.Supp.667,671(N.D.Ga.1983);SEC v.Continental Commodities Corp.,497 F.2d 516,522(5th Cir.1974).

[30] SeeSEC.v.W.J.Howey,Co.,328 U.S.293,299(1946).

[31] SeeHoltzman v.Proctor,Cook&Co.,528 F.Supp.9(D.Mass.1981).

[32] 值得注意的是,目前在美國的證券法學(xué)界和聯(lián)邦巡回法院的司法實(shí)踐中根據(jù)上述三種基本的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)又衍生出了以下三種主要的變形標(biāo)準(zhǔn):1.綜合使用三種基本標(biāo)準(zhǔn),符合其一便屬于證券;2.混合使用水平共同標(biāo)準(zhǔn)和狹義的垂直共同標(biāo)準(zhǔn);3.使用“復(fù)數(shù)投資者”標(biāo)準(zhǔn)。但這些變形標(biāo)準(zhǔn)等于繼承了基本標(biāo)準(zhǔn)的幾乎所有的缺陷。因此,為了避免內(nèi)容的重復(fù),本文不再另辟一節(jié)進(jìn)行單獨(dú)論述。

[33] SeeSEC v.Charles E.Edwards,540 U.S.389(2004).

[34] 關(guān)于以上案件事實(shí),SeeSEC.v.W.J.Howey,Co.,328 U.S.293,295-296(1946)。

[35] 對于這一問題,本文將在后文另有論述,未免重復(fù),此處不贅。

[36] SeeMaura K.Monaghan,An Uncommon State of Confusion:the Common Enterprise Element of Investment Contract Analysis,F(xiàn)ordham Law Review Vol.63,Issue 6,1995,pp.2172-2174.

[37] 即使對于Howey案做出不同的解讀認(rèn)為案件事實(shí)滿足水平共同和狹義的垂直共同標(biāo)準(zhǔn)的要件的美國學(xué)者也認(rèn)為:Howey 案是一個“easy case”(簡單的案件),任何一種判斷標(biāo)準(zhǔn)都可以在該案中被滿足。SeeShawn Hill Crook,What Is A Common Enterprise?Horizontal And Vertical Commonality in An Investment Contract Analysis,Columbia Law Review,Vol.19,pp.351-353。

[38] SeeMaura K.Monaghan,An Uncommon State of Confusion:the Common Enterprise Element of Investment Contract Analysis,F(xiàn)ordham Law Review Vol.63,Issue 6,1995,p.2162.

[39] 至于投資者具有的專門知識會不會使得其不需要證券法的加強(qiáng)的信息披露制度的保護(hù),應(yīng)該交由“僅僅來自于發(fā)起人或者第三方的努力”要件進(jìn)行判斷。關(guān)于此點(diǎn),本文在下文將進(jìn)行簡要論述。

[40] SeeMarc I.Steinberg,Understanding Securities Law(5th Edition),LexisNexis 2009,pp.19-26.

[41] SeeState v.Gopher Tire & Rubber Co.177 N.W.937,938(Minn.1920);See alsoSEC v.Bailey,41 F.Supp.647,650(S.D.Fla.1941).

[42] 鄧偉,中國人民大學(xué)法學(xué)院2014級經(jīng)濟(jì)法學(xué)碩士研究生。

[43] 參見商務(wù)部《關(guān)于實(shí)施經(jīng)營者集中資產(chǎn)或業(yè)務(wù)剝離的暫行規(guī)定》第2條。

[44] \[美\]霍伯特·霍溫坎普:《聯(lián)邦反托拉斯政策——競爭法律及實(shí)踐》,許光耀、江山、王晨譯,法律出版社2009年版,第49頁。

[45] 參見金善明:《反壟斷法法益研究:范式與路徑》,中國社會科學(xué)出版社2013年版,第101頁。

[46] 參見李小明、吳倩:“論美國反托拉斯法之企業(yè)拆分制度”,載《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2012年第1期。

[47] 參見丁茂中:“論資產(chǎn)剝離在反壟斷法中的運(yùn)行軌制”,載《廣東社會科學(xué)》2012年第2期。

[48] 參見中投統(tǒng)計(jì)《2013年中國企業(yè)并購交易激增》報(bào)告,2014年1月7日發(fā)布。

[49] 參見丁茂中:《經(jīng)營者集中控制制度中的資產(chǎn)剝離問題研究》,上海社會科學(xué)出版社2013年版,第7頁。

[50] 根據(jù)以下材料整理:中國青年報(bào):《中國企業(yè)500強(qiáng)中3年來民營企業(yè)比例逐漸加大》,載http://www.china.com.cn/chinese/EC-c/658474.htm;中證網(wǎng):《2008年中國企業(yè)500強(qiáng)》,載http://www.cs.com.cn/xwzx/01/112;李魁:《基于與中國企業(yè)500強(qiáng)對比的民企500強(qiáng)發(fā)展研究》,最后訪問時間:2015年5月24日。

[51] 參見劉文華、張雪楳:“論產(chǎn)業(yè)法的地位”,載《法學(xué)論壇》2001年第6期。

[52] 參見孟雁北:“論產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法的沖突與協(xié)調(diào)”,載《社會科學(xué)研究》2005年第2期。

[53] 陳愛斌:“結(jié)構(gòu)與行為”,載漆多俊主編:《經(jīng)濟(jì)法論叢》,中國方正出版社1999年版,第458頁。

[54] 李小明、吳倩:“論美國反托拉斯法之企業(yè)拆分制度”,載《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2012年第1期。

[55] 參見黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。

[56] 數(shù)據(jù)以下材料整理:根據(jù)前瞻網(wǎng):《最新出爐的2014年中國企業(yè)500強(qiáng)排行榜》,載http://www.qianzhan.com/guide/detail/315/140905-14cf4b44.html;閩南網(wǎng):《2014中國民營企業(yè)500強(qiáng)完整名單發(fā)布稅后凈利潤4977.36億》,載http://www.mnw.cn/news/cj/786946.html;《中國民營企業(yè)500強(qiáng)名單》,載http://www.yjbys.com/bbs/771589.html,最后訪問時間:2015年5月25日。

[57] 參見生活網(wǎng):“多數(shù)受訪者支持‘拆分百度’”,載http://www.shw365.com/rmht/bktm/201103/86866.html,最后訪問時間:2015年5月25日。

[58] 參見徐士英:“競爭政策與反壟斷法實(shí)施”,載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第2期。

[59] 從《國務(wù)院辦公廳關(guān)于國務(wù)院反壟斷委員會主要職責(zé)和組成人員的通知》可知,該委員會成員涵蓋各產(chǎn)業(yè)部門和反壟斷執(zhí)法部門,又有國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)參與,協(xié)調(diào)應(yīng)該不是問題。

[60] 參見呂忠梅、陳虹:《經(jīng)濟(jì)法原論》,法律出版社2007年版,第366頁。

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