三、政府信息概念的比較研究

（一）比較基準(zhǔn)

我們選中的比較基準(zhǔn)是全球信息公開法評級體系。該評級體系系歐洲依申請公開（Europe Access Group）和加拿大法律和民主（Law & Democracy）兩大非政府組織于2011年9月28日（世界知情權(quán)日）推出。目前該評級體系被適用到全球102個國家和地區(qū)的信息公開法的評估當(dāng)中。

全球信息公開法評級體系是通過諸多指標(biāo)分析一國信息公開法與國際標(biāo)準(zhǔn)之間差距的完整系統(tǒng)。該指標(biāo)圍繞知情權(quán)，設(shè)置了總分為150分，涵蓋七大方面權(quán)重不等的一級指標(biāo)。該七大一級指標(biāo)包括知情權(quán)（6分）、信息公開適用范圍（30分）、依申請公開程序（30分）、例外和拒絕（30分）、救濟機制（30分）、處罰和保護措施（8分）、信息公開推進措施（16分）。該評級體系當(dāng)中的“信息公開適用范圍”一級指標(biāo)和政府信息概念最為相關(guān)，可作為我們比較研究政府信息概念的基準(zhǔn)。其中第5和第6指標(biāo)最為直接。第5指標(biāo)總分是4分，指標(biāo)內(nèi)容是知情權(quán)適用于由政府機關(guān)或代表政府機關(guān)擁有的不論存儲格式和制作主體的任何信息，該指標(biāo)結(jié)合了產(chǎn)生主體、產(chǎn)生方式及存在形式這些要素界定政府信息。第6指標(biāo)總分是2分，指標(biāo)內(nèi)容是申請人有權(quán)申請信息和文件，該指標(biāo)就信息和文件針對公開對象進行了評估，具體指標(biāo)評比見表1。

表1：全球信息公開評級體系中所涉政府信息概念指標(biāo)

（二）三種立法模式

通過研讀全球信息公開評級體系的第5和第6兩個指標(biāo)，縱觀這102個國家和地區(qū)，我們可以大體總結(jié)出針對信息公開法的適用對象方面的三種立法模式。一種是將信息公開的對象限定在“文件”的立法模式；另一種是將信息公開的對象限定在“信息”的立法模式；還有一種是將信息公開的對象擴充到“數(shù)據(jù)”模式。其中，“信息”的立法模式占大多數(shù)，有86個國家和地區(qū)，比例高達84.31%。“數(shù)據(jù)”模式是最新發(fā)展趨勢。

一是文件（Document or Record）的立法模式。有一部分國家和地區(qū)的信息公開法僅將信息公開的對象限定為文件而不包括信息，包括瑞典、幾內(nèi)亞、科索沃、奧地利、葡萄牙、我國臺灣地區(qū)、意大利、丹麥、智利、挪威、日本、希臘等12個國家和地區(qū)，占比達到11.76%。這些國家和地區(qū)當(dāng)中大部分的信息公開法律通過得較早，最早的是瑞典，通過了全球第一部信息公開法，時間可追溯到1766年。

二是信息（Information）的立法模式。信息的立法模式擴充了信息公開的對象，不僅僅限于文件，而且還包括文件當(dāng)中的信息。大部分國家的立法模式屬于這種，新近立法的國家更是如此，我國也不例外。此種立法模式給實踐帶來的一個挑戰(zhàn)就是申請人是否有權(quán)向行政機關(guān)提出咨詢類申請，對此，各國信息公開法的分歧較大。個別國家較為明確地表示不允許，例如烏拉圭和厄瓜多爾^[3]。一些國家和地區(qū)立法并沒有明確表示不允許，但是實踐中卻認為立法當(dāng)中暗含了申請人無權(quán)提出咨詢類申請的規(guī)定，包括喬治亞州^[4]、埃塞俄比亞^[5]、南非^[6]、韓國^[7]、美國^[8]和巴基斯坦^[9]。澳大利亞較為特殊，在其2010年修改信息公開法后就對正式的信息公開申請和非正式申請做了區(qū)分。這是源于其在過去實施過程中，大量的申請人申請的是關(guān)涉其個人的信息，為了降低這方面的申請量，信息專員鼓勵行政機關(guān)在申請進入正式的信息公開處理流程之前，就申請人的非正式申請先期進行處理。這種處理方式并不被信息公開法所禁止，處理方式也相對靈活，包括加工匯總提供申請人所需要的特定信息以及提供針對一個問題的答案。這可以認為是澳大利亞允許申請人提出咨詢類申請的例證，區(qū)別是該類申請屬于非正式申請，一般不進入信息公開處理程序。^[10]

另外，對于信息公開法是否要求行政機關(guān)為申請人制作新文件，津巴布韋^[11]、圭亞那^[12]和澳大利亞^[13]是三個特例，對行政機關(guān)設(shè)定了從電子文件當(dāng)中制作新文件的要求。另外，少數(shù)國家如韓國^[14]、愛沙尼亞^[15]、阿塞拜疆^[16]和烏克蘭^[17]，對政府信息從產(chǎn)生過程角度提出了“履職”方面的要求，大多數(shù)國家信息定義當(dāng)中并沒有這一限定條件。當(dāng)然，這些國家更多將“履職”這方面的限定通過內(nèi)部管理信息、過程性信息等政府信息公開例外的形式進行體現(xiàn)。對于信息公開法是否適用于實施前所制作或獲取的信息，圭亞那等少數(shù)國家對此有明確規(guī)定，^[18]大多數(shù)國家并沒有這方面的規(guī)定。

三是數(shù)據(jù)（data or dataset）的立法模式。這種立法模式的國家還屬少數(shù)。隨著大數(shù)據(jù)時代的來臨，一些國家的信息公開法也開始明確將數(shù)據(jù)這類原始信息包括在信息公開的對象范圍之內(nèi)。這些國家有英國^[19]、烏克蘭^[20]、尼加拉瓜^[21]和吉爾吉斯斯坦^[22]四國。英國通過在其2012年通過的《保護自由法》第一百零二條對信息公開法第十一條和十九條進行了修改。修改的主要內(nèi)容就是如果申請人申請的是數(shù)據(jù)集，并且希望以電子形式提供，行政機關(guān)有義務(wù)滿足申請人這一要求，為申請人開發(fā)利用所申請得到的數(shù)據(jù)集掃除知識產(chǎn)權(quán)許可和費用等方面的法律障礙。^[23]這代表了信息公開法最新立法趨勢，從而有利于促使信息公開法轉(zhuǎn)型升級，為數(shù)據(jù)開放服務(wù)。