香港審計(jì)師監(jiān)管制度改革評(píng)析^[1]

陳彬^[2] 曹晴^[3]

摘要：2014年6月20日，香港政府正式就審計(jì)師監(jiān)管改革提出立法建議并展開公眾咨詢。2015年6月26日，香港政府公布公眾咨詢總結(jié)。在改革建議中，財(cái)務(wù)匯報(bào)局監(jiān)管職能將拓展至監(jiān)察上市公司審計(jì)師，并被賦予查核及紀(jì)律處分權(quán)。根據(jù)改革建議，日后財(cái)匯局將通過(guò)分別來(lái)自上市實(shí)體、證券交易及上市實(shí)體審計(jì)師的征費(fèi)，等額負(fù)擔(dān)該局的經(jīng)費(fèi)。該局日后應(yīng)最少有兩名成員具備執(zhí)行香港上市實(shí)體審計(jì)工作的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，以確保財(cái)匯局由具備專業(yè)知識(shí)的成員組成。同時(shí)，香港會(huì)計(jì)師公會(huì)將在財(cái)匯局的獨(dú)立監(jiān)察下，履行有關(guān)上市實(shí)體審計(jì)師注冊(cè)、專業(yè)進(jìn)修規(guī)定的制訂、專業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)及審計(jì)和核證準(zhǔn)則的制訂的法定職能。同時(shí)，財(cái)匯局人員亦分成負(fù)責(zé)調(diào)查或處分兩批人，避免調(diào)查與處分有所沖突；香港政府會(huì)成立獨(dú)立上訴審裁處，供被裁定違規(guī)的審計(jì)師上訴。

在整個(gè)審計(jì)師監(jiān)管制度改革過(guò)程中，政府與會(huì)計(jì)師公會(huì)之間關(guān)于監(jiān)管權(quán)限重新分配問(wèn)題一直存在巨大沖突，反映出行政壓力下自律監(jiān)管傳統(tǒng)的掙扎。

關(guān)鍵詞：審計(jì)師 財(cái)務(wù)匯報(bào)局 香港會(huì)計(jì)師工會(huì)

2014年6月20日，香港政府正式就優(yōu)化上市公司審計(jì)師（在香港一般稱為核數(shù)師）監(jiān)管制度展開為期三個(gè)月的公眾咨詢，希望收集各界意見，完善監(jiān)管制度，并計(jì)劃在2015-2016年提交予立法會(huì)。^[4]2015年6月26日，香港政府公布《優(yōu)化上市實(shí)體核數(shù)師監(jiān)管制度》咨詢總結(jié)。隨后，香港政府財(cái)經(jīng)事務(wù)及庫(kù)務(wù)局于2015年7月6日就公眾咨詢的結(jié)果和未來(lái)路向，向立法會(huì)財(cái)經(jīng)事務(wù)委員會(huì)作出簡(jiǎn)介，并計(jì)劃在2016/17年度立法會(huì)會(huì)期，向立法會(huì)提交修訂條例草案。但是改革建議一直未能遞交立法會(huì)。最新消息稱，香港政府財(cái)經(jīng)事務(wù)及庫(kù)務(wù)局計(jì)劃于2017年第二季度向立法會(huì)提交修訂條例草案。

一、香港政府進(jìn)行審計(jì)師監(jiān)管改革的背景與目的

香港政府提出改革建議主要基于內(nèi)外兩個(gè)考慮。第一，是為了解決當(dāng)前審計(jì)師自律監(jiān)管模式存在的問(wèn)題和彌補(bǔ)不足。第二，是為了實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)管的獨(dú)立，與國(guó)際社會(huì)，特別是與歐盟的監(jiān)管模式相接軌。

首先，在香港當(dāng)前的自律監(jiān)管體制下，審計(jì)師盡職審查義務(wù)履行得不夠充分，間接導(dǎo)致越來(lái)越多的上市公司造假。而目前數(shù)額不大的罰款和公開譴責(zé)制度顯然不足以對(duì)潛在的違規(guī)者構(gòu)成威懾。盡管香港立法會(huì)2012年修改《公司條例》，規(guī)定失責(zé)的核數(shù)師或須面對(duì)刑事檢控，^[5]但刑事檢控的標(biāo)準(zhǔn)仍然較高，且有可能誘發(fā)審計(jì)師的自保行為，對(duì)提高香港審計(jì)質(zhì)量助力不夠。

其次，現(xiàn)行的監(jiān)管制度也不符合上市公司審計(jì)師監(jiān)管工作須由獨(dú)立于業(yè)界的機(jī)構(gòu)監(jiān)察的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和做法。香港由此未能符合獨(dú)立審計(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)國(guó)際論壇（International Forum of Independent Audit Regulators，IFIAR）的成員資格。^[6]此外，香港在獲認(rèn)可為具備等效審計(jì)師監(jiān)管制度方面，落后于諸多海外司法管轄區(qū)，如：歐洲聯(lián)盟、英國(guó)、美國(guó)、加拿大、澳洲及新加坡。

再次，國(guó)際貨幣基金組織2014年發(fā)表香港整體金融監(jiān)管架構(gòu)的評(píng)估結(jié)果，也對(duì)香港現(xiàn)行的上市公司審計(jì)師監(jiān)管制度缺乏獨(dú)立性以及紀(jì)律處分制度的成效，表示關(guān)注并提出了改善建議。

二、香港地區(qū)審計(jì)師監(jiān)管體制現(xiàn)狀

在香港地區(qū)，審計(jì)師在確保上市實(shí)體財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)容的完整性和準(zhǔn)確性方面，擔(dān)當(dāng)著重要的把關(guān)角色。^[7]

針對(duì)審計(jì)師的監(jiān)管主要由會(huì)計(jì)師公會(huì)和財(cái)務(wù)匯報(bào)局（以下簡(jiǎn)稱財(cái)匯局）負(fù)責(zé)。財(cái)匯局是根據(jù)《財(cái)務(wù)匯報(bào)局條例》（第588章）成立的獨(dú)立法定機(jī)構(gòu)，由其成員負(fù)責(zé)監(jiān)管財(cái)務(wù)匯報(bào)局的運(yùn)作，大部分成員為“非執(zhí)業(yè)會(huì)計(jì)師”。然而，該條例僅賦予財(cái)匯局調(diào)查上市公司審計(jì)師的職能，而其余五項(xiàng)職能是由香港會(huì)計(jì)師公會(huì)負(fù)責(zé)。根據(jù)《專業(yè)會(huì)計(jì)師條例》（第50章），香港會(huì)計(jì)師公會(huì)被賦予監(jiān)管審計(jì)師及會(huì)計(jì)師事務(wù)所的一般責(zé)任。香港會(huì)計(jì)師公會(huì)由其理事會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管其運(yùn)作。香港上市公司審計(jì)師違法違規(guī)行為也由香港會(huì)計(jì)師公會(huì)審查及處分。

但是，根據(jù)《專業(yè)會(huì)計(jì)師條例》組成的理事會(huì)，不保證其大部分理事會(huì)成員一直是由“非執(zhí)業(yè)會(huì)計(jì)師”擔(dān)任。而獨(dú)立審計(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)國(guó)際論壇會(huì)員及歐洲委員會(huì)等效資格均要求審計(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立于業(yè)界及由非執(zhí)業(yè)會(huì)計(jì)師監(jiān)管。根據(jù)歐洲委員會(huì)于2013年6月修訂的 2011/30/EU 號(hào)決定，之前賦予香港的過(guò)渡期已不獲延期，故不適用于2012年8月1日或其后開始的財(cái)年的審計(jì)報(bào)告。

三、改革建議下的監(jiān)管職能劃分

1.香港會(huì)計(jì)師公會(huì)的主要職能

（1）設(shè)立新的上市公司審計(jì)師注冊(cè)紀(jì)錄冊(cè)，而公會(huì)將履行注冊(cè)主任一職。作為注冊(cè)主任，公會(huì)將獲賦予相關(guān)的注冊(cè)職能和權(quán)力，但須受到財(cái)匯局的獨(dú)立監(jiān)察。擔(dān)任注冊(cè)上市公司的審計(jì)師的入門要求將不會(huì)有任何實(shí)質(zhì)改變。目前的上市公司審計(jì)師以及在現(xiàn)行制度下符合資格成為上市公司審計(jì)師的執(zhí)業(yè)單位將在新制度付諸實(shí)施后繼續(xù)符合資格注冊(cè)成為上市公司審計(jì)師。

（2）在財(cái)匯局的獨(dú)立監(jiān)察下，公會(huì)將繼續(xù)履行其現(xiàn)有的法定職能和行使其權(quán)力，制訂專業(yè)進(jìn)修規(guī)定和專業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)及審計(jì)和核證準(zhǔn)則。

（3）公會(huì)定期查核上市實(shí)體核數(shù)師為上市實(shí)體執(zhí)行審計(jì)項(xiàng)目的法定職能和權(quán)力，將交由財(cái)匯局履行。

2.財(cái)匯局的主要職能

（1）財(cái)匯局將繼續(xù)負(fù)責(zé)就上市實(shí)體核數(shù)師可能存在的相關(guān)不當(dāng)行為進(jìn)行獨(dú)立調(diào)查。

（2）財(cái)匯局將獲賦予紀(jì)律處分的權(quán)力，包括就紀(jì)律個(gè)案作出紀(jì)律處分決定，以及施加相稱紀(jì)律處分的權(quán)力。新監(jiān)管制度與香港其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力一致。

（3） 為確保程序正義，財(cái)匯局在行使紀(jì)律處分權(quán)力時(shí)將會(huì)受到制衡，并須遵照規(guī)定確保聆訊公平公正。這些規(guī)定包括：①財(cái)匯局必須把其行使紀(jì)律處分權(quán)力的意向，以書面通知有關(guān)受紀(jì)律處分的人士，并給予該人合理機(jī)會(huì)作出陳詞；②成立一個(gè)由具備審計(jì)專業(yè)知識(shí)成員組成的專家小組，就審計(jì)準(zhǔn)則的應(yīng)用、審計(jì)專業(yè)的相關(guān)執(zhí)業(yè)事宜或過(guò)往處理類似性質(zhì)個(gè)案的經(jīng)驗(yàn)，向財(cái)匯局就紀(jì)律處分個(gè)案提供意見；③作出適當(dāng)安排，確保財(cái)匯局的調(diào)查或查核人員不會(huì)參與紀(jì)律處分程序和就紀(jì)律處分作出決定；以及④財(cái)匯局須就其施以罰款的權(quán)力發(fā)出指引，并須在行使該項(xiàng)權(quán)力時(shí)遵循所發(fā)出的指引行事。

（4）成立新的獨(dú)立上訴審裁處，負(fù)責(zé)聆訊就財(cái)匯局紀(jì)律處分決定和公會(huì)注冊(cè)決定提出的上訴。任何一方因?qū)Κ?dú)立審裁處的裁定不滿，可在上訴法庭批予上訴許可的情況下，就法律問(wèn)題、事實(shí)問(wèn)題或法律兼事實(shí)問(wèn)題向上訴法庭提出上訴。

（5）財(cái)匯局將被賦予法定權(quán)力，認(rèn)可特定已獲準(zhǔn)在香港上市的海外實(shí)體的海外審計(jì)師，而現(xiàn)行由證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會(huì)和香港交易及結(jié)算所有限公司接納相關(guān)審計(jì)師的機(jī)制將被取代。

在新的監(jiān)管制度下，財(cái)匯局的日常運(yùn)作及財(cái)政安排須獨(dú)立于政府。該局會(huì)以下述的擬議征費(fèi)安排作為營(yíng)運(yùn)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源，而經(jīng)費(fèi)將由三方等額負(fù)擔(dān)：（1）向上市公司征費(fèi)；（2）收取證券交易征費(fèi)；（3）向注冊(cè)上市公司審計(jì)師征費(fèi)。

由于維持公眾對(duì)整體資本市場(chǎng)監(jiān)管制度的信心與上市公司的利益息息相關(guān)，因此在擬議制度下，規(guī)定上市公司需負(fù)擔(dān)財(cái)匯局的部分經(jīng)費(fèi)也是合理的。審計(jì)師負(fù)責(zé)核證上市實(shí)體的財(cái)務(wù)報(bào)告，在確保財(cái)務(wù)資料的可信性方面，肩負(fù)重任。由于財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)的資料是公眾作出投資決定的基礎(chǔ)，而這次改革將有助加強(qiáng)對(duì)投資者的保障，因此在新制度下，規(guī)定投資者需負(fù)擔(dān)財(cái)匯局的部分經(jīng)費(fèi)也較為合理。這種安排也符合國(guó)際通行的一般做法。

四、審計(jì)師管制架構(gòu)

根據(jù)新的改革建議，財(cái)匯局將由不少于七名由行政長(zhǎng)官委任的成員組成，而該局的行政總裁則為當(dāng)然成員，從而取代時(shí)由公會(huì)、港交所及證監(jiān)會(huì)各提名一名財(cái)匯局成員的委任人選及公司注冊(cè)處處長(zhǎng)是當(dāng)然成員的安排。這樣使得財(cái)匯局監(jiān)管權(quán)力更加地集中，在局內(nèi)又能實(shí)現(xiàn)充分的民主和制衡。

考慮到上市公司審計(jì)工作的專業(yè)性，也為了更好地履行新的監(jiān)管職能，由行政長(zhǎng)官委任的財(cái)匯局成員之中，將最少有兩人具備審計(jì)上市公司財(cái)務(wù)報(bào)告的知識(shí)及經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，行政長(zhǎng)官會(huì)從適合予以委任的人士中委任其余的成員，這些人士須具備會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)、銀行業(yè)、法律、行政或管理方面的經(jīng)驗(yàn)或本身專業(yè)或職業(yè)方面的經(jīng)驗(yàn)?，F(xiàn)有的財(cái)匯局主席和大部分成員為獨(dú)立于審計(jì)業(yè)的人士的要求將予以保留。參考現(xiàn)行的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，改革之后對(duì)財(cái)匯局成員的人選方面的限制應(yīng)參考“非執(zhí)業(yè)人士”而不再采用目前的“業(yè)外人士”?！胺菆?zhí)業(yè)人士”被定義為現(xiàn)時(shí)或過(guò)去三年并非執(zhí)業(yè)會(huì)計(jì)師或并非任何執(zhí)業(yè)單位的合伙人、董事、代理人或雇員的人。這一改變事實(shí)上擴(kuò)大了組成人員的范圍，可讓更多具備財(cái)務(wù)和有關(guān)專業(yè)知識(shí)的人士能成為財(cái)匯局的成員，同時(shí)使該局能在新制度下更加有效地履行其擴(kuò)大后的職能。

五、審計(jì)師監(jiān)管工作程序

在監(jiān)管工作程序方面，新制度將主要對(duì)紀(jì)律處分制度和獨(dú)立上訴機(jī)制進(jìn)行改革。如之前所述，改革后的紀(jì)律處分制度完全獨(dú)立于審計(jì)業(yè)，由財(cái)匯局單獨(dú)行使對(duì)審計(jì)師紀(jì)律處分的權(quán)力。為了避免權(quán)力過(guò)于集中，財(cái)匯局還將作出一系列制衡措施。但是，改革建議中并未提及財(cái)匯局是否可以將一些權(quán)力授予會(huì)計(jì)師公會(huì)或者其他組織。

為了強(qiáng)化監(jiān)管的獨(dú)立性和提高透明度，新的監(jiān)管程序中設(shè)立了獨(dú)立的上訴機(jī)制。在該機(jī)制下，任何人如果對(duì)財(cái)匯局作出的紀(jì)律處分決定或公會(huì)就其作出的注冊(cè)決定不滿，可在收到有關(guān)決定通知后21日內(nèi)，向獨(dú)立上訴審裁處申請(qǐng)復(fù)核，獨(dú)立上訴審裁處的所有聆訊均須公開進(jìn)行。有關(guān)紀(jì)律處分/注冊(cè)決定在上訴期限屆滿后才會(huì)生效。如果在上訴期間，被處分人提出上訴，處分決定在上訴裁定前不發(fā)生效力。獨(dú)立上訴審裁處應(yīng)由一名主席及兩名成員組成，由行政長(zhǎng)官委任。主席須由合資格獲委任為高等法院法官的人士擔(dān)任，而成員則須為非公職人員。這里值得注意的是，21日的上訴期限是固定的，建議中并未指出獨(dú)立上訴審裁處是否有權(quán)在接受申請(qǐng)后延長(zhǎng)該期限，對(duì)于當(dāng)事人提出延長(zhǎng)期限的何種理由才予以批準(zhǔn)也未提及。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)授予獨(dú)立審裁處延長(zhǎng)期限的權(quán)力，給予任何一方說(shuō)明理由的時(shí)間。如果可能的話，應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相關(guān)指引，列出準(zhǔn)予延期的理由。

此外，改革后的制度仍對(duì)通過(guò)法庭途徑提起上訴的安排予以保留。任何一方對(duì)獨(dú)立上訴審裁處的裁定不滿時(shí)，可在上訴法庭批予上訴許可的情況下，就法律問(wèn)題、事實(shí)問(wèn)題或法律兼事實(shí)問(wèn)題向上訴法庭提出上訴。這一安排實(shí)際上對(duì)授予司法機(jī)關(guān)對(duì)上訴審裁處的裁定進(jìn)行司法審查的權(quán)力，更進(jìn)一步對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行了制衡。同時(shí)，給予了上訴法庭很大的空間來(lái)決定是否接受上訴，而做出決定是否需要法律依據(jù)，需要怎樣的法律依據(jù)則是一個(gè)急需解決的問(wèn)題。否則，被處分人的“不滿”與“不服”仍然得不到合理對(duì)待，正義也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

六、審計(jì)師不當(dāng)行為的懲罰力度

根據(jù)改革建議，財(cái)匯局可向有關(guān)人士施加合理和相稱的紀(jì)律處分。這些紀(jì)律處分包括譴責(zé)、罰款、指示受紀(jì)律處分人士執(zhí)行該局所指明的補(bǔ)救行動(dòng)，命令把受紀(jì)律處分人士的姓名或名稱從上市公司審計(jì)師注冊(cè)紀(jì)錄冊(cè)中永久刪除、或在該局所指明的一段時(shí)間刪除，以及禁止受紀(jì)律處分的人士在一段指定時(shí)間內(nèi)申請(qǐng)注冊(cè)成為上市公司審計(jì)師。

根據(jù)改革建議，財(cái)匯局的罰款上限為1000萬(wàn)元或因該項(xiàng)不當(dāng)行為而令該上市公司審計(jì)師獲取的利潤(rùn)金額或避免的損失金額的三倍（以金額較大者為準(zhǔn)），這與香港其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其受規(guī)管人士可處以的最高罰款安排一致。為確保公平和提高透明度，財(cái)匯局在厘定罰款水平時(shí)，將須按照公平及相稱原則考慮每宗個(gè)案的情況，并發(fā)出指引，載述該局在厘定罰款水平時(shí)予以考慮的各種因素。

七、針對(duì)改革建議的各方意見反饋

對(duì)于審計(jì)師監(jiān)管制度改革，政府和會(huì)計(jì)師公會(huì)的意見一致的，即確實(shí)到了必須做出變革的時(shí)候，^[8]但涉及具體的權(quán)責(zé)分配，雙方一直存在矛盾。矛盾主要體現(xiàn)在財(cái)匯局大權(quán)獨(dú)攬后公會(huì)失去了話語(yǔ)權(quán)。

第一，對(duì)于監(jiān)管權(quán)限中最重要的紀(jì)律處分權(quán)，公會(huì)一直希望保留。^[9]但是，政府表現(xiàn)的非常強(qiáng)勢(shì)。財(cái)匯局主席潘祖明表示，留意到會(huì)計(jì)界對(duì)當(dāng)局的執(zhí)法客觀性存有疑慮，不過(guò)英美等國(guó)的做法亦是查核、調(diào)查及處分三權(quán)集一身，財(cái)匯局本身就獨(dú)立于政府及業(yè)界，且被雙層上訴機(jī)制及程序覆查委員會(huì)制衡，認(rèn)為日后沒(méi)有不公平問(wèn)題。在公眾咨詢總結(jié)中，這一點(diǎn)沒(méi)有任何變化。

第二，提高對(duì)違規(guī)審計(jì)師的處罰力度引發(fā)強(qiáng)烈抗議。香港會(huì)計(jì)師公會(huì)認(rèn)為，框架建議下的罰款為損益的三倍并不恰當(dāng)，而罰款1000萬(wàn)亦過(guò)多。認(rèn)為聲譽(yù)受損及民事訴訟對(duì)于核數(shù)師的打擊較罰款更大。而現(xiàn)行制度下的罰款為50萬(wàn)。提高處罰力度可能迫使中小型會(huì)計(jì)師行離開上市公司審計(jì)業(yè)務(wù)。

第三，對(duì)于財(cái)匯局的獨(dú)立監(jiān)管表示不信任。香港會(huì)計(jì)師公會(huì)一直主張，在維持監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立時(shí)，也要確保該組織內(nèi)部要舉辦足夠有會(huì)計(jì)經(jīng)驗(yàn)的人士。

對(duì)于會(huì)計(jì)師公會(huì)的反對(duì)聲，政府采取了打太極的方式，對(duì)于改革中的焦點(diǎn)問(wèn)題并未予理會(huì)。公眾咨詢結(jié)束后，財(cái)經(jīng)事務(wù)及庫(kù)務(wù)局局長(zhǎng)陳家強(qiáng)表示，大部分咨詢的響應(yīng)都支持改革建議……政府已經(jīng)優(yōu)化相關(guān)建議，包括便利符合資格的核數(shù)師注冊(cè)、為需要在新制度下注冊(cè)的上市公司核數(shù)師“負(fù)責(zé)人”同他們的法定責(zé)任，提供更清晰的定義，以及加強(qiáng)財(cái)務(wù)匯報(bào)局在新制度下行使新監(jiān)管權(quán)力的相關(guān)制衡措施。這一表態(tài)，完全回避了公會(huì)方面的核心主張。

對(duì)此，公會(huì)方面也一直不依不饒。起初公會(huì)方面一直希望政府進(jìn)行第二次公眾咨詢，未果。在修改建議提交立法會(huì)之前，公會(huì)方面仍堅(jiān)持表達(dá)不同主張。香港會(huì)計(jì)師公會(huì)會(huì)長(zhǎng)張穎嫻表示，對(duì)于本港上市公司核數(shù)師監(jiān)管立法已經(jīng)歷了數(shù)年時(shí)間，但當(dāng)中公會(huì)所關(guān)注的細(xì)節(jié)仍然未厘清，包括出資、紀(jì)律聆訊權(quán)力及罰則等?！?dú)立審計(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)架構(gòu)應(yīng)由業(yè)界及非業(yè)界人數(shù)各占一半組成，以平衡其公平性。議案應(yīng)在考慮各種因素下，選擇最適合的方案。強(qiáng)調(diào)會(huì)就細(xì)節(jié)會(huì)持續(xù)與政府溝通，希望議案細(xì)節(jié)可回應(yīng)工會(huì)訴求。

八、評(píng)析

香港政府此次改革建議的最重要目的是提高審計(jì)監(jiān)管制度的獨(dú)立性，從而與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌。改革方案整體是可行的，也極具建設(shè)性。

但是，香港政府此次改革并非是主動(dòng)求變，很大程度上是為了獲得獨(dú)立審計(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)國(guó)際論壇的會(huì)員資格而進(jìn)行的被動(dòng)“看齊”。對(duì)于審計(jì)師獨(dú)立監(jiān)管體制的構(gòu)想顯得粗糙而缺乏執(zhí)行性。

第一，改革建議加強(qiáng)了財(cái)匯局的監(jiān)管權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)獨(dú)立審計(jì)監(jiān)管。但是獨(dú)立審計(jì)監(jiān)管的保障機(jī)制仍然脆弱。財(cái)匯局目前的格局呈現(xiàn)出上層缺乏會(huì)計(jì)專業(yè)人士，而屬下各個(gè)委員會(huì)的成員大部分又都是在會(huì)計(jì)師公會(huì)擔(dān)任過(guò)重要公職的會(huì)計(jì)界老兵老將。改革建議并沒(méi)有對(duì)獨(dú)立審計(jì)監(jiān)管作出更具可行性和操作性的規(guī)定。 此外，大權(quán)獨(dú)攬的財(cái)匯局如何能夠讓內(nèi)部的權(quán)力隔離和制衡機(jī)制起作用尚待實(shí)踐考驗(yàn)。

第二，改革建議針對(duì)審計(jì)師違法行為的處罰措施簡(jiǎn)單粗暴。一方面，對(duì)于該高額罰款的設(shè)定應(yīng)當(dāng)明確其目的。如果是為了糾正錯(cuò)誤，其實(shí)有其他更有效的選擇，比如民事訴訟或刑事制裁。如果是為了起到阻嚇作用，則應(yīng)當(dāng)有更加清晰的判罰指引，明確罰款的適用情形。否則寬泛的適用罰款不僅會(huì)對(duì)中小型會(huì)計(jì)師行帶來(lái)難以承受的償付壓力，而且會(huì)計(jì)師行有機(jī)會(huì)將成本轉(zhuǎn)嫁至客戶身上，實(shí)際處分的效用亦不大，反而對(duì)會(huì)計(jì)行業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響。另一方面，由于審計(jì)很多時(shí)候涉及專業(yè)評(píng)估，故不應(yīng)將《證券及期貨條例》照搬進(jìn)審計(jì)監(jiān)管。

總之，香港審計(jì)師的自律監(jiān)管傳統(tǒng)受到行政監(jiān)管的強(qiáng)烈擠壓，加之行業(yè)內(nèi)部的表現(xiàn)不足以令人信服，行政監(jiān)管模式取代自律監(jiān)管模式已經(jīng)成為必然。當(dāng)然，這一過(guò)程還會(huì)伴隨種種質(zhì)疑、反復(fù)甚至是市場(chǎng)的震蕩。

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[1] 本文不代表作者所服務(wù)機(jī)構(gòu)觀點(diǎn)。

[2] 陳彬，法學(xué)博士、博士后，深圳證券交易所綜合研究所研究員。

[3] 曹晴，湖北盛天網(wǎng)絡(luò)技術(shù)股份有限公司副總裁、董事會(huì)秘書。

[4] 香港會(huì)計(jì)師公會(huì)了解審計(jì)聲譽(yù)下降的弊端，首先建議進(jìn)行核數(shù)師監(jiān)管制度改革，并在2012年提議由政府進(jìn)行公眾咨詢及立法的準(zhǔn)備工作。當(dāng)然，這也與市場(chǎng)和政府壓力有關(guān)。在公眾咨詢之前，2013年10月，香港會(huì)計(jì)師公會(huì)就上市公司核數(shù)師獨(dú)立監(jiān)管框架草案已經(jīng)展開為期三個(gè)月的會(huì)員咨詢。

[5] 在香港，以往失責(zé)核數(shù)師只須面對(duì)民事索償，但在修例之后，明知或“罔顧后果地”沒(méi)有披露這些情況的核數(shù)師，有機(jī)會(huì)面對(duì)刑事檢控，最高可判罰款15萬(wàn)元。

[6] 該國(guó)際組織在獨(dú)立審計(jì)監(jiān)管方面具有相當(dāng)大的影響力。目前，全球共有四十個(gè)司法權(quán)區(qū)域符合歐洲委員會(huì)的監(jiān)管或等效規(guī)定，也是獨(dú)立審計(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)國(guó)際論壇的會(huì)員。

[7] 根據(jù)香港聯(lián)合交易所（聯(lián)交所）規(guī)定，所有于香港聯(lián)交所發(fā)行上市公司的財(cái)務(wù)資料，均須由具備專業(yè)會(huì)計(jì)師條例所獲委任的專業(yè)審計(jì)師，依據(jù)香港會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則或美國(guó)公認(rèn)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則所編制，并出具相關(guān)意見。如該上市公司以香港聯(lián)交所為其主要上市地點(diǎn)，其需要以《香港會(huì)計(jì)則》編列，如該上市公司已在另一證券交易所作主要上市，其應(yīng)以《國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則編列》，若上市發(fā)行人同時(shí)在紐約證券交易所或美國(guó)全國(guó)證券交易商協(xié)會(huì)自動(dòng)報(bào)價(jià)系統(tǒng)全國(guó)市場(chǎng)上市，則可依照《美國(guó)公認(rèn)會(huì)計(jì)原則》編制年度賬目。此外，上市公司的年度報(bào)告也須經(jīng)審計(jì)師審核。

[8] 公眾咨詢之前，財(cái)經(jīng)事務(wù)及庫(kù)務(wù)局（財(cái)庫(kù)局）局長(zhǎng)陳家強(qiáng)表示：“一個(gè)完善健全的上市實(shí)體核數(shù)師監(jiān)管制度，對(duì)香港至為重要。這可保障投資大眾的利益，以及加強(qiáng)香港作為國(guó)際金融中心和資本市場(chǎng)的地位。政府建議改革現(xiàn)時(shí)普遍被視為以自律規(guī)管為主的制度。有關(guān)舉措致力將香港的制度與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)看齊，使上市實(shí)體核數(shù)師監(jiān)管制度獨(dú)立于審計(jì)業(yè)。這不但有利于審計(jì)業(yè)，亦對(duì)香港整體帶來(lái)益處。” 香港會(huì)計(jì)師公會(huì)會(huì)長(zhǎng)陳錦榮則表示：“就上市公司核數(shù)師的監(jiān)管，引入國(guó)際認(rèn)可的獨(dú)立制度的事宜，下一步就是進(jìn)行公眾咨詢。公會(huì)支持香港有需要進(jìn)行改革，并一直與政府和財(cái)務(wù)匯報(bào)局緊密合作，協(xié)助制訂咨詢方案?！?/p>

[9] 香港會(huì)計(jì)師公會(huì)副會(huì)長(zhǎng)陳錦榮表示，公會(huì)同意審查及調(diào)查由獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，惟不應(yīng)同時(shí)負(fù)責(zé)作出紀(jì)律處分。該會(huì)支持將審查及調(diào)查行動(dòng)展開的案件交予獨(dú)立成立的紀(jì)律委員會(huì)作裁決及紀(jì)律處分。