三、美國預算編制

（一）聯邦預算編制與執行程序

美國聯邦財政年度從10月1日至第二年的9月30日，為期12個月，相關工作總體上分為三個階段：

第一階段：準備總統預算。聯邦政府各部門于每年2月份開始準備總統預算，4月份OMB向各部門發布概括性的預算指導，在6月底、7月初發布明細的預算指導。9月份各部門向OMB遞交預算請求，12月份，OMB將預算建議遞交總統。總統聽取預算建議、復審內容，制定年度預算草案，并于第二年2月前遞交至國會審議。

第二階段：國會預算。國會于2月初收到總統預算草案后，進入審議階段，做出同意、修改或拒絕的決定。在程序上，國會首先通過一份“預算決議”文件。預算決議決定了美國聯邦政府的總開支和總收入、財政赤字（或盈余）總量及債務上限。國會預算決議是當期美國聯邦預算的總體框架。在通過預算決議后，國會各委員會在預算決議的框架內起草撥款法案議案及其他有關開支和收入的授權性立法。美國國會撥款委員會通過年度撥款法案對有具體用途的財政支出進行授權，通過撥款法案確定的開支被稱為自主性支出。美國國會其他相關委員會每年也會通過訂立、修改其他授權性法律對財政支出進行調整，通過撥款法案以外的法律確定的支出被稱為強制性支出。撥款法案的制定由眾議院啟動，撥款委員會全體成員及眾議院全體成員批準該法案議案，或對法案議案做出修改后，由眾議院將該撥款法案議案提交至參議院，由參議院進行審議。通常情況下，撥款法案草案中的部分事項不會獲得參議院通過，此時參眾兩院將組成會議委員會（Conference Committee），致力于解決兩院之間在撥款法案議案相關事項上的分歧。經會議委員會修改后的法案議案將被送回參眾兩院分別進行審議，當修改后的法案議案先后在眾議院和參議院獲得通過后，獲得國會通過的撥款法案將交由美國總統進行簽署生效或被美國總統否決。一旦被否決，如果國會仍然堅持自己的審議方案，就必須重新審批預算草案。同時，政府預算嚴格遵守先審批后執行的原則，如審批未通過，即使新的財政年度已經開始，預算草案也不能執行。在這種情況下，需要編制一項稱為“持續決議”（continuing resolution）的臨時預算作為過渡，持續決議授權受到未能獲得通過的撥款法案影響的機構繼續在特定范圍內行使職權，直至新的預算草案獲得通過。2013年10月1日前，美國聯邦政府預算草案沒有獲得國會通過，導致聯邦政府非核心部門關門，直到10月16日國會通過議案調高公共債務上限，才結束關門風波。

第三階段：預算執行。10月1日財政年度開始之前，總統批準支出法律。各部門編制并提交用款計劃。用款計劃批準后，各部門負責人將分配到的資金撥付給下屬各機構和項目，項目負責人在資金額度內具體執行。在整個財政年度內，各部門執行預算并按季度向OMB和財政部遞交預算執行報告。第二年9月底財政年度結束時，各部門要遞交年終報告。

（二）預算編制完整性

首先，美國各級政府高度重視預算編制的完整性，所有政府性收支均在預算中反映，不存在預算外資金活動。如美國聯邦預算既包括所有聯邦稅收和舉債收入安排的國防、外交等聯邦政府日常開支和必要的公共服務支出，也包括來源于各種社會保險專項稅收安排的社會保障、醫療保險等支出。其次，預算編制的內容較為細化，能夠按照既定的標準，精確到具體的人和物，并且按照功能（functions）、部門（agencies）、項目（programs）等不同類別予以列示。如政府預算支出報告中，每個部門的支出被劃分為三個部分：政府經常性支出、對地方政府的補助和資本項目支出。其中政府經常性支出是維持政府各部門正常開展工作的支出，按照功能劃分為五個部分：人員經費（工資福利支出）、差旅費、設備購置費、合同服務費和設備維護費。最后，編制分類簡單易懂，有效解決了預算專業性強、公眾理解難度大的問題。美國政府預算草案采用了聯合國推出的分類方法，按照政府職能對預算科目進行分類，包括普通公共服務與安全、社會服務、經濟服務等。公眾可以從中清楚地看到每一個部門具體的預算使用計劃、使用目的和實際支出。為了方便公眾閱讀，預算部門還專門編寫了簡要說明，如每年財政部金融財務管理局編寫的《公民閱讀指南》（Citizen’s Guide to the Fiscal Year），用通俗的語言和生動的圖表闡述每財年重要的財政收支數據、政府債務和資產情況等。