二、日本預算制度概述

日本現(xiàn)行的預算制度基本框架由“憲法—財政法—會計法—預算決算及會計令”等組成。日本憲法第四章與第五章關于國會和內(nèi)閣的規(guī)定，闡釋了立法權(quán)和行政權(quán)的財政權(quán)限，尤其是在預算編制和預算審議上的規(guī)定，是日本預算制度的權(quán)利分配基礎。《憲法》第七章是關于稅收和財政支出的規(guī)定。《財政法》是日本的預算法，包括財政總則、會計區(qū)分、預算的指定、預算的執(zhí)行、決算和其他規(guī)定。會計法是關于政府會計原則和會計操作的法律。預算決算及會計令由國會頒布，是財政法和會計法的具體施行規(guī)則。

（一）預算職能機關

1.財務省

根據(jù)日本《憲法》第73、86條的規(guī)定，預算動議權(quán)屬于且僅屬于內(nèi)閣。內(nèi)閣編制年度預算案提交國會審議。內(nèi)閣中的財務省^[2]是預算編制的主要機關，財務省在編制完成概算后提交內(nèi)閣討論，內(nèi)閣會議通常不會進行大幅度修改。財務省分為本省及外局兩部分，本省下設內(nèi)部部局、施設等機關和地方支分部局。內(nèi)部部局為國家財政事務主管機構(gòu)，設有大臣秘書處（Secretariat）、主計局、主稅局、關稅局、理財局、國際局。外局為國稅廳。其中，主計局負責預算收入支出和決算的編制，主稅局負責稅收制度的制定及稅務管理。主計局下設7個課級單位：總務課、司計課、法規(guī)課、給與共濟課、調(diào)查課、主計官、主計監(jiān)察官。除調(diào)查課外，其余各科均分別承擔一定的預算職能。主計官共12名，負責預算的編制與執(zhí)行、國家預備金的管理、國家決算的編制和地方公共團體支出的相關事務。調(diào)查課負責財政制度運行情況的調(diào)查、制定長期財政運營方針、統(tǒng)計并分析財政數(shù)據(jù)。給與共濟課在參考預算中給付部分后，制定公職人員出差費用及保險互助制度。司計課負責支出行為認證、決算管理、國家賬簿的管理、預算執(zhí)行中的監(jiān)督和調(diào)查、政策評價調(diào)查、預算執(zhí)行情況調(diào)查等。主計監(jiān)察官是監(jiān)督部門。

2.國會

根據(jù)日本《憲法》第41條的規(guī)定，國會為最高國家權(quán)力機關，并為唯一的立法機關。國會預算委員會是預算審議的主要機構(gòu)，參議院和眾議院預算委員會分別設有45、50名委員，人數(shù)均為兩院委員會之最。預算委員會又分為數(shù)個小組委員會，設有顧問團，協(xié)助委員解決專業(yè)問題。預算委員會質(zhì)詢采取一對一方式——議員提出質(zhì)詢后，政府官員當即作出答復。議員質(zhì)詢時間按照黨派在預算委員會的席次分配，執(zhí)政黨只占一席。預算委員會設有一個專門理事會，協(xié)調(diào)各黨派發(fā)言次數(shù)及時間。預算委員會的質(zhì)詢按照“總質(zhì)詢—一般質(zhì)詢—公聽會—分科會—總結(jié)綜合質(zhì)詢—辯論”依次進行，最后付諸表決，審議全程約23個工作日。

3.會計檢查院

根據(jù)日本《憲法》第90條的規(guī)定，每一年度，會計檢查院審核國家收支決算，并于次年將決算及審核報告一同提交國會。《會計檢查法》第1條規(guī)定，會計檢查院獨立于內(nèi)閣。日本的會計檢察院相當于審計署。

會計檢查院的決策機關是檢察官會議，執(zhí)行機關是總執(zhí)行局。檢察官會議由3位檢察官組成，檢察官由內(nèi)閣指派，經(jīng)參眾兩院同意后任命，任期7年。會計檢查院院長是檢察官會議主席，由檢察官互選，并由內(nèi)閣任命。總執(zhí)行局負責執(zhí)行檢察官會議之決策，下設一個秘書處及五個執(zhí)行局，執(zhí)行局按職責進行劃分，分別負責審計不同的政府部門。會計檢查院組成人員的職數(shù)由會計檢查院自行決定，不受《行政機關職員數(shù)額法律》的調(diào)整，以顯示其人事獨立性。

（二）預算種類

日本將中央政府預算劃分為一般會計預算、特別會計預算和政府關聯(lián)機構(gòu)預算；地方政府預算劃分為一般會計預算與公營事業(yè)會計預算。

1.一般會計預算

一般會計預算記錄國家基本職能的財政收支，收入來源主要是稅收和國債收入；支出范圍包括地方轉(zhuǎn)移支付、國債支出、公共基礎設施與維護支出、教育、國防及其他預算種類轉(zhuǎn)出等。

2.特別會計預算

特別會計預算是國家在經(jīng)營特定事業(yè)上的項目支出，依照其功能、性質(zhì)分為17項。如下圖所示：

續(xù)表

3.政府關聯(lián)機構(gòu)預算

政府關聯(lián)機構(gòu)是指政府特殊金融機構(gòu)或經(jīng)營特定公營事業(yè)的公司，是經(jīng)政府授予特殊法律地位，擁有獨立預算的法人；但由于其經(jīng)費來源主要是政府撥款，根據(jù)全口徑預算的要求，政府關聯(lián)機構(gòu)的預算、決算均需經(jīng)過議會審議通過。2008年10月1日根據(jù)《株式會社日本政策金融公庫法》進行調(diào)整后，目前包括2家銀行、1家金庫和1家公庫^[3]，由財務省進行管理。

4.地方政府預算

日本地方行政機構(gòu)被稱作地方自治體，有一都（東京都）一道（北海道）二府（大阪府、京都府）和43縣。都道府縣下設若干市、町、村。地方預算分為一般會計預算與公營事業(yè)會計預算。一般會計預算是針對一般性政府職能的支出，如教育、消防、警察等；公營事業(yè)會計預算是針對服務設施的支出，如住宅、公共運輸?shù)取Ｃ恳回斦甓乳_始前，中央政府對地方政府基本狀況進行考察，以決定預算分配戰(zhàn)略及下一年度政府間的基本財政政策。為此，自治省^[4]必須對各級地方政府的支出和收入狀況進行判斷，供中央政府決策。