一、信訪制度的法律定位

法律定位問題是信訪法治化建設和國家信訪立法的核心、基礎性問題，實質是信訪制度的法律屬性和功能定位問題，決定著信訪制度在整個法律體系中的角色和位置。對信訪制度進行法治化構造，首先必須弄清楚信訪制度“是什么”、“干什么”、“放到哪里”等幾個關鍵性問題，在與其他法律制度的比較中厘清信訪制度的職能邊界，為發揮其在國家治理體系和國家治理能力現代化進程中的獨特優勢奠定制度基礎。雖然我國信訪法治化建設起步較早，1995年國務院就出臺了《信訪條例》并于2005年作了較大幅度修訂，截至2015年8月，全國有25個省（自治區、直轄市）出臺了信訪地方性法規，但是這些法規并沒有很好地解決信訪制度的法律定位問題。一方面，由于信訪制度涉及《憲法》規定的建議權、批評權、申訴權、控告權、檢舉權等公民基本權利^[4]，受制于立法權限，行政立法和地方立法均無法對信訪制度的法律屬性及其與其他法律制度的關系作出清晰而明確的界定；另一方面，無論是國務院《信訪條例》還是各省（自治區、直轄市）出臺的信訪地方性法規，都是以權利救濟作為主線進行制度設計和規范構造的，對信訪制度功能的體現是片面的和實用主義的，無法反映信訪制度法律屬性的全貌。

（一）信訪制度的屬性功能具有多樣性

作為新中國政法傳統下形成的一種特殊的民主實現和權利救濟機制，當代信訪制度始創于新中國成立初期，政務院1951年6月頒布的《關于處理人民來信和接見人民來訪工作的決定》一般被視為當代信訪制度正式確立的起點^[5]。伴隨著新中國成立六十多年來國家政權建設和經濟社會的發展變遷，信訪制度的功能不斷豐富、拓展。

根據學者應星的觀點^[6]，信訪制度功能演變大體可以劃分為三個階段：一是1951年6月至1979年1月的“大眾動員型信訪”階段。這一時期，群眾信訪的主要內容是對國家政權建設和經濟建設以及黨內出現的脫離群眾等官僚主義現象提出的意見、建議和批評，信訪制度承載的主要功能是群眾參與管理國家大事和對國家干部行使權力進行監督。二是1979年1月至1982年2月的“撥亂反正型信訪”階段。這一時期，群眾信訪的主要內容是要求平反冤假錯案和落實政策，信訪制度承載的主要功能是集中高效地解決歷史遺留問題。正是在這個短暫的歷史時期，“信訪制度迅速從國家政治生活中的邊緣位置走到了中心位置”。三是1982年2月至今的“安定團結型信訪”階段。20世紀80年代中期以后，盡管歷史遺留問題或政治性問題仍占有一定的比例，但隨著我國改革開放事業深入推進及經濟社會急劇轉型，特別是社會矛盾進入高發、多發時期，群眾信訪的主要內容發生了重大變化，主要是和群眾息息相關的經濟、政治和社會權利等利益問題，信訪制度承載的主要功能是化解矛盾糾紛、實現權利救濟。由于入口寬、門檻低、成本小、效果明顯等優勢，很多群眾將信訪看成了優于其他行政救濟和司法救濟的一種方式。信訪制度原初設計的政治參與和權力監督功能在事實上淪為了“副產品”，主要在化解各類矛盾糾紛、維護群眾合法權益的過程中間接呈現，具有強烈的依附性和從屬性特征。

從中可以看出，信訪制度的屬性功能經歷了一個重心轉移的過程，即由政治參與和權力監督為主、糾紛解決為輔到糾紛解決為主、政治參與和權力監督為輔^[7]，甚至發展到目前因糾紛解決功能的強勢地位而遮蔽了其政治參與和權力監督功能。

對這一變遷趨勢，特別是權利救濟功能過度擴張的問題，很多專家學者持批評態度，認為推進信訪工作制度改革和信訪法治化建設應當弱化甚至取消信訪制度的權利救濟功能，強化政治參與和權力監督功能，回歸信訪制度的設計初衷。比如，有的觀點認為，信訪制度的權利救濟和解決糾紛作用與現代社會的制度體系不相適應，現代社會已經擁有了獨立、專業的權利救濟渠道——司法制度，如果仍然采用信訪手段解決糾紛，將侵犯司法職權的正常行使，有越俎代庖之嫌^[8]。有的觀點認為，在當前社會的治理結構下，越是強化信訪制度，越是增加一種破壞法治的反向張力，越會把大量的社會矛盾引導到體制外非法治化解決的惡性循環中去，進而消解國家司法機關的權威^[9]。還有的觀點認為，當前信訪制度由于體制和機構的原因，社會矛盾焦點不斷聚焦中央，極大地“削弱了中央的政治權威”；信訪功能的錯位、信訪人治色彩的詬病也動搖了國家政法機關的權威和現代國家的正當性基礎；信訪程序本身的弊病也會誘發嚴重的社會沖突事件，應當果斷廢除信訪制度^[10]。

事實上，信訪制度屬性功能的演變，與新中國成立六十多年來國家政權建設和經濟社會發展變遷緊密關聯，有其內在的合理性與歷史必然性，并非一些學者所認為的是信訪制度功能扭曲甚至異化的結果。每一種制度的功能都必須與其所處的社會環境相適應。信訪制度設立之初，確實是以政治屬性功能為主的，但是發展到20世紀80年代中后期，逐漸演變成了一種重要的糾紛解決方式，權利救濟功能已經內化于信訪制度本身，1995年出臺、2005年修訂的國務院《信訪條例》都是以權利救濟作為主線進行制度設計的。這從一個側面說明，信訪制度的權利救濟功能已經為國家和公眾所普遍接受和認可。弱化甚至取消信訪制度的權利救濟功能，等于變相剝奪信訪制度的存在價值與作用空間。信訪制度是多元化糾紛解決機制不可或缺的內容。在現代社會，解決糾紛的最重要和最權威的途徑是司法訴訟，然而由于訴訟本身也存在弊端以及社會糾紛的多樣性和主體需求的差異性，訴訟不可能也不應該壟斷所有的糾紛解決^[11]。無論是從國際還是從國內關于化解矛盾糾紛的理論與實踐來看，多元化是發展趨勢，解決糾紛的渠道只能增加不能減少。從實踐效果來看，信訪制度在我國多元化矛盾糾紛解決系統中具有不可替代的地位。取消信訪制度的權利救濟功能，將絕大多數普通訴求拒之門外或者簡單地推向法院，不僅與基層推進社會治安綜合治理和利用信訪積極化解糾紛的實踐形成內在矛盾，其可行性也令人質疑^[12]。

無論是國家信訪立法還是地方信訪立法，都必須承認現階段信訪制度功能的多樣性，尤其是要承認信訪制度權利救濟功能的獨特價值和重要作用。承認信訪制度的權利救濟功能，并不意味著要繼續保留以往信訪制度中濃厚的人治色彩，而是要通過對微觀信訪制度和信訪運行機制進行法治化構造，消解帶有人治化因素的“負的外部性”，把信訪導入法治化軌道，將其改造為多元糾紛解決機制中的一種補充性救濟途徑，以法治思維和法治方式化解矛盾糾紛、實現權利救濟。黨的十八大以來，中央強調要推動信訪工作回歸本位，發揮了解社情民意、匯集意見建議，分析穩定風險、評估政策得失，排查矛盾隱患、解決合理訴求等職能作用^[13]。這種回歸本位，是相對于以往信訪工作所承載的維護社會穩定功能而言的，并不是要弱化甚至取消信訪制度的權利救濟功能，在本質上是為了更加科學、更加均衡、更加有效地發揮信訪制度的政治參與、權力監督、權利救濟功能，我們不能片面理解、錯誤解讀。

（二）信訪制度的屬性功能具有輔助性和兜底性

我國現行憲法框架下的政治法律制度可以相對區分為核心政制和輔助政制，信訪制度屬于輔助政制范疇^[14]，在歷史上它是我國核心政制效能嚴重不足時應運而生的代償體制。這一定位包含三個方面的內涵：其一，信訪制度的存在和發展應該服從服務于核心政制存在和發展的需要，不能超越核心政制；其二，信訪制度雖然不能與核心政制分庭抗禮，但是可以彌補核心政制之遺缺或者作為核心政制運行的“潤滑劑”而發揮效用，當核心政制運轉失靈或者存在制度盲區時，信訪制度應當及時補位并發揮其功能作用；其三，核心政制具有優先性，如果信訪制度與核心政制沖突甚至侵蝕核心政制主體地位，應該根據充分發揮核心政制效用的需要調整信訪制度。基于這一分析視角，信訪制度的屬性功能具有明顯的輔助性、兜底性特征。

首先，從政治參與功能來看，信訪制度是中國特色社會主義民主制度的重要內容。信訪制度是密切聯系群眾的重要渠道和紐帶，是人民直接參與制度的一個重要組成部分。群眾可以通過信訪渠道，自發地對各級各類機關（包括各級人大、政府、法院、檢察院，在很大程度上還有執政黨的各級組織）的工作提出建議、意見或者批評，在普通公民與國家機關之間建立直接聯系，進行充分的政治溝通。當前，信訪制度已經成為了人民代表大會制度之外群眾表達意愿、參政議政、實施民主監督的一種最直接、最常用、最平民化的表達渠道。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民群眾可以通過人大代表去表達自己的意愿，但作為一種代議制民主形式，它必然蘊含著信息過濾機制，群眾的意愿和訴求只能間接地呈現在國家機關面前，無論人民代表大會制度將來如何健全完善，它始終具有代議制民主的“天然缺陷”。加之兼職身份、履職能力等方面的限制，目前人大代表在代表和反映群眾意志的及時性、全面性、便捷性等方面還有許多需要改進的地方。此外，雖然我國法律規定群眾可以采取集會、游行、示威等形式表達意愿，但均屬集體方式，無法作為個體與國家機關進行政治溝通的工具，并且由于這些形式可能對正常社會秩序造成影響，不宜頻繁使用。因此，無論是現在還是可以預見的未來，作為參與民主重要形式的信訪制度，對中國特色社會主義民主制度都具有不可或缺的補充作用。

其次，從權力監督功能來看，信訪制度是中國特色權力運行制約和監督體系的重要內容。中國特色權力運行制約和監督體系包含黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督等豐富內容。信訪是社會監督的一種重要形式，群眾可以通過信訪渠道，對各級國家機關及其工作人員的違法失職或者其他不當行為提出批評、控告、檢舉，監督和促進國家機關依法行使職權。與其他監督形式相比，信訪在監督范圍上具有廣泛性，所有行使公權力的機關、組織或者社會團體都可以成為監督對象。雖然這種監督方式不具有國家監督那樣的國家強制性和直接的法律效力，但卻可能引發和啟動國家監督機制的運行，導致帶有國家強制性的監督手段的運用，及時糾正和懲處違法失職不當行為。盡管目前信訪制度權力監督功能的實際成效主要體現在黨風廉政建設和反腐敗方面，在其他方面的監督作用并不明顯，如經由信訪渠道糾正立法決策失誤、改變不當行政行為或者司法行為的情況較少發生，但作為一種制度性的監督渠道，信訪對于保障公民監督權仍然具有獨特作用。除了個案意義上的監督之外，通過對大量信訪信息的匯集整合，能夠提煉出帶有普遍性和傾向性的監督線索，為國家機關啟動內部監督程序提供充分的信息支撐，增強國家監督的準確性和實效性。

最后，從權利救濟功能來看，信訪制度是中國特色多元化糾紛解決機制的重要內容。相對于單一的糾紛解決機制，“多元化糾紛解決機制的意義在于避免將糾紛的解決僅僅寄予某種制度，防止糾紛解決途徑的單一化造成效率低下、解決機制不暢，最大限度滿足社會主體多樣性、多層次的需求”^[15]。從這個角度來看，信訪不應被法治所“驅逐”。作為一種長期存在的制度，與訴訟、仲裁、行政復議等正式意義的權利救濟途徑相比，信訪具有成本較低、受案范圍更廣、更容易緩和矛盾、更強調實體正義的實現等突出特點，在為權利受到侵害的個人提供救濟方面發揮了現實的積極作用，“正是在法律所不及或法律不能發揮理想效果的地方，信訪起到一種補充的權利救濟功能”^[16]。盡管目前信訪在實現權利救濟的過程中還存在一定程度的非規范性、非專業性、缺乏交往理性、結果高度或然性等諸多不足，但這主要是信訪運行機制法治化程度不夠造成的，不能因此否定權利救濟功能存在的價值。誠如有的學者所言，“經過制度的創新，信訪這種‘陳舊的’救濟方式可以重新煥發出青春，在法治建設的過程中發揮一個重要的、甚至是不可替代的作用”^[17]。

強調信訪制度屬性功能的輔助性，在于承認我國現行憲法框架下相關核心政制不可動搖的主體地位。與人民代表大會制度相比，與黨內監督、人大監督、行政監督、司法監督等體制內監督形式相比，與訴訟、仲裁、行政復議等權利救濟渠道相比，信訪制度均處于從屬地位。對信訪制度進行法治化構造，必須在我國現行憲法框架下，在尊重核心政制主體地位的前提下展開。以法律形式確認信訪制度在社會主義法治體系和國家治理體系中的法律地位，不應挑戰其他法律制度的地位和作用。換言之，《信訪法》的制定不應牽扯到現行基本法律的修改。這既符合信訪制度屬性功能所具有的輔助性特征，符合各方面對信訪制度功能定位和信訪法治化建設方向的期待，也有利于信訪法治化的實現和《信訪法》的制定出臺。這并非無奈的選擇，而是信訪制度演進規律和中國特色社會主義法治化建設歷史進程的必然選擇。

強調信訪制度屬性功能的兜底性，在于承認信訪制度具有實現“底線正義”的獨特價值。一方面，當作為核心政制的相關法律制度運轉失靈時，信訪制度應當及時補位，作為替代性機制發揮功能作用，保障公民權利得以實現。這種運轉失靈，既有可能是制度本身所蘊含的缺陷造成的，也有可能是一些難以抗拒的外部因素干擾造成的。比如，當人民代表大會制度由于代表履職水平等因素限制而不能完整地反映普通群眾的意愿和訴求時，信訪制度以普通群眾與國家機關之間的面對面溝通使其政治參與權得到了保障；再如，當側重于程序正義的法定權利救濟途徑難以實現個體的實體正義時，信訪制度以相對靈活的方式讓當事人受到侵害的權益得到了救濟，實現了當事人或絕大多數群眾心目中樸素的正義觀。另一方面，當作為核心政制的法律制度在實施過程中出現盲區時，信訪制度應當兜底，避免公民基本權利在微觀層面陷入難以實現的尷尬境地。信訪制度兜底性體現較為明顯的是權利救濟功能。“有權利必有救濟”是權利的核心要素，但這種理想圖景在制度實踐中卻并非總能如愿。訴訟、仲裁、行政復議等權利救濟途徑的功能是有限的，不能包攬一切、解決所有的社會爭議和矛盾糾紛。信訪制度應當擔當起“兜底者”的角色定位，通過政治參與、權力監督、權利救濟功能的發揮，為公民基本權利的實現提供最后的庇護。而這種角色定位，才是信訪工作制度改革和信訪法治化建設的根本方向。

（三）信訪制度屬性功能的法治化構造

信訪制度的屬性功能具有復合性，作為一種輔助性手段，經由它可以引發和啟動主體性法律機制，從而實現《憲法》規定的建議權、批評權、申訴權、控告權、檢舉權等公民基本權利；作為一種兜底性機制，對無法通過主體性法律程序解決的特定事項，經由它可以以更為靈活的方式保障公民基本權利的實現。據此，可以將信訪制度界定為“分流平臺+辦理渠道”（信訪事項的分流平臺和特定信訪事項的辦理渠道）二元屬性的法律制度。“分流平臺”是從形式意義上界定的，本質是信訪信息的聚合、分流和傳遞，這一界定下的信訪制度只是公民對其所主張權利進行表達的載體，只要將信訪人提出的事項導入相應的辦理程序，作為“分流平臺”的信訪制度便完成了它的使命；“辦理渠道”則是從實質意義上界定的，對無法導入主體性法律程序解決的特定事項，經由信訪渠道亦可得出公正合理的結果。《山東省信訪條例》規定，公民、法人或者其他組織可以以信訪形式向國家機關反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，國家機關在法定職責范圍內予以登記，并及時審查甄別，按照“訴訪分離、分類處理”的原則，分別導入訴訟、仲裁、行政復議等法定權利救濟渠道，通過行政許可、行政確認、行政裁決等行政程序或者信訪程序辦理，這體現了信訪制度作為“分流平臺”的屬性定位；對符合信訪受理條件的特定事項，由有權處理的國家機關按照信訪程序辦理并作出相應結論，在行政信訪領域沿用并細化了國務院《信訪條例》確立的“辦理—復查—復核”三級程序，這體現了信訪制度作為“辦理渠道”的屬性定位。

信訪制度的屬性功能具有多樣性，但是這種多樣性在之前的信訪立法實踐中并沒有得到充分體現。國務院《信訪條例》和各地出臺的信訪法規都是以權利救濟作為主線進行制度設計的，這種立法理念以及由此形成的制度規范在應對2003年以來的“信訪洪峰”、及時解決訴求類信訪問題、維護群眾合法權益等方面發揮了重要作用。隨著全面依法治國戰略的提出以及信訪形勢的發展變化，特別是隨著信訪工作制度改革的深入推進，各方面對信訪制度的功能有了新的期待。新形勢下的信訪立法對信訪制度屬性功能的反映，不能再局限于以往的單一化思路，應當超越“實然功能”向“應然功能”轉向，以引領推動信訪工作制度改革發展。《山東省信訪條例》對應信訪制度所具有的政治參與功能、權力監督功能、權利救濟功能，對信訪事項作了類型化處理，劃分為建議意見類、檢舉控告類、申訴求決類信訪事項，分別設計了相應辦理程序，三者在辦理方式、辦理結果、辦理期限等方面存在明顯差別，在實踐中對各級國家機關提高信訪事項辦理質量和效能發揮了積極作用。

通過對信訪制度屬性功能所具有的多樣性、輔助性、兜底性的分析，以及在《山東省信訪條例》制定過程中的實踐探索，我們建議，國家信訪立法對信訪制度的法律定位應當充分體現“分流平臺+辦理渠道”的二元屬性和“政治參與+權力監督+權利救濟”的三重功能^[18]。

1.二元屬性、三重功能回答了信訪制度“是什么”、“干什么”、“放到哪里”的問題

作為一種特殊的民主實現和權利救濟機制，信訪制度契合了中國傳統文化，與我們黨一直以來所恪守的為民情懷、所主張的群眾路線密切關聯。對信訪制度進行法治化構造，不但不能舍棄其政治屬性，反而要更加堅定、更加充分地體現其政治屬性。“分流平臺+辦理渠道”二元結構化解了政治屬性與法律屬性之間可能發生的沖突，以制度化的方式實現了信訪制度的政治屬性。對群眾以信訪形式表達的訴求，以為人民服務作為根本宗旨的國家機關當然不能置之不理，但是對這些訴求的解決，卻必須在法治化軌道上實現。除了依照規定程序受理和辦理特定信訪事項之外，按照“訴訪分離、分類處理”的原則積極推動相關訴求依法通過法定途徑解決，同樣也是信訪制度發揮功能作用的具體體現。功能依舊，但功能實現路徑已經發生了根本性變化，由以往“自辦”模式向“他辦+自辦”模式轉變。

2.二元屬性、三重功能有利于實現信訪制度與相關法律制度的銜接

信訪制度的政治參與、權力監督、權利救濟功能是歷史形成的，有其合理性。但這三種功能都是輔助性的，是對具備相應功能的核心政制的補充。“分流平臺+辦理渠道”二元結構實現了信訪制度屬性功能輔助性與兜底性的統一。為避免信訪制度與核心政制的沖突，信訪制度既要弱化自己的功能，還要引導信訪人依法適用主體性法律程序解決問題；當主體性法律程序運轉失靈或出現制度盲區時，信訪制度又以兜底者的角色出現，以維護公民的權益。在這種主體與兜底之間，實現了信訪制度與相關法律制度之間的銜接，厘清了各自的職責邊界。主體與兜底分屬不同的維度，不能以主體否認兜底（如弱化甚至取消信訪制度權利救濟功能的觀點），也不能以兜底否認主體（如強化信訪制度權利救濟功能的觀點），兩者的作用機理和運行機制完全不同。

3.二元屬性、三重功能回應了現實需要，有利于引領推動信訪工作制度改革

信訪立法的價值取向應當有助于信訪制度功能的實現。信訪立法除了要體現政治宣示價值，把“保持國家機關與人民群眾的密切聯系”作為首要立法目的之外，還要充分體現權益保障價值與秩序規范價值。“分流平臺+辦理渠道”二元屬性實現了權益保障價值與秩序規范價值的統一，拓展了《信訪法》的調整范圍。對國家機關特別是信訪工作機構而言，對不屬于信訪受理范圍的事項，也必須積極發揮職能作用，將其導入主體性法律程序，必要時還要跟蹤處理進展和結果，保障公民基本權利的實現；對信訪人而言，以信訪形式提出訴求并不意味著就能啟動信訪程序，在嚴格遵守法定義務、自覺維護信訪秩序的同時，還必須服從國家機關的分流引導，依法適用主體性法律程序解決訴求。這實際上也是黨的十八大以來信訪工作制度改革的基本邏輯，將其提升為法律制度，有利于充分發揮立法的引領和保障作用，推動信訪工作制度改革持續深入推進。