一、信訪制度的法律定位

法律定位問(wèn)題是信訪法治化建設(shè)和國(guó)家信訪立法的核心、基礎(chǔ)性問(wèn)題，實(shí)質(zhì)是信訪制度的法律屬性和功能定位問(wèn)題，決定著信訪制度在整個(gè)法律體系中的角色和位置。對(duì)信訪制度進(jìn)行法治化構(gòu)造，首先必須弄清楚信訪制度“是什么”、“干什么”、“放到哪里”等幾個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題，在與其他法律制度的比較中厘清信訪制度的職能邊界，為發(fā)揮其在國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)奠定制度基礎(chǔ)。雖然我國(guó)信訪法治化建設(shè)起步較早，1995年國(guó)務(wù)院就出臺(tái)了《信訪條例》并于2005年作了較大幅度修訂，截至2015年8月，全國(guó)有25個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）出臺(tái)了信訪地方性法規(guī)，但是這些法規(guī)并沒(méi)有很好地解決信訪制度的法律定位問(wèn)題。一方面，由于信訪制度涉及《憲法》規(guī)定的建議權(quán)、批評(píng)權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)等公民基本權(quán)利^[4]，受制于立法權(quán)限，行政立法和地方立法均無(wú)法對(duì)信訪制度的法律屬性及其與其他法律制度的關(guān)系作出清晰而明確的界定；另一方面，無(wú)論是國(guó)務(wù)院《信訪條例》還是各省（自治區(qū)、直轄市）出臺(tái)的信訪地方性法規(guī)，都是以權(quán)利救濟(jì)作為主線進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和規(guī)范構(gòu)造的，對(duì)信訪制度功能的體現(xiàn)是片面的和實(shí)用主義的，無(wú)法反映信訪制度法律屬性的全貌。

（一）信訪制度的屬性功能具有多樣性

作為新中國(guó)政法傳統(tǒng)下形成的一種特殊的民主實(shí)現(xiàn)和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，當(dāng)代信訪制度始創(chuàng)于新中國(guó)成立初期，政務(wù)院1951年6月頒布的《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民來(lái)訪工作的決定》一般被視為當(dāng)代信訪制度正式確立的起點(diǎn)^[5]。伴隨著新中國(guó)成立六十多年來(lái)國(guó)家政權(quán)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變遷，信訪制度的功能不斷豐富、拓展。

根據(jù)學(xué)者應(yīng)星的觀點(diǎn)^[6]，信訪制度功能演變大體可以劃分為三個(gè)階段：一是1951年6月至1979年1月的“大眾動(dòng)員型信訪”階段。這一時(shí)期，群眾信訪的主要內(nèi)容是對(duì)國(guó)家政權(quán)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及黨內(nèi)出現(xiàn)的脫離群眾等官僚主義現(xiàn)象提出的意見(jiàn)、建議和批評(píng)，信訪制度承載的主要功能是群眾參與管理國(guó)家大事和對(duì)國(guó)家干部行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。二是1979年1月至1982年2月的“撥亂反正型信訪”階段。這一時(shí)期，群眾信訪的主要內(nèi)容是要求平反冤假錯(cuò)案和落實(shí)政策，信訪制度承載的主要功能是集中高效地解決歷史遺留問(wèn)題。正是在這個(gè)短暫的歷史時(shí)期，“信訪制度迅速?gòu)膰?guó)家政治生活中的邊緣位置走到了中心位置”。三是1982年2月至今的“安定團(tuán)結(jié)型信訪”階段。20世紀(jì)80年代中期以后，盡管歷史遺留問(wèn)題或政治性問(wèn)題仍占有一定的比例，但隨著我國(guó)改革開(kāi)放事業(yè)深入推進(jìn)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型，特別是社會(huì)矛盾進(jìn)入高發(fā)、多發(fā)時(shí)期，群眾信訪的主要內(nèi)容發(fā)生了重大變化，主要是和群眾息息相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)權(quán)利等利益問(wèn)題，信訪制度承載的主要功能是化解矛盾糾紛、實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。由于入口寬、門(mén)檻低、成本小、效果明顯等優(yōu)勢(shì)，很多群眾將信訪看成了優(yōu)于其他行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的一種方式。信訪制度原初設(shè)計(jì)的政治參與和權(quán)力監(jiān)督功能在事實(shí)上淪為了“副產(chǎn)品”，主要在化解各類矛盾糾紛、維護(hù)群眾合法權(quán)益的過(guò)程中間接呈現(xiàn)，具有強(qiáng)烈的依附性和從屬性特征。

從中可以看出，信訪制度的屬性功能經(jīng)歷了一個(gè)重心轉(zhuǎn)移的過(guò)程，即由政治參與和權(quán)力監(jiān)督為主、糾紛解決為輔到糾紛解決為主、政治參與和權(quán)力監(jiān)督為輔^[7]，甚至發(fā)展到目前因糾紛解決功能的強(qiáng)勢(shì)地位而遮蔽了其政治參與和權(quán)力監(jiān)督功能。

對(duì)這一變遷趨勢(shì)，特別是權(quán)利救濟(jì)功能過(guò)度擴(kuò)張的問(wèn)題，很多專家學(xué)者持批評(píng)態(tài)度，認(rèn)為推進(jìn)信訪工作制度改革和信訪法治化建設(shè)應(yīng)當(dāng)弱化甚至取消信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能，強(qiáng)化政治參與和權(quán)力監(jiān)督功能，回歸信訪制度的設(shè)計(jì)初衷。比如，有的觀點(diǎn)認(rèn)為，信訪制度的權(quán)利救濟(jì)和解決糾紛作用與現(xiàn)代社會(huì)的制度體系不相適應(yīng)，現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)擁有了獨(dú)立、專業(yè)的權(quán)利救濟(jì)渠道——司法制度，如果仍然采用信訪手段解決糾紛，將侵犯司法職權(quán)的正常行使，有越俎代庖之嫌^[8]。有的觀點(diǎn)認(rèn)為，在當(dāng)前社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)下，越是強(qiáng)化信訪制度，越是增加一種破壞法治的反向張力，越會(huì)把大量的社會(huì)矛盾引導(dǎo)到體制外非法治化解決的惡性循環(huán)中去，進(jìn)而消解國(guó)家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威^[9]。還有的觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前信訪制度由于體制和機(jī)構(gòu)的原因，社會(huì)矛盾焦點(diǎn)不斷聚焦中央，極大地“削弱了中央的政治權(quán)威”；信訪功能的錯(cuò)位、信訪人治色彩的詬病也動(dòng)搖了國(guó)家政法機(jī)關(guān)的權(quán)威和現(xiàn)代國(guó)家的正當(dāng)性基礎(chǔ)；信訪程序本身的弊病也會(huì)誘發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)沖突事件，應(yīng)當(dāng)果斷廢除信訪制度^[10]。

事實(shí)上，信訪制度屬性功能的演變，與新中國(guó)成立六十多年來(lái)國(guó)家政權(quán)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變遷緊密關(guān)聯(lián)，有其內(nèi)在的合理性與歷史必然性，并非一些學(xué)者所認(rèn)為的是信訪制度功能扭曲甚至異化的結(jié)果。每一種制度的功能都必須與其所處的社會(huì)環(huán)境相適應(yīng)。信訪制度設(shè)立之初，確實(shí)是以政治屬性功能為主的，但是發(fā)展到20世紀(jì)80年代中后期，逐漸演變成了一種重要的糾紛解決方式，權(quán)利救濟(jì)功能已經(jīng)內(nèi)化于信訪制度本身，1995年出臺(tái)、2005年修訂的國(guó)務(wù)院《信訪條例》都是以權(quán)利救濟(jì)作為主線進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的。這從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明，信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能已經(jīng)為國(guó)家和公眾所普遍接受和認(rèn)可。弱化甚至取消信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能，等于變相剝奪信訪制度的存在價(jià)值與作用空間。信訪制度是多元化糾紛解決機(jī)制不可或缺的內(nèi)容。在現(xiàn)代社會(huì)，解決糾紛的最重要和最權(quán)威的途徑是司法訴訟，然而由于訴訟本身也存在弊端以及社會(huì)糾紛的多樣性和主體需求的差異性，訴訟不可能也不應(yīng)該壟斷所有的糾紛解決^[11]。無(wú)論是從國(guó)際還是從國(guó)內(nèi)關(guān)于化解矛盾糾紛的理論與實(shí)踐來(lái)看，多元化是發(fā)展趨勢(shì)，解決糾紛的渠道只能增加不能減少。從實(shí)踐效果來(lái)看，信訪制度在我國(guó)多元化矛盾糾紛解決系統(tǒng)中具有不可替代的地位。取消信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能，將絕大多數(shù)普通訴求拒之門(mén)外或者簡(jiǎn)單地推向法院，不僅與基層推進(jìn)社會(huì)治安綜合治理和利用信訪積極化解糾紛的實(shí)踐形成內(nèi)在矛盾，其可行性也令人質(zhì)疑^[12]。

無(wú)論是國(guó)家信訪立法還是地方信訪立法，都必須承認(rèn)現(xiàn)階段信訪制度功能的多樣性，尤其是要承認(rèn)信訪制度權(quán)利救濟(jì)功能的獨(dú)特價(jià)值和重要作用。承認(rèn)信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能，并不意味著要繼續(xù)保留以往信訪制度中濃厚的人治色彩，而是要通過(guò)對(duì)微觀信訪制度和信訪運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行法治化構(gòu)造，消解帶有人治化因素的“負(fù)的外部性”，把信訪導(dǎo)入法治化軌道，將其改造為多元糾紛解決機(jī)制中的一種補(bǔ)充性救濟(jì)途徑，以法治思維和法治方式化解矛盾糾紛、實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。黨的十八大以來(lái)，中央強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)信訪工作回歸本位，發(fā)揮了解社情民意、匯集意見(jiàn)建議，分析穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估政策得失，排查矛盾隱患、解決合理訴求等職能作用^[13]。這種回歸本位，是相對(duì)于以往信訪工作所承載的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定功能而言的，并不是要弱化甚至取消信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能，在本質(zhì)上是為了更加科學(xué)、更加均衡、更加有效地發(fā)揮信訪制度的政治參與、權(quán)力監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)功能，我們不能片面理解、錯(cuò)誤解讀。

（二）信訪制度的屬性功能具有輔助性和兜底性

我國(guó)現(xiàn)行憲法框架下的政治法律制度可以相對(duì)區(qū)分為核心政制和輔助政制，信訪制度屬于輔助政制范疇^[14]，在歷史上它是我國(guó)核心政制效能?chē)?yán)重不足時(shí)應(yīng)運(yùn)而生的代償體制。這一定位包含三個(gè)方面的內(nèi)涵：其一，信訪制度的存在和發(fā)展應(yīng)該服從服務(wù)于核心政制存在和發(fā)展的需要，不能超越核心政制；其二，信訪制度雖然不能與核心政制分庭抗禮，但是可以彌補(bǔ)核心政制之遺缺或者作為核心政制運(yùn)行的“潤(rùn)滑劑”而發(fā)揮效用，當(dāng)核心政制運(yùn)轉(zhuǎn)失靈或者存在制度盲區(qū)時(shí)，信訪制度應(yīng)當(dāng)及時(shí)補(bǔ)位并發(fā)揮其功能作用；其三，核心政制具有優(yōu)先性，如果信訪制度與核心政制沖突甚至侵蝕核心政制主體地位，應(yīng)該根據(jù)充分發(fā)揮核心政制效用的需要調(diào)整信訪制度。基于這一分析視角，信訪制度的屬性功能具有明顯的輔助性、兜底性特征。

首先，從政治參與功能來(lái)看，信訪制度是中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度的重要內(nèi)容。信訪制度是密切聯(lián)系群眾的重要渠道和紐帶，是人民直接參與制度的一個(gè)重要組成部分。群眾可以通過(guò)信訪渠道，自發(fā)地對(duì)各級(jí)各類機(jī)關(guān)（包括各級(jí)人大、政府、法院、檢察院，在很大程度上還有執(zhí)政黨的各級(jí)組織）的工作提出建議、意見(jiàn)或者批評(píng)，在普通公民與國(guó)家機(jī)關(guān)之間建立直接聯(lián)系，進(jìn)行充分的政治溝通。當(dāng)前，信訪制度已經(jīng)成為了人民代表大會(huì)制度之外群眾表達(dá)意愿、參政議政、實(shí)施民主監(jiān)督的一種最直接、最常用、最平民化的表達(dá)渠道。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，人民群眾可以通過(guò)人大代表去表達(dá)自己的意愿，但作為一種代議制民主形式，它必然蘊(yùn)含著信息過(guò)濾機(jī)制，群眾的意愿和訴求只能間接地呈現(xiàn)在國(guó)家機(jī)關(guān)面前，無(wú)論人民代表大會(huì)制度將來(lái)如何健全完善，它始終具有代議制民主的“天然缺陷”。加之兼職身份、履職能力等方面的限制，目前人大代表在代表和反映群眾意志的及時(shí)性、全面性、便捷性等方面還有許多需要改進(jìn)的地方。此外，雖然我國(guó)法律規(guī)定群眾可以采取集會(huì)、游行、示威等形式表達(dá)意愿，但均屬集體方式，無(wú)法作為個(gè)體與國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行政治溝通的工具，并且由于這些形式可能對(duì)正常社會(huì)秩序造成影響，不宜頻繁使用。因此，無(wú)論是現(xiàn)在還是可以預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，作為參與民主重要形式的信訪制度，對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度都具有不可或缺的補(bǔ)充作用。

其次，從權(quán)力監(jiān)督功能來(lái)看，信訪制度是中國(guó)特色權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的重要內(nèi)容。中國(guó)特色權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系包含黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等豐富內(nèi)容。信訪是社會(huì)監(jiān)督的一種重要形式，群眾可以通過(guò)信訪渠道，對(duì)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的違法失職或者其他不當(dāng)行為提出批評(píng)、控告、檢舉，監(jiān)督和促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。與其他監(jiān)督形式相比，信訪在監(jiān)督范圍上具有廣泛性，所有行使公權(quán)力的機(jī)關(guān)、組織或者社會(huì)團(tuán)體都可以成為監(jiān)督對(duì)象。雖然這種監(jiān)督方式不具有國(guó)家監(jiān)督那樣的國(guó)家強(qiáng)制性和直接的法律效力，但卻可能引發(fā)和啟動(dòng)國(guó)家監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行，導(dǎo)致帶有國(guó)家強(qiáng)制性的監(jiān)督手段的運(yùn)用，及時(shí)糾正和懲處違法失職不當(dāng)行為。盡管目前信訪制度權(quán)力監(jiān)督功能的實(shí)際成效主要體現(xiàn)在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗方面，在其他方面的監(jiān)督作用并不明顯，如經(jīng)由信訪渠道糾正立法決策失誤、改變不當(dāng)行政行為或者司法行為的情況較少發(fā)生，但作為一種制度性的監(jiān)督渠道，信訪對(duì)于保障公民監(jiān)督權(quán)仍然具有獨(dú)特作用。除了個(gè)案意義上的監(jiān)督之外，通過(guò)對(duì)大量信訪信息的匯集整合，能夠提煉出帶有普遍性和傾向性的監(jiān)督線索，為國(guó)家機(jī)關(guān)啟動(dòng)內(nèi)部監(jiān)督程序提供充分的信息支撐，增強(qiáng)國(guó)家監(jiān)督的準(zhǔn)確性和實(shí)效性。

最后，從權(quán)利救濟(jì)功能來(lái)看，信訪制度是中國(guó)特色多元化糾紛解決機(jī)制的重要內(nèi)容。相對(duì)于單一的糾紛解決機(jī)制，“多元化糾紛解決機(jī)制的意義在于避免將糾紛的解決僅僅寄予某種制度，防止糾紛解決途徑的單一化造成效率低下、解決機(jī)制不暢，最大限度滿足社會(huì)主體多樣性、多層次的需求”^[15]。從這個(gè)角度來(lái)看，信訪不應(yīng)被法治所“驅(qū)逐”。作為一種長(zhǎng)期存在的制度，與訴訟、仲裁、行政復(fù)議等正式意義的權(quán)利救濟(jì)途徑相比，信訪具有成本較低、受案范圍更廣、更容易緩和矛盾、更強(qiáng)調(diào)實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)等突出特點(diǎn)，在為權(quán)利受到侵害的個(gè)人提供救濟(jì)方面發(fā)揮了現(xiàn)實(shí)的積極作用，“正是在法律所不及或法律不能發(fā)揮理想效果的地方，信訪起到一種補(bǔ)充的權(quán)利救濟(jì)功能”^[16]。盡管目前信訪在實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的過(guò)程中還存在一定程度的非規(guī)范性、非專業(yè)性、缺乏交往理性、結(jié)果高度或然性等諸多不足，但這主要是信訪運(yùn)行機(jī)制法治化程度不夠造成的，不能因此否定權(quán)利救濟(jì)功能存在的價(jià)值。誠(chéng)如有的學(xué)者所言，“經(jīng)過(guò)制度的創(chuàng)新，信訪這種‘陳舊的’救濟(jì)方式可以重新煥發(fā)出青春，在法治建設(shè)的過(guò)程中發(fā)揮一個(gè)重要的、甚至是不可替代的作用”^[17]。

強(qiáng)調(diào)信訪制度屬性功能的輔助性，在于承認(rèn)我國(guó)現(xiàn)行憲法框架下相關(guān)核心政制不可動(dòng)搖的主體地位。與人民代表大會(huì)制度相比，與黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督等體制內(nèi)監(jiān)督形式相比，與訴訟、仲裁、行政復(fù)議等權(quán)利救濟(jì)渠道相比，信訪制度均處于從屬地位。對(duì)信訪制度進(jìn)行法治化構(gòu)造，必須在我國(guó)現(xiàn)行憲法框架下，在尊重核心政制主體地位的前提下展開(kāi)。以法律形式確認(rèn)信訪制度在社會(huì)主義法治體系和國(guó)家治理體系中的法律地位，不應(yīng)挑戰(zhàn)其他法律制度的地位和作用。換言之，《信訪法》的制定不應(yīng)牽扯到現(xiàn)行基本法律的修改。這既符合信訪制度屬性功能所具有的輔助性特征，符合各方面對(duì)信訪制度功能定位和信訪法治化建設(shè)方向的期待，也有利于信訪法治化的實(shí)現(xiàn)和《信訪法》的制定出臺(tái)。這并非無(wú)奈的選擇，而是信訪制度演進(jìn)規(guī)律和中國(guó)特色社會(huì)主義法治化建設(shè)歷史進(jìn)程的必然選擇。

強(qiáng)調(diào)信訪制度屬性功能的兜底性，在于承認(rèn)信訪制度具有實(shí)現(xiàn)“底線正義”的獨(dú)特價(jià)值。一方面，當(dāng)作為核心政制的相關(guān)法律制度運(yùn)轉(zhuǎn)失靈時(shí)，信訪制度應(yīng)當(dāng)及時(shí)補(bǔ)位，作為替代性機(jī)制發(fā)揮功能作用，保障公民權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。這種運(yùn)轉(zhuǎn)失靈，既有可能是制度本身所蘊(yùn)含的缺陷造成的，也有可能是一些難以抗拒的外部因素干擾造成的。比如，當(dāng)人民代表大會(huì)制度由于代表履職水平等因素限制而不能完整地反映普通群眾的意愿和訴求時(shí)，信訪制度以普通群眾與國(guó)家機(jī)關(guān)之間的面對(duì)面溝通使其政治參與權(quán)得到了保障；再如，當(dāng)側(cè)重于程序正義的法定權(quán)利救濟(jì)途徑難以實(shí)現(xiàn)個(gè)體的實(shí)體正義時(shí)，信訪制度以相對(duì)靈活的方式讓當(dāng)事人受到侵害的權(quán)益得到了救濟(jì)，實(shí)現(xiàn)了當(dāng)事人或絕大多數(shù)群眾心目中樸素的正義觀。另一方面，當(dāng)作為核心政制的法律制度在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)盲區(qū)時(shí)，信訪制度應(yīng)當(dāng)兜底，避免公民基本權(quán)利在微觀層面陷入難以實(shí)現(xiàn)的尷尬境地。信訪制度兜底性體現(xiàn)較為明顯的是權(quán)利救濟(jì)功能。“有權(quán)利必有救濟(jì)”是權(quán)利的核心要素，但這種理想圖景在制度實(shí)踐中卻并非總能如愿。訴訟、仲裁、行政復(fù)議等權(quán)利救濟(jì)途徑的功能是有限的，不能包攬一切、解決所有的社會(huì)爭(zhēng)議和矛盾糾紛。信訪制度應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)起“兜底者”的角色定位，通過(guò)政治參與、權(quán)力監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)功能的發(fā)揮，為公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供最后的庇護(hù)。而這種角色定位，才是信訪工作制度改革和信訪法治化建設(shè)的根本方向。

（三）信訪制度屬性功能的法治化構(gòu)造

信訪制度的屬性功能具有復(fù)合性，作為一種輔助性手段，經(jīng)由它可以引發(fā)和啟動(dòng)主體性法律機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)《憲法》規(guī)定的建議權(quán)、批評(píng)權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)等公民基本權(quán)利；作為一種兜底性機(jī)制，對(duì)無(wú)法通過(guò)主體性法律程序解決的特定事項(xiàng)，經(jīng)由它可以以更為靈活的方式保障公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。據(jù)此，可以將信訪制度界定為“分流平臺(tái)+辦理渠道”（信訪事項(xiàng)的分流平臺(tái)和特定信訪事項(xiàng)的辦理渠道）二元屬性的法律制度。“分流平臺(tái)”是從形式意義上界定的，本質(zhì)是信訪信息的聚合、分流和傳遞，這一界定下的信訪制度只是公民對(duì)其所主張權(quán)利進(jìn)行表達(dá)的載體，只要將信訪人提出的事項(xiàng)導(dǎo)入相應(yīng)的辦理程序，作為“分流平臺(tái)”的信訪制度便完成了它的使命；“辦理渠道”則是從實(shí)質(zhì)意義上界定的，對(duì)無(wú)法導(dǎo)入主體性法律程序解決的特定事項(xiàng)，經(jīng)由信訪渠道亦可得出公正合理的結(jié)果。《山東省信訪條例》規(guī)定，公民、法人或者其他組織可以以信訪形式向國(guó)家機(jī)關(guān)反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，國(guó)家機(jī)關(guān)在法定職責(zé)范圍內(nèi)予以登記，并及時(shí)審查甄別，按照“訴訪分離、分類處理”的原則，分別導(dǎo)入訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定權(quán)利救濟(jì)渠道，通過(guò)行政許可、行政確認(rèn)、行政裁決等行政程序或者信訪程序辦理，這體現(xiàn)了信訪制度作為“分流平臺(tái)”的屬性定位；對(duì)符合信訪受理?xiàng)l件的特定事項(xiàng)，由有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)按照信訪程序辦理并作出相應(yīng)結(jié)論，在行政信訪領(lǐng)域沿用并細(xì)化了國(guó)務(wù)院《信訪條例》確立的“辦理—復(fù)查—復(fù)核”三級(jí)程序，這體現(xiàn)了信訪制度作為“辦理渠道”的屬性定位。

信訪制度的屬性功能具有多樣性，但是這種多樣性在之前的信訪立法實(shí)踐中并沒(méi)有得到充分體現(xiàn)。國(guó)務(wù)院《信訪條例》和各地出臺(tái)的信訪法規(guī)都是以權(quán)利救濟(jì)作為主線進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的，這種立法理念以及由此形成的制度規(guī)范在應(yīng)對(duì)2003年以來(lái)的“信訪洪峰”、及時(shí)解決訴求類信訪問(wèn)題、維護(hù)群眾合法權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用。隨著全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的提出以及信訪形勢(shì)的發(fā)展變化，特別是隨著信訪工作制度改革的深入推進(jìn)，各方面對(duì)信訪制度的功能有了新的期待。新形勢(shì)下的信訪立法對(duì)信訪制度屬性功能的反映，不能再局限于以往的單一化思路，應(yīng)當(dāng)超越“實(shí)然功能”向“應(yīng)然功能”轉(zhuǎn)向，以引領(lǐng)推動(dòng)信訪工作制度改革發(fā)展。《山東省信訪條例》對(duì)應(yīng)信訪制度所具有的政治參與功能、權(quán)力監(jiān)督功能、權(quán)利救濟(jì)功能，對(duì)信訪事項(xiàng)作了類型化處理，劃分為建議意見(jiàn)類、檢舉控告類、申訴求決類信訪事項(xiàng)，分別設(shè)計(jì)了相應(yīng)辦理程序，三者在辦理方式、辦理結(jié)果、辦理期限等方面存在明顯差別，在實(shí)踐中對(duì)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)提高信訪事項(xiàng)辦理質(zhì)量和效能發(fā)揮了積極作用。

通過(guò)對(duì)信訪制度屬性功能所具有的多樣性、輔助性、兜底性的分析，以及在《山東省信訪條例》制定過(guò)程中的實(shí)踐探索，我們建議，國(guó)家信訪立法對(duì)信訪制度的法律定位應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)“分流平臺(tái)+辦理渠道”的二元屬性和“政治參與+權(quán)力監(jiān)督+權(quán)利救濟(jì)”的三重功能^[18]。

1.二元屬性、三重功能回答了信訪制度“是什么”、“干什么”、“放到哪里”的問(wèn)題

作為一種特殊的民主實(shí)現(xiàn)和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，信訪制度契合了中國(guó)傳統(tǒng)文化，與我們黨一直以來(lái)所恪守的為民情懷、所主張的群眾路線密切關(guān)聯(lián)。對(duì)信訪制度進(jìn)行法治化構(gòu)造，不但不能舍棄其政治屬性，反而要更加堅(jiān)定、更加充分地體現(xiàn)其政治屬性。“分流平臺(tái)+辦理渠道”二元結(jié)構(gòu)化解了政治屬性與法律屬性之間可能發(fā)生的沖突，以制度化的方式實(shí)現(xiàn)了信訪制度的政治屬性。對(duì)群眾以信訪形式表達(dá)的訴求，以為人民服務(wù)作為根本宗旨的國(guó)家機(jī)關(guān)當(dāng)然不能置之不理，但是對(duì)這些訴求的解決，卻必須在法治化軌道上實(shí)現(xiàn)。除了依照規(guī)定程序受理和辦理特定信訪事項(xiàng)之外，按照“訴訪分離、分類處理”的原則積極推動(dòng)相關(guān)訴求依法通過(guò)法定途徑解決，同樣也是信訪制度發(fā)揮功能作用的具體體現(xiàn)。功能依舊，但功能實(shí)現(xiàn)路徑已經(jīng)發(fā)生了根本性變化，由以往“自辦”模式向“他辦+自辦”模式轉(zhuǎn)變。

2.二元屬性、三重功能有利于實(shí)現(xiàn)信訪制度與相關(guān)法律制度的銜接

信訪制度的政治參與、權(quán)力監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)功能是歷史形成的，有其合理性。但這三種功能都是輔助性的，是對(duì)具備相應(yīng)功能的核心政制的補(bǔ)充。“分流平臺(tái)+辦理渠道”二元結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了信訪制度屬性功能輔助性與兜底性的統(tǒng)一。為避免信訪制度與核心政制的沖突，信訪制度既要弱化自己的功能，還要引導(dǎo)信訪人依法適用主體性法律程序解決問(wèn)題；當(dāng)主體性法律程序運(yùn)轉(zhuǎn)失靈或出現(xiàn)制度盲區(qū)時(shí)，信訪制度又以兜底者的角色出現(xiàn)，以維護(hù)公民的權(quán)益。在這種主體與兜底之間，實(shí)現(xiàn)了信訪制度與相關(guān)法律制度之間的銜接，厘清了各自的職責(zé)邊界。主體與兜底分屬不同的維度，不能以主體否認(rèn)兜底（如弱化甚至取消信訪制度權(quán)利救濟(jì)功能的觀點(diǎn)），也不能以兜底否認(rèn)主體（如強(qiáng)化信訪制度權(quán)利救濟(jì)功能的觀點(diǎn)），兩者的作用機(jī)理和運(yùn)行機(jī)制完全不同。

3.二元屬性、三重功能回應(yīng)了現(xiàn)實(shí)需要，有利于引領(lǐng)推動(dòng)信訪工作制度改革

信訪立法的價(jià)值取向應(yīng)當(dāng)有助于信訪制度功能的實(shí)現(xiàn)。信訪立法除了要體現(xiàn)政治宣示價(jià)值，把“保持國(guó)家機(jī)關(guān)與人民群眾的密切聯(lián)系”作為首要立法目的之外，還要充分體現(xiàn)權(quán)益保障價(jià)值與秩序規(guī)范價(jià)值。“分流平臺(tái)+辦理渠道”二元屬性實(shí)現(xiàn)了權(quán)益保障價(jià)值與秩序規(guī)范價(jià)值的統(tǒng)一，拓展了《信訪法》的調(diào)整范圍。對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)特別是信訪工作機(jī)構(gòu)而言，對(duì)不屬于信訪受理范圍的事項(xiàng)，也必須積極發(fā)揮職能作用，將其導(dǎo)入主體性法律程序，必要時(shí)還要跟蹤處理進(jìn)展和結(jié)果，保障公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；對(duì)信訪人而言，以信訪形式提出訴求并不意味著就能啟動(dòng)信訪程序，在嚴(yán)格遵守法定義務(wù)、自覺(jué)維護(hù)信訪秩序的同時(shí)，還必須服從國(guó)家機(jī)關(guān)的分流引導(dǎo)，依法適用主體性法律程序解決訴求。這實(shí)際上也是黨的十八大以來(lái)信訪工作制度改革的基本邏輯，將其提升為法律制度，有利于充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和保障作用，推動(dòng)信訪工作制度改革持續(xù)深入推進(jìn)。