四、信訪人的權(quán)利與義務(wù)

信訪人是信訪法律關(guān)系中最為重要的主體。信訪人的權(quán)利義務(wù)在一定意義上構(gòu)成了信訪立法的制度設(shè)計(jì)主線，無(wú)論是國(guó)家機(jī)關(guān)信訪工作機(jī)構(gòu)的設(shè)置與職責(zé)定位，還是信訪事項(xiàng)受理辦理程序乃至法律責(zé)任體系，都是圍繞信訪人權(quán)利保障與義務(wù)履行展開(kāi)的。在《信訪法》中明確信訪人有哪些權(quán)利需要保護(hù)、哪些義務(wù)需要履行，既有利于確定信訪人的法律主體地位，構(gòu)建權(quán)利保障體系，督促國(guó)家機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，推動(dòng)信訪事項(xiàng)受理辦理程序高效運(yùn)行，充分釋放信訪制度的功能，也有利于防止信訪人權(quán)利濫用，引導(dǎo)信訪人依法、理性、有序表達(dá)訴求，維護(hù)正常的信訪秩序和社會(huì)秩序。從目前地方信訪立法成果來(lái)看，絕大部分信訪地方性法規(guī)都規(guī)定了信訪人的權(quán)利和義務(wù)，體現(xiàn)了以信訪人為本和以權(quán)益保障為先的立法價(jià)值，但是基于現(xiàn)實(shí)有效性的分析，這些地方性法規(guī)對(duì)信訪人權(quán)利義務(wù)的設(shè)定是不夠系統(tǒng)和完備的，同時(shí)也沒(méi)有充分回應(yīng)現(xiàn)實(shí)中存在的信訪人權(quán)利義務(wù)失衡、權(quán)利保護(hù)缺位、權(quán)利濫用等突出問(wèn)題，對(duì)信訪人權(quán)利的保護(hù)與行為的約束并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果。

（一）信訪人權(quán)利保護(hù)的缺位與權(quán)利的濫用

信訪人的權(quán)利是信訪人在信訪活動(dòng)中，以合法的形式獲得或維護(hù)自身利益的一種能動(dòng)的手段；信訪人的義務(wù)則與權(quán)利相對(duì)應(yīng)，是指信訪人在信訪活動(dòng)中，以相對(duì)抑制的作為或不作為的法定方式，滿足其獲得和維護(hù)自身利益的一種約束手段。信訪人的權(quán)利與義務(wù)是相互依存、相互制約的，在本質(zhì)上是統(tǒng)一的。對(duì)信訪人而言，義務(wù)是實(shí)現(xiàn)權(quán)利的基礎(chǔ)，權(quán)利是履行義務(wù)的保證。既不能只享受權(quán)利，不盡義務(wù)；也不應(yīng)只盡義務(wù)，不享受權(quán)利。“信訪人的權(quán)利受到憲法和其他法律法規(guī)的保護(hù)，同時(shí)又具有不得濫用這些權(quán)利的義務(wù)”^[29]。但在當(dāng)前信訪工作實(shí)踐中，信訪人權(quán)利保護(hù)缺位與信訪人權(quán)利濫用并存的問(wèn)題比較突出，信訪人的權(quán)利既面臨著極易遭受侵犯的局面，卻同時(shí)又在大量濫用，甚至對(duì)正常的信訪秩序和社會(huì)秩序造成嚴(yán)重影響。

信訪人權(quán)利保護(hù)缺位，集中表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是信訪渠道不夠暢通。有的地方或者部門對(duì)信訪人反映的問(wèn)題推諉扯皮、敷衍塞責(zé)，甚至人為設(shè)置障礙，以各種理由故意刁難信訪人、歧視信訪人，企圖讓信訪人“知難而退”；有的地方或者部門對(duì)群眾來(lái)信來(lái)訪“一看了之”、“一聽(tīng)了之”，沒(méi)有及時(shí)登記錄入信訪信息系統(tǒng)，導(dǎo)致群眾訴求不能進(jìn)入受理辦理環(huán)節(jié)；有的地方在信訪維穩(wěn)壓力下，簡(jiǎn)單以維穩(wěn)方式對(duì)待信訪，不切實(shí)際地提出“零上訪”的口號(hào)，甚至“攔卡堵截”群眾正常上訪。二是信訪問(wèn)題久拖不決。有的地方或者部門對(duì)信訪問(wèn)題層層轉(zhuǎn)送、只轉(zhuǎn)不辦，程序性流轉(zhuǎn)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)；有的地方重訪輕信、重訪輕網(wǎng)，認(rèn)為群眾通過(guò)寫信和網(wǎng)上信訪反映的問(wèn)題可以“緩一緩”；有的責(zé)任單位處理信訪問(wèn)題主動(dòng)性不強(qiáng)，不敢直面問(wèn)題，怕惹麻煩、擔(dān)責(zé)任，存在怠于履行首辦責(zé)任和慢作為現(xiàn)象，超期未受理、未辦理現(xiàn)象突出；有的責(zé)任單位與信訪人溝通不及時(shí)，沒(méi)有按照規(guī)定出具書面文書，該告知的沒(méi)有告知，該答復(fù)的沒(méi)有答復(fù)；在處理“三跨三分離”或者涉及多個(gè)單位的信訪問(wèn)題時(shí)，相關(guān)單位配合意識(shí)不強(qiáng)，責(zé)任不清，存在脫節(jié)、推諉、扯皮現(xiàn)象，致使一些信訪群眾的合理訴求久拖不決。三是信訪問(wèn)題解決不到位。有的責(zé)任單位沒(méi)有嚴(yán)格按照程序辦理信訪事項(xiàng)，沒(méi)有充分聽(tīng)取信訪人陳述事實(shí)和理由，也沒(méi)有調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況，導(dǎo)致事實(shí)不清、證據(jù)不足、適用依據(jù)錯(cuò)誤、程序違規(guī)，辦理質(zhì)量不高；有的責(zé)任單位不能夠依法律、按政策妥善解決群眾的合理訴求，處理結(jié)果明顯不當(dāng)；有的責(zé)任單位作出的書面答復(fù)意見(jiàn)避實(shí)就虛、避重就輕、敷衍了事，沒(méi)有回應(yīng)群眾主要訴求；對(duì)重大疑難復(fù)雜信訪案件特別是信訪積案，重穩(wěn)控、輕化解，對(duì)信訪人反映的合理訴求沒(méi)有采取積極的態(tài)度給予解決。四是信訪人遭受打擊報(bào)復(fù)的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。有些地方和部門違反保密工作規(guī)定，私自將檢舉、控告材料以及有關(guān)情況透露或者轉(zhuǎn)送給被檢舉、被控告的人員或者單位，致使信訪人遭受打擊報(bào)復(fù)，不但損害了信訪工作的公信力，也侵害了公民的政治權(quán)利和人身權(quán)利。

信訪人權(quán)利濫用，也集中體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是不依照法定程序提出信訪事項(xiàng)。有些信訪人思想認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)，要么“信上不信下”，有問(wèn)題不找基層黨委政府和具體責(zé)任部門，直接越級(jí)上訪，認(rèn)為官越大問(wèn)題越好解決，根本不理會(huì)依法逐級(jí)走訪政策；要么“信多不信少”，認(rèn)為人越多越好，造成聲勢(shì)，才有領(lǐng)導(dǎo)重視；要么“信大不信小”，為了讓國(guó)家機(jī)關(guān)重視自己反映的問(wèn)題，片面夸大問(wèn)題的嚴(yán)重性，甚至歪曲事實(shí)真相。二是通過(guò)纏訪鬧訪等極端方式謀求解決不合理利益訴求。少數(shù)信訪人為實(shí)現(xiàn)個(gè)人不合理利益訴求，以極端方式纏訪鬧訪、制造群體性事件甚至實(shí)施違法行為向國(guó)家機(jī)關(guān)施壓，片面地認(rèn)為“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”。比如，有的信訪人以攔截車輛、堵塞道路、攀爬物體、裸露身體或者揚(yáng)言實(shí)施殺人、放火、爆炸等違法犯罪活動(dòng)制造社會(huì)影響，有的信訪人威脅、侮辱、謾罵甚至毆打國(guó)家工作人員；等等。這些行為不但嚴(yán)重?cái)_亂了信訪秩序，干擾了正常的信訪工作，也影響了社會(huì)和諧穩(wěn)定。三是利用信訪活動(dòng)干擾司法訴訟。隨著越來(lái)越多的社會(huì)矛盾糾紛以案件形式進(jìn)入訴訟渠道，出現(xiàn)了訴訟與信訪交織、法內(nèi)處理與法外解決并存的狀況，導(dǎo)致少數(shù)群眾“信訪不信法”，“棄法轉(zhuǎn)訪”、“以訪壓法”、“以訪擾訴”等問(wèn)題較為突出^[30]。四是職業(yè)上訪人以信訪或者信訪代理為名牟取私利。一些信訪老戶借助自己常年上訪積累的經(jīng)驗(yàn)幫助他人上訪，從中謀利，成為“職業(yè)上訪人”，把信訪渠道當(dāng)成了牟利工具。這些“信訪掮客”的出現(xiàn)，導(dǎo)致一些信訪問(wèn)題由小變大，久拖不決，嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定。

之所以出現(xiàn)信訪人權(quán)利保護(hù)缺位與權(quán)利濫用并存這種看似矛盾和沖突的現(xiàn)象，除了信訪制度自身存在局限之外，主要是由于目前信訪工作法律制度體系沒(méi)有對(duì)信訪人的權(quán)利和義務(wù)作出明確界定，信訪人有哪些權(quán)利需要保護(hù)、哪些義務(wù)需要履行，比較模糊。國(guó)務(wù)院《信訪條例》作為信訪工作領(lǐng)域法律效力層級(jí)最高的法律規(guī)范，沒(méi)有設(shè)置專章規(guī)范信訪人的權(quán)利和義務(wù)，相關(guān)規(guī)定散布在信訪事項(xiàng)受理辦理程序中，系統(tǒng)性不夠，并且對(duì)信訪人權(quán)利受到侵害之后如何救濟(jì)、違反法定義務(wù)之后承擔(dān)何種法律責(zé)任缺乏具體規(guī)定，沒(méi)有形成完整的、前后銜接的信訪人權(quán)利義務(wù)體系。對(duì)這一問(wèn)題，可以借助兩句法律諺語(yǔ)來(lái)加深理解。一句是“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”。現(xiàn)有的信訪法規(guī)政策沒(méi)有建構(gòu)起完整的信訪人權(quán)利保障體系，權(quán)利救濟(jì)制度缺失，內(nèi)部監(jiān)督和自我糾錯(cuò)機(jī)制不盡完善，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員不作為、慢作為、亂作為侵害信訪人權(quán)益的行為，責(zé)任追究難以啟動(dòng)和落實(shí)，導(dǎo)致信訪人在信訪活動(dòng)中遭受到的侵害得不到有效救濟(jì)。另一句是“法無(wú)禁止即自由”。由于信訪基本法律的缺失，現(xiàn)有的信訪法規(guī)政策效力層級(jí)偏低，信訪人行為規(guī)制體制的完整性和獨(dú)立性不強(qiáng)。盡管《治安管理處罰法》《集會(huì)游行示威法》等法律關(guān)于擾亂社會(huì)秩序等方面的規(guī)定也可以適用于信訪領(lǐng)域，但是由于這些規(guī)定有較強(qiáng)的原則性，沒(méi)有清晰地體現(xiàn)信訪活動(dòng)的特點(diǎn)，對(duì)信訪人信訪行為的約束作用比較有限。信訪行為規(guī)制體系的缺失，必然造成信訪人權(quán)利的濫用。

（二）信訪人權(quán)利義務(wù)體系的法治化構(gòu)造

通過(guò)對(duì)信訪人權(quán)利保護(hù)缺位和權(quán)利濫用表現(xiàn)及其成因的分析，我們建議，國(guó)家信訪立法應(yīng)當(dāng)把權(quán)利保障作為首要價(jià)值取向，建立以權(quán)利本位為基礎(chǔ)的信訪人權(quán)利義務(wù)體系，強(qiáng)化對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員和信訪人行為的雙向約束。《信訪法》應(yīng)當(dāng)設(shè)置“信訪人的權(quán)利和義務(wù)”專章，以基本法律規(guī)范的形式明確信訪人享有哪些權(quán)利、應(yīng)當(dāng)履行哪些義務(wù)，使法的指引作用更加突出。要依托微觀信訪運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建信訪人權(quán)利保障體系和行為規(guī)制體系，以實(shí)現(xiàn)對(duì)信訪人權(quán)利的全方位保護(hù)和對(duì)信訪人行為的全過(guò)程規(guī)制，確保“權(quán)利救濟(jì)無(wú)死角、秩序規(guī)范零盲區(qū)”。

1.信訪制度的屬性功能決定了必須建立以權(quán)利本位為基礎(chǔ)的信訪人權(quán)利義務(wù)體系

對(duì)信訪制度進(jìn)行法治化構(gòu)造的根本目的，是促進(jìn)和規(guī)范信訪制度更加有效地釋放政治參與、權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)功能。我國(guó)的信訪制度，集中承載著人民對(duì)國(guó)家的信任。人民群眾之所以信訪，通過(guò)寫信、走訪等方式表達(dá)他們的訴求，其原因就在于他們相信國(guó)家會(huì)為他們實(shí)現(xiàn)正義。信訪行為的背后，恰恰是信訪人內(nèi)心存有的對(duì)國(guó)家的信任和期待。信訪法治化建設(shè)，必須朝著有利于增進(jìn)人民群眾對(duì)國(guó)家信任的方向努力。這就決定了信訪法治化建設(shè)和國(guó)家信訪立法必須堅(jiān)持把權(quán)利保障作為首要價(jià)值取向，以確認(rèn)權(quán)利和保護(hù)權(quán)利作為制度設(shè)計(jì)主線。《信訪法》應(yīng)當(dāng)定位為一部“維權(quán)法”而不是“秩序法”。在信訪人權(quán)利與義務(wù)之間，權(quán)利是第一性的因素，是決定性的，起主導(dǎo)作用；義務(wù)是第二性的因素，存在目的在于保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。從形式上來(lái)說(shuō)，《信訪法》的立法宗旨應(yīng)當(dāng)明確“保障信訪人權(quán)利”并將其置于首位；“信訪人的權(quán)利”的數(shù)量要多于“信訪人的義務(wù)”；不宜設(shè)置單獨(dú)的“維護(hù)信訪秩序”專章（《山東省信訪條例》制定過(guò)程中，關(guān)于這一問(wèn)題爭(zhēng)論非常激烈，有觀點(diǎn)認(rèn)為，針對(duì)當(dāng)前信訪秩序時(shí)有混亂的問(wèn)題，必須在立法中設(shè)立專章進(jìn)行規(guī)范，但最終草案起草小組基于“維權(quán)法”的立法定位沒(méi)有采納這一建議）。從實(shí)質(zhì)上來(lái)說(shuō)，《信訪法》要針對(duì)當(dāng)前信訪人權(quán)利保護(hù)缺位的問(wèn)題，從暢通信訪渠道、提高辦理效率、解決群眾合理訴求、提高信訪工作公信力等方面，對(duì)信訪運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行法治化構(gòu)造，優(yōu)化信訪人權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，在此基礎(chǔ)上保證個(gè)人權(quán)益的實(shí)現(xiàn)與社會(huì)秩序的維護(hù)達(dá)到有機(jī)統(tǒng)一的理想狀態(tài)。

《山東省信訪條例》以專章形式規(guī)定了“信訪人的權(quán)利和義務(wù)”，置于“總則”之后作為第二章，凸顯了以信訪人為本的立法理念。賦予信訪人八項(xiàng)權(quán)利，包括：向國(guó)家機(jī)關(guān)反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求；委托代理人；在國(guó)家機(jī)關(guān)調(diào)查處理信訪事項(xiàng)時(shí)進(jìn)行陳述和申辯；對(duì)與本人信訪事項(xiàng)有直接利害關(guān)系的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員提出回避申請(qǐng)；查詢本人信訪事項(xiàng)受理、辦理情況；要求有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)答復(fù)信訪事項(xiàng)受理、辦理結(jié)果；要求對(duì)個(gè)人隱私、商業(yè)秘密予以保密；法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。為信訪人設(shè)定了五項(xiàng)義務(wù)，包括：依照法定程序和要求提出信訪事項(xiàng)；遵守公共秩序和信訪秩序；提出的信訪事項(xiàng)客觀真實(shí)，對(duì)所提供的材料內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)，不得捏造、歪曲事實(shí)，不得誹謗、誣告陷害他人；配合國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)信訪事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)和處理；法律、法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)。

我們?cè)谠O(shè)計(jì)權(quán)利義務(wù)體系時(shí)，重點(diǎn)把握了三條原則：一是權(quán)利義務(wù)體系要完整，既要有實(shí)體性權(quán)利義務(wù)，也要有程序性權(quán)利義務(wù)，能夠涵蓋信訪活動(dòng)中國(guó)家機(jī)關(guān)與信訪人雙向互動(dòng)的全過(guò)程，以實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)信訪工作行為和信訪人信訪行為的雙向規(guī)范和約束。比如，第一項(xiàng)權(quán)利“向國(guó)家機(jī)關(guān)反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求”體現(xiàn)的是實(shí)體性的“信訪權(quán)”，是公民批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)等憲法性權(quán)利在信訪法規(guī)中的集中表達(dá)；其他權(quán)利都屬于程序性權(quán)利，以保障實(shí)體性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。二是權(quán)利義務(wù)體系不能泛化，要有一定的“品位”，不能混淆權(quán)利義務(wù)與程序性規(guī)則。比如，立法調(diào)研中有的地方建議把“了解信訪工作制度和信訪事項(xiàng)的辦理程序”、“要求信訪工作機(jī)構(gòu)提供與其提出的信訪事項(xiàng)有關(guān)的咨詢”等列入權(quán)利體系，我們研究后認(rèn)為，這些內(nèi)容屬于普通程序性規(guī)則，如果把類似規(guī)則都寫入權(quán)利體系，會(huì)導(dǎo)致整個(gè)權(quán)利體系過(guò)于龐大。三是權(quán)利義務(wù)體系要有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。比如，把陳述申辯權(quán)、查詢受理辦理情況、要求國(guó)家機(jī)關(guān)答復(fù)結(jié)果寫入權(quán)利體系，主要是針對(duì)實(shí)踐中一些國(guó)家機(jī)關(guān)辦理信訪事項(xiàng)時(shí)不聽(tīng)取信訪人的陳述申辯、信訪信息反饋不及時(shí)、信訪事項(xiàng)久拖不決等問(wèn)題；把提出的信訪事項(xiàng)要客觀真實(shí)、配合國(guó)家機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)處理信訪事項(xiàng)寫入義務(wù)體系，主要是針對(duì)一些信訪人夸大事實(shí)或者歪曲事實(shí)、不配合國(guó)家機(jī)關(guān)調(diào)查處理信訪事項(xiàng)等問(wèn)題。

2.《信訪法》應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以權(quán)利救濟(jì)為核心的信訪人權(quán)利保障體系

法治的最基本含義就是有權(quán)利必有救濟(jì)，沒(méi)有救濟(jì)的權(quán)利不是真正意義上的權(quán)利。《信訪法》要明確信訪人有哪些權(quán)利需要保護(hù)，這是權(quán)利保障的基礎(chǔ)。信訪權(quán)利存在著政治性權(quán)利與非政治性權(quán)利、實(shí)體性權(quán)利與程序性權(quán)利等多種權(quán)利性質(zhì)與成分交集的特征。在基本法上對(duì)信訪人的權(quán)利進(jìn)行設(shè)計(jì)，必須保證權(quán)利內(nèi)涵的完整性。從實(shí)體性權(quán)利角度來(lái)看，應(yīng)當(dāng)把批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉等憲法性權(quán)利明確界定為“信訪權(quán)”，確立信訪人依法信訪受法律保護(hù)的原則；從程序性權(quán)利角度來(lái)看，應(yīng)當(dāng)包含知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、保密權(quán)以及有權(quán)提出回避申請(qǐng)、有權(quán)申請(qǐng)復(fù)查復(fù)核等。

同時(shí)，要構(gòu)建符合信訪制度特點(diǎn)、科學(xué)有效的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)至少包含三個(gè)層次：

一是將目前僅適用于行政信訪領(lǐng)域的復(fù)查復(fù)核制度拓展到所有國(guó)家機(jī)關(guān)，明確申訴求決類信訪事項(xiàng)都要實(shí)行“辦理、復(fù)查、復(fù)核”三級(jí)程序。信訪人對(duì)信訪事項(xiàng)辦理結(jié)論不服，可以逐級(jí)向有權(quán)處理機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)復(fù)查、復(fù)核。這實(shí)際上是為信訪人提供了一個(gè)類似于司法訴訟中“申訴—不服—上訴—維持—上訴—終局”的權(quán)利救濟(jì)渠道，讓信訪人能將自己的信訪訴求傳遞到更高層級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)裁決，通過(guò)有權(quán)處理機(jī)關(guān)自上而下的監(jiān)督及時(shí)糾正錯(cuò)誤。

二是強(qiáng)化縣級(jí)以上國(guó)家機(jī)關(guān)信訪工作機(jī)構(gòu)的督查職責(zé)，明確信訪事項(xiàng)督辦程序的啟動(dòng)條件、處理流程和結(jié)果運(yùn)用，如果信訪人認(rèn)為國(guó)家機(jī)關(guān)未按照規(guī)定程序受理辦理信訪事項(xiàng)，可以申請(qǐng)縣級(jí)以上國(guó)家機(jī)關(guān)信訪工作機(jī)構(gòu)啟動(dòng)督辦程序。比較而言，復(fù)查復(fù)核程序側(cè)重于對(duì)信訪人實(shí)體性權(quán)利的保護(hù)，以有權(quán)處理機(jī)關(guān)已經(jīng)作出信訪事項(xiàng)受理辦理結(jié)論為前提，主要由復(fù)查、復(fù)核機(jī)關(guān)對(duì)原處理結(jié)論的合法性與適當(dāng)性進(jìn)行審查；督辦程序側(cè)重于對(duì)信訪人程序性權(quán)利的保護(hù)，只有國(guó)家機(jī)關(guān)存在超期未受理、未辦理、未答復(fù)等情形的，才能啟動(dòng)督辦程序。如果有權(quán)處理機(jī)關(guān)已經(jīng)作出了處理意見(jiàn)，那么只能申請(qǐng)啟動(dòng)復(fù)查復(fù)核程序。國(guó)家機(jī)關(guān)信訪工作機(jī)構(gòu)不宜對(duì)信訪事項(xiàng)處理意見(jiàn)涉及的實(shí)體性問(wèn)題進(jìn)行審查。實(shí)踐中，個(gè)別信訪人為實(shí)現(xiàn)利益訴求“以法壓訪”，動(dòng)輒對(duì)行政機(jī)關(guān)信訪工作行為提起行政訴訟或者行政復(fù)議。有的地方就曾出現(xiàn)過(guò)信訪人依照《政府信息公開(kāi)條例》申請(qǐng)信訪信息公開(kāi)并提出行政復(fù)議，將信訪爭(zhēng)議轉(zhuǎn)化為政府信息公開(kāi)爭(zhēng)議，以此給政府施壓。對(duì)這類問(wèn)題應(yīng)當(dāng)從立法設(shè)計(jì)層面予以關(guān)注和解決。

三是建立侵害信訪人權(quán)利責(zé)任追究機(jī)制，明確國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員在信訪工作中侵害信訪人權(quán)利應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，以及追責(zé)主體、追責(zé)程序等內(nèi)容，將中央紀(jì)委《關(guān)于違反信訪工作紀(jì)律適用〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問(wèn)題的解釋》，監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)家信訪局《關(guān)于違反信訪工作紀(jì)律處分暫行規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定提升為法律規(guī)范，為信訪工作實(shí)踐中及時(shí)糾正、制裁侵害信訪人合法權(quán)益的違法失職行為提供明確的法律依據(jù)。

3.《信訪法》應(yīng)當(dāng)從程序引導(dǎo)和行為制裁兩個(gè)層面構(gòu)建信訪人行為規(guī)制體系

一方面，信訪事項(xiàng)受理辦理程序要體現(xiàn)對(duì)信訪人信訪行為的正向引導(dǎo)。比如，明確信訪受理標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定對(duì)已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定權(quán)利救濟(jì)途徑解決的事項(xiàng)，或者不屬于本機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的事項(xiàng)，國(guó)家機(jī)關(guān)不予受理；對(duì)信訪人以集體訪、越級(jí)訪、重復(fù)訪或者非正常上訪、纏訪鬧訪等極端方式提出的訴求，國(guó)家機(jī)關(guān)不予受理，杜絕信訪人的僥幸心理，引導(dǎo)信訪人依法、理性、有序地表達(dá)訴求。再如，建立信訪事項(xiàng)退出機(jī)制，明確信訪事項(xiàng)辦理的終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定經(jīng)調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，經(jīng)復(fù)核機(jī)關(guān)作出復(fù)核意見(jiàn)的，或者超過(guò)規(guī)定期限未申請(qǐng)復(fù)查、復(fù)核或者具有其他特殊情形的，國(guó)家機(jī)關(guān)不再受理，防止信訪案件終而不結(jié)、無(wú)限申訴。

針對(duì)信訪人權(quán)利濫用的問(wèn)題，《山東省信訪條例》從程序?qū)用鎸?duì)信訪人的義務(wù)作了細(xì)化。比如，第五章“信訪事項(xiàng)提出”對(duì)信訪人提出信訪事項(xiàng)的程序作了具體規(guī)定。規(guī)定“信訪人提出信訪事項(xiàng)，一般應(yīng)當(dāng)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)信訪平臺(tái)或者采用電子郵件、書信、傳真等書面形式”；提出投訴請(qǐng)求的“應(yīng)當(dāng)載明信訪人的姓名（名稱）、住址、聯(lián)系方式和請(qǐng)求、事實(shí)、理由，并如實(shí)提供本人持有的與投訴請(qǐng)求有關(guān)的證據(jù)材料和其他證據(jù)線索”；確需走訪的，應(yīng)當(dāng)“到有權(quán)處理的本級(jí)或者上一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)立或者指定的接待場(chǎng)所提出”；多人走訪的“應(yīng)當(dāng)推選代表，代表人數(shù)不得超過(guò)五人。沒(méi)有推選代表的，國(guó)家機(jī)關(guān)可以不予接談”。再如，為解決一些地方出現(xiàn)的信訪老戶、所謂“維權(quán)人士”以信訪代理為名挑唆、煽動(dòng)他人纏訪鬧訪牟取不正當(dāng)利益的突出問(wèn)題，引導(dǎo)信訪人正確行使“委托代理人”的權(quán)利，設(shè)立了信訪代理制度，參照《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)信訪代理人的范圍作了必要限制，規(guī)定信訪人應(yīng)當(dāng)在“近親屬或者工作人員，所在居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、工作單位以及有關(guān)社會(huì)團(tuán)體推薦的公民，律師、基層法律服務(wù)工作者”中委托代理人，代為提出信訪事項(xiàng)并參加國(guó)家機(jī)關(guān)處理信訪事項(xiàng)的活動(dòng)，這個(gè)范圍以外的其他人員，不能接受委托成為信訪代理人。這既符合權(quán)利救濟(jì)制度的一般原理，能夠滿足信訪人維護(hù)自身權(quán)益的需要，也有利于防止信訪人濫用信訪代理，維護(hù)正常的信訪秩序。

另一方面，要明確信訪人在信訪活動(dòng)中違法犯罪行為的制裁措施。雖然基于權(quán)利本位價(jià)值取向的考慮，《信訪法》不宜單獨(dú)設(shè)立“維護(hù)信訪秩序”專章，但這并不代表可以寬容信訪人濫用信訪權(quán)利的行為，可以在“法律責(zé)任”部分以列舉方式明確信訪違法行為的類型和具體表現(xiàn)，從反向?yàn)樾旁L人的信訪活動(dòng)提供行為指引，同時(shí)也為政法機(jī)關(guān)依法制裁信訪違法行為提供直接明確的法律依據(jù)。只有對(duì)信訪人的濫權(quán)行為進(jìn)行有效的法律規(guī)制，才能真正建立起暢通有序、務(wù)實(shí)高效的信訪工作新秩序，更好地維護(hù)信訪人的合法權(quán)益。《山東省信訪條例》在第九章“法律責(zé)任”部分以列舉方式明確了十一大類信訪違法行為，對(duì)國(guó)務(wù)院《信訪條例》“六個(gè)不得”進(jìn)行細(xì)化，基本涵蓋了比較常見(jiàn)的信訪違法行為，對(duì)引導(dǎo)信訪人依法信訪、理性維權(quán)發(fā)揮了積極作用。

具體到《信訪法》的條文設(shè)計(jì)，建議重點(diǎn)規(guī)范四類信訪違法行為：一是擾亂信訪工作秩序的行為。這類行為的特點(diǎn)是信訪人雖然通過(guò)法定信訪渠道反映訴求，但表達(dá)方式不夠妥當(dāng)，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)正常的工作秩序造成了干擾。比如，在信訪接待場(chǎng)所滯留、滋事，故意損壞公共設(shè)施、公私財(cái)物；將生活不能自理的人棄留在信訪接待場(chǎng)所；在信訪接待場(chǎng)所擺放花圈、骨灰盒、遺像、祭品或者停放尸體，或者煽動(dòng)、串聯(lián)、脅迫、雇傭、幕后操縱他人信訪；向境內(nèi)、境外組織或者媒體發(fā)布有關(guān)信訪事項(xiàng)的虛假信息等。二是擾亂公共秩序的行為。這類行為的特點(diǎn)是在信訪接待場(chǎng)所之外表達(dá)訴求，不屬于法定意義上的上訪行為，其危害在于擾亂社會(huì)公共秩序。比如，在國(guó)家機(jī)關(guān)辦公場(chǎng)所周邊、公共場(chǎng)所非法聚集，圍堵、沖擊機(jī)關(guān)或者重要活動(dòng)場(chǎng)所，或者沖闖公安機(jī)關(guān)設(shè)置的警戒帶（線）、警戒區(qū)；未經(jīng)許可在公共場(chǎng)所或者公共道路上以靜坐、列隊(duì)行進(jìn)、呼喊口號(hào)、散發(fā)傳單、拉掛橫幅、張貼標(biāo)語(yǔ)等方式表達(dá)投訴請(qǐng)求，或者以攔截車輛、堵塞道路、攀爬物體、裸露身體等方式制造社會(huì)影響。三是危害公共安全的行為。這類行為的特點(diǎn)是通過(guò)危險(xiǎn)方法危害公共安全的方式引起國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)其問(wèn)題的重視。比如，攜帶危險(xiǎn)物品、管制器具，以自傷、自殘、自殺相要挾，揚(yáng)言實(shí)施殺人、放火、爆炸、投放危險(xiǎn)物質(zhì)等違法犯罪活動(dòng)等。四是侵害他人人身權(quán)利或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為。這類行為的特點(diǎn)是由于信訪人的信訪活動(dòng)對(duì)他人的人身權(quán)利或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利造成了損害。比如，以網(wǎng)絡(luò)、電話、短信等形式對(duì)國(guó)家工作人員進(jìn)行騷擾，或者以圍堵糾纏、非法進(jìn)入住宅等方式干擾國(guó)家工作人員正常生活；捏造、歪曲事實(shí)，誹謗、誣告陷害他人；以信訪或者信訪代理為名，借機(jī)斂財(cái)或者牟取不正當(dāng)利益。

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[18] 既可以在法律文本規(guī)則中予以明示 ，也可以在具體制度設(shè)計(jì)中予以體現(xiàn)，地方信訪立法有過(guò)先例，比如《上海市信訪條例》第3條規(guī)定，“信訪是公民、法人和其他組織依法參與管理社會(huì)公共事務(wù)、監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的重要途徑，是國(guó)家機(jī)關(guān)密切聯(lián)系人民群眾，維護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的重要渠道”；《浙江省信訪條例》第4條規(guī)定，“信訪是人民群眾依法行使民主權(quán)利，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)和維護(hù)自身合法權(quán)益的重要形式；是國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，聽(tīng)取人民群眾意見(jiàn)、建議和要求，接受人民群眾監(jiān)督的重要渠道”。

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[28] 立法過(guò)程中，有觀點(diǎn)質(zhì)疑針對(duì)檢舉控告類事項(xiàng)涉及獨(dú)立的辦理程序違反了國(guó)務(wù)院《信訪條例》、侵害了信訪人的權(quán)益。根據(jù)中央紀(jì)委信訪室、監(jiān)察部舉報(bào)中心2005年7月印發(fā)的《關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施〈信訪條例〉中有關(guān)問(wèn)題的通知》，國(guó)務(wù)院《信訪條例》實(shí)施后，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)處理信訪舉報(bào)的程序和方法，仍然按照《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)控告申訴工作條例》執(zhí)行；對(duì)署實(shí)名檢舉、控告問(wèn)題的處理結(jié)果，舉報(bào)人不服的，監(jiān)察機(jī)關(guān)不按國(guó)務(wù)院《信訪條例》關(guān)于復(fù)查、復(fù)核的規(guī)定執(zhí)行。因此，在目前的實(shí)際工作中，檢舉控告類信訪事項(xiàng)不適用復(fù)查復(fù)核程序。

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