四、信訪人的權(quán)利與義務(wù)

信訪人是信訪法律關(guān)系中最為重要的主體。信訪人的權(quán)利義務(wù)在一定意義上構(gòu)成了信訪立法的制度設(shè)計主線，無論是國家機關(guān)信訪工作機構(gòu)的設(shè)置與職責(zé)定位，還是信訪事項受理辦理程序乃至法律責(zé)任體系，都是圍繞信訪人權(quán)利保障與義務(wù)履行展開的。在《信訪法》中明確信訪人有哪些權(quán)利需要保護、哪些義務(wù)需要履行，既有利于確定信訪人的法律主體地位，構(gòu)建權(quán)利保障體系，督促國家機關(guān)依法履行職責(zé)，推動信訪事項受理辦理程序高效運行，充分釋放信訪制度的功能，也有利于防止信訪人權(quán)利濫用，引導(dǎo)信訪人依法、理性、有序表達訴求，維護正常的信訪秩序和社會秩序。從目前地方信訪立法成果來看，絕大部分信訪地方性法規(guī)都規(guī)定了信訪人的權(quán)利和義務(wù)，體現(xiàn)了以信訪人為本和以權(quán)益保障為先的立法價值，但是基于現(xiàn)實有效性的分析，這些地方性法規(guī)對信訪人權(quán)利義務(wù)的設(shè)定是不夠系統(tǒng)和完備的，同時也沒有充分回應(yīng)現(xiàn)實中存在的信訪人權(quán)利義務(wù)失衡、權(quán)利保護缺位、權(quán)利濫用等突出問題，對信訪人權(quán)利的保護與行為的約束并沒有達到預(yù)期效果。

（一）信訪人權(quán)利保護的缺位與權(quán)利的濫用

信訪人的權(quán)利是信訪人在信訪活動中，以合法的形式獲得或維護自身利益的一種能動的手段；信訪人的義務(wù)則與權(quán)利相對應(yīng)，是指信訪人在信訪活動中，以相對抑制的作為或不作為的法定方式，滿足其獲得和維護自身利益的一種約束手段。信訪人的權(quán)利與義務(wù)是相互依存、相互制約的，在本質(zhì)上是統(tǒng)一的。對信訪人而言，義務(wù)是實現(xiàn)權(quán)利的基礎(chǔ)，權(quán)利是履行義務(wù)的保證。既不能只享受權(quán)利，不盡義務(wù)；也不應(yīng)只盡義務(wù)，不享受權(quán)利。“信訪人的權(quán)利受到憲法和其他法律法規(guī)的保護，同時又具有不得濫用這些權(quán)利的義務(wù)”^[29]。但在當(dāng)前信訪工作實踐中，信訪人權(quán)利保護缺位與信訪人權(quán)利濫用并存的問題比較突出，信訪人的權(quán)利既面臨著極易遭受侵犯的局面，卻同時又在大量濫用，甚至對正常的信訪秩序和社會秩序造成嚴重影響。

信訪人權(quán)利保護缺位，集中表現(xiàn)在四個方面：一是信訪渠道不夠暢通。有的地方或者部門對信訪人反映的問題推諉扯皮、敷衍塞責(zé)，甚至人為設(shè)置障礙，以各種理由故意刁難信訪人、歧視信訪人，企圖讓信訪人“知難而退”；有的地方或者部門對群眾來信來訪“一看了之”、“一聽了之”，沒有及時登記錄入信訪信息系統(tǒng)，導(dǎo)致群眾訴求不能進入受理辦理環(huán)節(jié)；有的地方在信訪維穩(wěn)壓力下，簡單以維穩(wěn)方式對待信訪，不切實際地提出“零上訪”的口號，甚至“攔卡堵截”群眾正常上訪。二是信訪問題久拖不決。有的地方或者部門對信訪問題層層轉(zhuǎn)送、只轉(zhuǎn)不辦，程序性流轉(zhuǎn)時間過長；有的地方重訪輕信、重訪輕網(wǎng)，認為群眾通過寫信和網(wǎng)上信訪反映的問題可以“緩一緩”；有的責(zé)任單位處理信訪問題主動性不強，不敢直面問題，怕惹麻煩、擔(dān)責(zé)任，存在怠于履行首辦責(zé)任和慢作為現(xiàn)象，超期未受理、未辦理現(xiàn)象突出；有的責(zé)任單位與信訪人溝通不及時，沒有按照規(guī)定出具書面文書，該告知的沒有告知，該答復(fù)的沒有答復(fù)；在處理“三跨三分離”或者涉及多個單位的信訪問題時，相關(guān)單位配合意識不強，責(zé)任不清，存在脫節(jié)、推諉、扯皮現(xiàn)象，致使一些信訪群眾的合理訴求久拖不決。三是信訪問題解決不到位。有的責(zé)任單位沒有嚴格按照程序辦理信訪事項，沒有充分聽取信訪人陳述事實和理由，也沒有調(diào)查核實有關(guān)情況，導(dǎo)致事實不清、證據(jù)不足、適用依據(jù)錯誤、程序違規(guī)，辦理質(zhì)量不高；有的責(zé)任單位不能夠依法律、按政策妥善解決群眾的合理訴求，處理結(jié)果明顯不當(dāng)；有的責(zé)任單位作出的書面答復(fù)意見避實就虛、避重就輕、敷衍了事，沒有回應(yīng)群眾主要訴求；對重大疑難復(fù)雜信訪案件特別是信訪積案，重穩(wěn)控、輕化解，對信訪人反映的合理訴求沒有采取積極的態(tài)度給予解決。四是信訪人遭受打擊報復(fù)的問題時有發(fā)生。有些地方和部門違反保密工作規(guī)定，私自將檢舉、控告材料以及有關(guān)情況透露或者轉(zhuǎn)送給被檢舉、被控告的人員或者單位，致使信訪人遭受打擊報復(fù)，不但損害了信訪工作的公信力，也侵害了公民的政治權(quán)利和人身權(quán)利。

信訪人權(quán)利濫用，也集中體現(xiàn)在四個方面：一是不依照法定程序提出信訪事項。有些信訪人思想認識上存在誤區(qū)，要么“信上不信下”，有問題不找基層黨委政府和具體責(zé)任部門，直接越級上訪，認為官越大問題越好解決，根本不理會依法逐級走訪政策；要么“信多不信少”，認為人越多越好，造成聲勢，才有領(lǐng)導(dǎo)重視；要么“信大不信小”，為了讓國家機關(guān)重視自己反映的問題，片面夸大問題的嚴重性，甚至歪曲事實真相。二是通過纏訪鬧訪等極端方式謀求解決不合理利益訴求。少數(shù)信訪人為實現(xiàn)個人不合理利益訴求，以極端方式纏訪鬧訪、制造群體性事件甚至實施違法行為向國家機關(guān)施壓，片面地認為“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”。比如，有的信訪人以攔截車輛、堵塞道路、攀爬物體、裸露身體或者揚言實施殺人、放火、爆炸等違法犯罪活動制造社會影響，有的信訪人威脅、侮辱、謾罵甚至毆打國家工作人員；等等。這些行為不但嚴重擾亂了信訪秩序，干擾了正常的信訪工作，也影響了社會和諧穩(wěn)定。三是利用信訪活動干擾司法訴訟。隨著越來越多的社會矛盾糾紛以案件形式進入訴訟渠道，出現(xiàn)了訴訟與信訪交織、法內(nèi)處理與法外解決并存的狀況，導(dǎo)致少數(shù)群眾“信訪不信法”，“棄法轉(zhuǎn)訪”、“以訪壓法”、“以訪擾訴”等問題較為突出^[30]。四是職業(yè)上訪人以信訪或者信訪代理為名牟取私利。一些信訪老戶借助自己常年上訪積累的經(jīng)驗幫助他人上訪，從中謀利，成為“職業(yè)上訪人”，把信訪渠道當(dāng)成了牟利工具。這些“信訪掮客”的出現(xiàn)，導(dǎo)致一些信訪問題由小變大，久拖不決，嚴重影響了社會穩(wěn)定。

之所以出現(xiàn)信訪人權(quán)利保護缺位與權(quán)利濫用并存這種看似矛盾和沖突的現(xiàn)象，除了信訪制度自身存在局限之外，主要是由于目前信訪工作法律制度體系沒有對信訪人的權(quán)利和義務(wù)作出明確界定，信訪人有哪些權(quán)利需要保護、哪些義務(wù)需要履行，比較模糊。國務(wù)院《信訪條例》作為信訪工作領(lǐng)域法律效力層級最高的法律規(guī)范，沒有設(shè)置專章規(guī)范信訪人的權(quán)利和義務(wù)，相關(guān)規(guī)定散布在信訪事項受理辦理程序中，系統(tǒng)性不夠，并且對信訪人權(quán)利受到侵害之后如何救濟、違反法定義務(wù)之后承擔(dān)何種法律責(zé)任缺乏具體規(guī)定，沒有形成完整的、前后銜接的信訪人權(quán)利義務(wù)體系。對這一問題，可以借助兩句法律諺語來加深理解。一句是“無救濟則無權(quán)利”。現(xiàn)有的信訪法規(guī)政策沒有建構(gòu)起完整的信訪人權(quán)利保障體系，權(quán)利救濟制度缺失，內(nèi)部監(jiān)督和自我糾錯機制不盡完善，對國家機關(guān)及其工作人員不作為、慢作為、亂作為侵害信訪人權(quán)益的行為，責(zé)任追究難以啟動和落實，導(dǎo)致信訪人在信訪活動中遭受到的侵害得不到有效救濟。另一句是“法無禁止即自由”。由于信訪基本法律的缺失，現(xiàn)有的信訪法規(guī)政策效力層級偏低，信訪人行為規(guī)制體制的完整性和獨立性不強。盡管《治安管理處罰法》《集會游行示威法》等法律關(guān)于擾亂社會秩序等方面的規(guī)定也可以適用于信訪領(lǐng)域，但是由于這些規(guī)定有較強的原則性，沒有清晰地體現(xiàn)信訪活動的特點，對信訪人信訪行為的約束作用比較有限。信訪行為規(guī)制體系的缺失，必然造成信訪人權(quán)利的濫用。

（二）信訪人權(quán)利義務(wù)體系的法治化構(gòu)造

通過對信訪人權(quán)利保護缺位和權(quán)利濫用表現(xiàn)及其成因的分析，我們建議，國家信訪立法應(yīng)當(dāng)把權(quán)利保障作為首要價值取向，建立以權(quán)利本位為基礎(chǔ)的信訪人權(quán)利義務(wù)體系，強化對國家機關(guān)及其工作人員和信訪人行為的雙向約束。《信訪法》應(yīng)當(dāng)設(shè)置“信訪人的權(quán)利和義務(wù)”專章，以基本法律規(guī)范的形式明確信訪人享有哪些權(quán)利、應(yīng)當(dāng)履行哪些義務(wù)，使法的指引作用更加突出。要依托微觀信訪運行機制構(gòu)建信訪人權(quán)利保障體系和行為規(guī)制體系，以實現(xiàn)對信訪人權(quán)利的全方位保護和對信訪人行為的全過程規(guī)制，確保“權(quán)利救濟無死角、秩序規(guī)范零盲區(qū)”。

1.信訪制度的屬性功能決定了必須建立以權(quán)利本位為基礎(chǔ)的信訪人權(quán)利義務(wù)體系

對信訪制度進行法治化構(gòu)造的根本目的，是促進和規(guī)范信訪制度更加有效地釋放政治參與、權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利救濟功能。我國的信訪制度，集中承載著人民對國家的信任。人民群眾之所以信訪，通過寫信、走訪等方式表達他們的訴求，其原因就在于他們相信國家會為他們實現(xiàn)正義。信訪行為的背后，恰恰是信訪人內(nèi)心存有的對國家的信任和期待。信訪法治化建設(shè)，必須朝著有利于增進人民群眾對國家信任的方向努力。這就決定了信訪法治化建設(shè)和國家信訪立法必須堅持把權(quán)利保障作為首要價值取向，以確認權(quán)利和保護權(quán)利作為制度設(shè)計主線。《信訪法》應(yīng)當(dāng)定位為一部“維權(quán)法”而不是“秩序法”。在信訪人權(quán)利與義務(wù)之間，權(quán)利是第一性的因素，是決定性的，起主導(dǎo)作用；義務(wù)是第二性的因素，存在目的在于保障權(quán)利的實現(xiàn)。從形式上來說，《信訪法》的立法宗旨應(yīng)當(dāng)明確“保障信訪人權(quán)利”并將其置于首位；“信訪人的權(quán)利”的數(shù)量要多于“信訪人的義務(wù)”；不宜設(shè)置單獨的“維護信訪秩序”專章（《山東省信訪條例》制定過程中，關(guān)于這一問題爭論非常激烈，有觀點認為，針對當(dāng)前信訪秩序時有混亂的問題，必須在立法中設(shè)立專章進行規(guī)范，但最終草案起草小組基于“維權(quán)法”的立法定位沒有采納這一建議）。從實質(zhì)上來說，《信訪法》要針對當(dāng)前信訪人權(quán)利保護缺位的問題，從暢通信訪渠道、提高辦理效率、解決群眾合理訴求、提高信訪工作公信力等方面，對信訪運行機制進行法治化構(gòu)造，優(yōu)化信訪人權(quán)利救濟機制，在此基礎(chǔ)上保證個人權(quán)益的實現(xiàn)與社會秩序的維護達到有機統(tǒng)一的理想狀態(tài)。

《山東省信訪條例》以專章形式規(guī)定了“信訪人的權(quán)利和義務(wù)”，置于“總則”之后作為第二章，凸顯了以信訪人為本的立法理念。賦予信訪人八項權(quán)利，包括：向國家機關(guān)反映情況，提出建議、意見或者投訴請求；委托代理人；在國家機關(guān)調(diào)查處理信訪事項時進行陳述和申辯；對與本人信訪事項有直接利害關(guān)系的國家機關(guān)工作人員提出回避申請；查詢本人信訪事項受理、辦理情況；要求有關(guān)國家機關(guān)答復(fù)信訪事項受理、辦理結(jié)果；要求對個人隱私、商業(yè)秘密予以保密；法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。為信訪人設(shè)定了五項義務(wù)，包括：依照法定程序和要求提出信訪事項；遵守公共秩序和信訪秩序；提出的信訪事項客觀真實，對所提供的材料內(nèi)容的真實性負責(zé)，不得捏造、歪曲事實，不得誹謗、誣告陷害他人；配合國家機關(guān)對信訪事項進行調(diào)查、核實和處理；法律、法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)。

我們在設(shè)計權(quán)利義務(wù)體系時，重點把握了三條原則：一是權(quán)利義務(wù)體系要完整，既要有實體性權(quán)利義務(wù)，也要有程序性權(quán)利義務(wù)，能夠涵蓋信訪活動中國家機關(guān)與信訪人雙向互動的全過程，以實現(xiàn)對國家機關(guān)信訪工作行為和信訪人信訪行為的雙向規(guī)范和約束。比如，第一項權(quán)利“向國家機關(guān)反映情況，提出建議、意見或者投訴請求”體現(xiàn)的是實體性的“信訪權(quán)”，是公民批評權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)等憲法性權(quán)利在信訪法規(guī)中的集中表達；其他權(quán)利都屬于程序性權(quán)利，以保障實體性權(quán)利的實現(xiàn)。二是權(quán)利義務(wù)體系不能泛化，要有一定的“品位”，不能混淆權(quán)利義務(wù)與程序性規(guī)則。比如，立法調(diào)研中有的地方建議把“了解信訪工作制度和信訪事項的辦理程序”、“要求信訪工作機構(gòu)提供與其提出的信訪事項有關(guān)的咨詢”等列入權(quán)利體系，我們研究后認為，這些內(nèi)容屬于普通程序性規(guī)則，如果把類似規(guī)則都寫入權(quán)利體系，會導(dǎo)致整個權(quán)利體系過于龐大。三是權(quán)利義務(wù)體系要有現(xiàn)實針對性。比如，把陳述申辯權(quán)、查詢受理辦理情況、要求國家機關(guān)答復(fù)結(jié)果寫入權(quán)利體系，主要是針對實踐中一些國家機關(guān)辦理信訪事項時不聽取信訪人的陳述申辯、信訪信息反饋不及時、信訪事項久拖不決等問題；把提出的信訪事項要客觀真實、配合國家機關(guān)調(diào)查核實處理信訪事項寫入義務(wù)體系，主要是針對一些信訪人夸大事實或者歪曲事實、不配合國家機關(guān)調(diào)查處理信訪事項等問題。

2.《信訪法》應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以權(quán)利救濟為核心的信訪人權(quán)利保障體系

法治的最基本含義就是有權(quán)利必有救濟，沒有救濟的權(quán)利不是真正意義上的權(quán)利。《信訪法》要明確信訪人有哪些權(quán)利需要保護，這是權(quán)利保障的基礎(chǔ)。信訪權(quán)利存在著政治性權(quán)利與非政治性權(quán)利、實體性權(quán)利與程序性權(quán)利等多種權(quán)利性質(zhì)與成分交集的特征。在基本法上對信訪人的權(quán)利進行設(shè)計，必須保證權(quán)利內(nèi)涵的完整性。從實體性權(quán)利角度來看，應(yīng)當(dāng)把批評、建議、申訴、控告、檢舉等憲法性權(quán)利明確界定為“信訪權(quán)”，確立信訪人依法信訪受法律保護的原則；從程序性權(quán)利角度來看，應(yīng)當(dāng)包含知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、保密權(quán)以及有權(quán)提出回避申請、有權(quán)申請復(fù)查復(fù)核等。

同時，要構(gòu)建符合信訪制度特點、科學(xué)有效的權(quán)利救濟機制，應(yīng)當(dāng)至少包含三個層次：

一是將目前僅適用于行政信訪領(lǐng)域的復(fù)查復(fù)核制度拓展到所有國家機關(guān)，明確申訴求決類信訪事項都要實行“辦理、復(fù)查、復(fù)核”三級程序。信訪人對信訪事項辦理結(jié)論不服，可以逐級向有權(quán)處理機關(guān)依法申請復(fù)查、復(fù)核。這實際上是為信訪人提供了一個類似于司法訴訟中“申訴—不服—上訴—維持—上訴—終局”的權(quán)利救濟渠道，讓信訪人能將自己的信訪訴求傳遞到更高層級的國家機關(guān)裁決，通過有權(quán)處理機關(guān)自上而下的監(jiān)督及時糾正錯誤。

二是強化縣級以上國家機關(guān)信訪工作機構(gòu)的督查職責(zé)，明確信訪事項督辦程序的啟動條件、處理流程和結(jié)果運用，如果信訪人認為國家機關(guān)未按照規(guī)定程序受理辦理信訪事項，可以申請縣級以上國家機關(guān)信訪工作機構(gòu)啟動督辦程序。比較而言，復(fù)查復(fù)核程序側(cè)重于對信訪人實體性權(quán)利的保護，以有權(quán)處理機關(guān)已經(jīng)作出信訪事項受理辦理結(jié)論為前提，主要由復(fù)查、復(fù)核機關(guān)對原處理結(jié)論的合法性與適當(dāng)性進行審查；督辦程序側(cè)重于對信訪人程序性權(quán)利的保護，只有國家機關(guān)存在超期未受理、未辦理、未答復(fù)等情形的，才能啟動督辦程序。如果有權(quán)處理機關(guān)已經(jīng)作出了處理意見，那么只能申請啟動復(fù)查復(fù)核程序。國家機關(guān)信訪工作機構(gòu)不宜對信訪事項處理意見涉及的實體性問題進行審查。實踐中，個別信訪人為實現(xiàn)利益訴求“以法壓訪”，動輒對行政機關(guān)信訪工作行為提起行政訴訟或者行政復(fù)議。有的地方就曾出現(xiàn)過信訪人依照《政府信息公開條例》申請信訪信息公開并提出行政復(fù)議，將信訪爭議轉(zhuǎn)化為政府信息公開爭議，以此給政府施壓。對這類問題應(yīng)當(dāng)從立法設(shè)計層面予以關(guān)注和解決。

三是建立侵害信訪人權(quán)利責(zé)任追究機制，明確國家機關(guān)及其工作人員在信訪工作中侵害信訪人權(quán)利應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，以及追責(zé)主體、追責(zé)程序等內(nèi)容，將中央紀委《關(guān)于違反信訪工作紀律適用〈中國共產(chǎn)黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》，監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國家信訪局《關(guān)于違反信訪工作紀律處分暫行規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定提升為法律規(guī)范，為信訪工作實踐中及時糾正、制裁侵害信訪人合法權(quán)益的違法失職行為提供明確的法律依據(jù)。

3.《信訪法》應(yīng)當(dāng)從程序引導(dǎo)和行為制裁兩個層面構(gòu)建信訪人行為規(guī)制體系

一方面，信訪事項受理辦理程序要體現(xiàn)對信訪人信訪行為的正向引導(dǎo)。比如，明確信訪受理標準，規(guī)定對已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定權(quán)利救濟途徑解決的事項，或者不屬于本機關(guān)職權(quán)范圍的事項，國家機關(guān)不予受理；對信訪人以集體訪、越級訪、重復(fù)訪或者非正常上訪、纏訪鬧訪等極端方式提出的訴求，國家機關(guān)不予受理，杜絕信訪人的僥幸心理，引導(dǎo)信訪人依法、理性、有序地表達訴求。再如，建立信訪事項退出機制，明確信訪事項辦理的終結(jié)標準，規(guī)定經(jīng)調(diào)解達成調(diào)解協(xié)議的，經(jīng)復(fù)核機關(guān)作出復(fù)核意見的，或者超過規(guī)定期限未申請復(fù)查、復(fù)核或者具有其他特殊情形的，國家機關(guān)不再受理，防止信訪案件終而不結(jié)、無限申訴。

針對信訪人權(quán)利濫用的問題，《山東省信訪條例》從程序?qū)用鎸π旁L人的義務(wù)作了細化。比如，第五章“信訪事項提出”對信訪人提出信訪事項的程序作了具體規(guī)定。規(guī)定“信訪人提出信訪事項，一般應(yīng)當(dāng)通過網(wǎng)絡(luò)信訪平臺或者采用電子郵件、書信、傳真等書面形式”；提出投訴請求的“應(yīng)當(dāng)載明信訪人的姓名（名稱）、住址、聯(lián)系方式和請求、事實、理由，并如實提供本人持有的與投訴請求有關(guān)的證據(jù)材料和其他證據(jù)線索”；確需走訪的，應(yīng)當(dāng)“到有權(quán)處理的本級或者上一級國家機關(guān)設(shè)立或者指定的接待場所提出”；多人走訪的“應(yīng)當(dāng)推選代表，代表人數(shù)不得超過五人。沒有推選代表的，國家機關(guān)可以不予接談”。再如，為解決一些地方出現(xiàn)的信訪老戶、所謂“維權(quán)人士”以信訪代理為名挑唆、煽動他人纏訪鬧訪牟取不正當(dāng)利益的突出問題，引導(dǎo)信訪人正確行使“委托代理人”的權(quán)利，設(shè)立了信訪代理制度，參照《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，對信訪代理人的范圍作了必要限制，規(guī)定信訪人應(yīng)當(dāng)在“近親屬或者工作人員，所在居民委員會、村民委員會、工作單位以及有關(guān)社會團體推薦的公民，律師、基層法律服務(wù)工作者”中委托代理人，代為提出信訪事項并參加國家機關(guān)處理信訪事項的活動，這個范圍以外的其他人員，不能接受委托成為信訪代理人。這既符合權(quán)利救濟制度的一般原理，能夠滿足信訪人維護自身權(quán)益的需要，也有利于防止信訪人濫用信訪代理，維護正常的信訪秩序。

另一方面，要明確信訪人在信訪活動中違法犯罪行為的制裁措施。雖然基于權(quán)利本位價值取向的考慮，《信訪法》不宜單獨設(shè)立“維護信訪秩序”專章，但這并不代表可以寬容信訪人濫用信訪權(quán)利的行為，可以在“法律責(zé)任”部分以列舉方式明確信訪違法行為的類型和具體表現(xiàn)，從反向為信訪人的信訪活動提供行為指引，同時也為政法機關(guān)依法制裁信訪違法行為提供直接明確的法律依據(jù)。只有對信訪人的濫權(quán)行為進行有效的法律規(guī)制，才能真正建立起暢通有序、務(wù)實高效的信訪工作新秩序，更好地維護信訪人的合法權(quán)益。《山東省信訪條例》在第九章“法律責(zé)任”部分以列舉方式明確了十一大類信訪違法行為，對國務(wù)院《信訪條例》“六個不得”進行細化，基本涵蓋了比較常見的信訪違法行為，對引導(dǎo)信訪人依法信訪、理性維權(quán)發(fā)揮了積極作用。

具體到《信訪法》的條文設(shè)計，建議重點規(guī)范四類信訪違法行為：一是擾亂信訪工作秩序的行為。這類行為的特點是信訪人雖然通過法定信訪渠道反映訴求，但表達方式不夠妥當(dāng)，對國家機關(guān)正常的工作秩序造成了干擾。比如，在信訪接待場所滯留、滋事，故意損壞公共設(shè)施、公私財物；將生活不能自理的人棄留在信訪接待場所；在信訪接待場所擺放花圈、骨灰盒、遺像、祭品或者停放尸體，或者煽動、串聯(lián)、脅迫、雇傭、幕后操縱他人信訪；向境內(nèi)、境外組織或者媒體發(fā)布有關(guān)信訪事項的虛假信息等。二是擾亂公共秩序的行為。這類行為的特點是在信訪接待場所之外表達訴求，不屬于法定意義上的上訪行為，其危害在于擾亂社會公共秩序。比如，在國家機關(guān)辦公場所周邊、公共場所非法聚集，圍堵、沖擊機關(guān)或者重要活動場所，或者沖闖公安機關(guān)設(shè)置的警戒帶（線）、警戒區(qū)；未經(jīng)許可在公共場所或者公共道路上以靜坐、列隊行進、呼喊口號、散發(fā)傳單、拉掛橫幅、張貼標語等方式表達投訴請求，或者以攔截車輛、堵塞道路、攀爬物體、裸露身體等方式制造社會影響。三是危害公共安全的行為。這類行為的特點是通過危險方法危害公共安全的方式引起國家機關(guān)對其問題的重視。比如，攜帶危險物品、管制器具，以自傷、自殘、自殺相要挾，揚言實施殺人、放火、爆炸、投放危險物質(zhì)等違法犯罪活動等。四是侵害他人人身權(quán)利或者財產(chǎn)權(quán)利的行為。這類行為的特點是由于信訪人的信訪活動對他人的人身權(quán)利或者財產(chǎn)權(quán)利造成了損害。比如，以網(wǎng)絡(luò)、電話、短信等形式對國家工作人員進行騷擾，或者以圍堵糾纏、非法進入住宅等方式干擾國家工作人員正常生活；捏造、歪曲事實，誹謗、誣告陷害他人；以信訪或者信訪代理為名，借機斂財或者牟取不正當(dāng)利益。

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[18] 既可以在法律文本規(guī)則中予以明示 ，也可以在具體制度設(shè)計中予以體現(xiàn)，地方信訪立法有過先例，比如《上海市信訪條例》第3條規(guī)定，“信訪是公民、法人和其他組織依法參與管理社會公共事務(wù)、監(jiān)督國家機關(guān)依法履行職責(zé)的重要途徑，是國家機關(guān)密切聯(lián)系人民群眾，維護公民、法人和其他組織合法權(quán)益的重要渠道”；《浙江省信訪條例》第4條規(guī)定，“信訪是人民群眾依法行使民主權(quán)利，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)和維護自身合法權(quán)益的重要形式；是國家機關(guān)發(fā)揚社會主義民主，聽取人民群眾意見、建議和要求，接受人民群眾監(jiān)督的重要渠道”。

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[28] 立法過程中，有觀點質(zhì)疑針對檢舉控告類事項涉及獨立的辦理程序違反了國務(wù)院《信訪條例》、侵害了信訪人的權(quán)益。根據(jù)中央紀委信訪室、監(jiān)察部舉報中心2005年7月印發(fā)的《關(guān)于紀檢監(jiān)察機關(guān)實施〈信訪條例〉中有關(guān)問題的通知》，國務(wù)院《信訪條例》實施后，黨的紀律檢查機關(guān)處理信訪舉報的程序和方法，仍然按照《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)控告申訴工作條例》執(zhí)行；對署實名檢舉、控告問題的處理結(jié)果，舉報人不服的，監(jiān)察機關(guān)不按國務(wù)院《信訪條例》關(guān)于復(fù)查、復(fù)核的規(guī)定執(zhí)行。因此，在目前的實際工作中，檢舉控告類信訪事項不適用復(fù)查復(fù)核程序。

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