前言

過去十年，我國天然氣市場發(fā)展迅速，天然氣生產(chǎn)年均增長12%，天然氣消費年均增長16%，對外依賴程度不斷提高。截至2016年年底，我國大陸天然氣消費量為2040×10⁸m³，我國地下儲氣庫儲氣能力為60×10⁸m³，約為當年天然氣消費量的3%，而美國地下儲氣庫儲氣能力為當年天然氣消費量的20%。除了天然氣儲備總量不足，我國天然氣儲備建設(shè)還存在地區(qū)分布不合理、缺乏獨立運營機制和盈利能力等問題，不能滿足天然氣市場需求，影響我國天然氣供應(yīng)和經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定。

天然氣儲備的主要作用是調(diào)節(jié)用氣峰谷差，防止因意外事件造成的供氣中斷，同時也有利于節(jié)省上游生產(chǎn)投資、提高管道運輸系統(tǒng)的利用效率、增加下游企業(yè)用氣的靈活性。國外經(jīng)驗表明，在市場機制引導和適當?shù)纳虡I(yè)模式下，儲備天然氣有可能實現(xiàn)盈利，吸引企業(yè)積極投資。天然氣戰(zhàn)略儲備的重要性在于對國家能源、經(jīng)濟安全的戰(zhàn)略意義，但是戰(zhàn)略儲備和商業(yè)儲備很難嚴格區(qū)分。如果沒有足夠的商業(yè)儲備，國家戰(zhàn)略儲備一樣要用于商業(yè)調(diào)峰、應(yīng)急；如果建立起足夠量的商業(yè)儲備，同樣具有戰(zhàn)略保障作用。世界上絕大多數(shù)國家都不直接投資建設(shè)天然氣儲備，而是通過各種政策措施促使和鼓勵企業(yè)儲備天然氣。

我國天然氣儲備建設(shè)滯后，主要是由于存在以下幾個方面的問題：（1）保供責任不明確。城市燃氣經(jīng)營企業(yè)對最終用戶負有安全供氣的義務(wù)，但沒有明確的供氣標準和法律責任；上游企業(yè)擁有供氣規(guī)模、建庫資源和資金技術(shù)優(yōu)勢，對下游企業(yè)負有保供義務(wù)，但同樣缺乏相應(yīng)的責任追究機制。（2）價格機制不合理。天然氣價格無論“成本加成”還是“市場凈回值”，都是單一價格；管輸價格包含儲氣費用，并且沒有“兩部制”；調(diào)峰成本被分攤到所有氣量的價格中，沒有調(diào)峰氣價，儲備天然氣沒有價值空間。（3）儲氣庫建設(shè)資源條件差。天然氣消費市場所在地中東部地區(qū)油氣藏型儲氣庫資源較少，地質(zhì)構(gòu)造復雜，鹽礦、含水層等地質(zhì)條件較多，但勘探程度較低，需要加大普查篩選力度。（4）儲氣庫建造技術(shù)亟待突破。我國儲氣庫建設(shè)起步較晚，目前利用氣藏改建地下儲氣庫的技術(shù)基本成熟，但在油藏改建儲氣庫、鹽穴儲氣庫和含水層儲氣庫建造技術(shù)方面，還需要進一步探索研究，取得新的突破。

天然氣儲備能力建設(shè)促進政策的制定，應(yīng)當遵循市場經(jīng)濟的規(guī)律，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用。總結(jié)市場發(fā)達國家和我國城市天然氣儲備建設(shè)的經(jīng)驗，基于政府引導、企業(yè)實施、外有壓力、內(nèi)有動力、技術(shù)可行、經(jīng)濟合理的原則，我們建議從以下幾個方面制定鼓勵天然氣儲備設(shè)施建設(shè)的政策。

第一，明確保供責任，培育儲氣市場。企業(yè)是追求利潤的組織，只要有用戶愿意為儲氣服務(wù)支付費用，并且該收費足以收回投資并獲得適當利潤，企業(yè)就會有投資建設(shè)儲氣設(shè)施的積極性。天然氣儲備的目的是保障供氣安全，只要明確了保供責任，承擔保供責任的企業(yè)自然就成為儲氣設(shè)施的用戶。下游企業(yè)最接近終端用戶，了解其用氣規(guī)律和調(diào)峰、應(yīng)急需求，應(yīng)當首先確定下游企業(yè)對用戶承擔保供責任。上游企業(yè)根據(jù)天然氣銷售、運輸合同的規(guī)定，對下游企業(yè)保障供氣責任。為了防止上游企業(yè)濫用市場壟斷地位，政府應(yīng)當規(guī)范供氣合同，積極推動供氣主體多元化。

第二，理順價格機制，體現(xiàn)儲氣價值。“上有政策，下有對策”，僅僅通過責任機制迫使企業(yè)建設(shè)天然氣儲備或者儲氣設(shè)施，必然遭到企業(yè)各種理由的抵制，最終損害供氣安全。引導企業(yè)投資建設(shè)儲氣設(shè)施的根本途徑是理順天然氣價格機制，體現(xiàn)儲氣價值，創(chuàng)新儲氣設(shè)施運營商業(yè)模式，使儲氣庫建設(shè)和天然氣儲備有利可圖，為儲氣設(shè)施建設(shè)提供內(nèi)在動力。理順價格機制，一是天然氣交易實行市場定價；二是管道運輸真正落實“兩部制”價格，體現(xiàn)管輸成本的合理分擔；三是“運”“儲”分離，把儲氣費從管道運輸費中剝離，儲氣服務(wù)實行市場定價。

第三，實行財政補貼，政府主動分擔部分儲氣設(shè)施建設(shè)成本。儲氣庫項目建設(shè)投資金額大，回收周期長，如果完全依賴價格機制回收，市場風險較大，可能給下游企業(yè)造成沉重的氣價壓力。建議各級政府根據(jù)儲氣庫的類型和已有的儲氣能力，給予儲氣庫項目一定比例的財政補貼。按照2030年前建成1400×10⁸m³儲氣能力測算，如果財政補貼幅度為儲氣庫建設(shè)平均成本的25%，年均補貼規(guī)模約為65億元；如果把補貼幅度提高到35%，年均補貼規(guī)模約為92億元。小型儲氣設(shè)施單位儲氣能力建設(shè)運營成本較高，地方政府可以在中央補貼的基礎(chǔ)上根據(jù)情況給予一定比例的地方補貼。

第四，降低企業(yè)稅收負擔，激勵企業(yè)加大投資儲氣庫建設(shè)。稅收減免政策的目的是降低儲氣庫建設(shè)過程中的稅收負擔，提高儲氣庫建設(shè)運營的盈利預期，激勵企業(yè)投資儲氣庫建設(shè)。建議在儲氣庫項目建設(shè)階段，實行增值稅“先退后征”，退還進項稅額中的中央享有部分（75%），將來按照銷項稅額征收增值稅時不再抵扣。在儲氣庫項目運營階段，根據(jù)企業(yè)自愿，可以把儲氣庫作為自用設(shè)施，也可以申請作為公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，依法享受“三免三減”企業(yè)所得稅優(yōu)惠。

第五，提供信息服務(wù)，引導企業(yè)正確決策。企業(yè)投資建設(shè)儲氣設(shè)施需要多方面的信息，包括天然氣市場規(guī)模、調(diào)峰和應(yīng)急需求、是否多氣源、管道走向和輸送能力、管輸價格、已建儲氣能力等。政府可以通過制定和公布行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、定期發(fā)布行業(yè)發(fā)展報告等形式為企業(yè)提供信息支持。建議能源行業(yè)主管部門成立類似美國能源信息署的能源情報機構(gòu)，在網(wǎng)絡(luò)上及時公開相關(guān)信息，幫助能源企業(yè)和相關(guān)機構(gòu)正確決策，引導包括天然氣在內(nèi)的整個能源行業(yè)健康發(fā)展。政府通過信息引導，企業(yè)自主決策、投資并承擔市場風險，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定作用，符合十八屆三中全會決議的精神，也符合建設(shè)服務(wù)型政府的理念和要求。

第六，鼓勵合作建庫，創(chuàng)新商業(yè)模式。一方面，適合建設(shè)儲氣庫的枯竭油氣藏、地下鹽礦等建庫資源絕大部分掌握在石油公司和鹽業(yè)公司手中，而需要儲氣能力的管道運營企業(yè)、城市燃氣經(jīng)營企業(yè)缺少建庫資源；另一方面，我國天然氣儲備建設(shè)正處于起步階段，絕大部分天然氣企業(yè)都缺少儲氣設(shè)施建設(shè)和運營經(jīng)驗，而市場發(fā)達國家的儲氣庫建設(shè)運營已經(jīng)有上百年的歷史，擁有比較成熟的建庫技術(shù)和豐富的管理經(jīng)驗。鼓勵儲氣庫建設(shè)中對內(nèi)對外合作，可以充分調(diào)動建造儲氣庫所必須的地質(zhì)構(gòu)造、資金、技術(shù)、儲氣市場等資源條件，探索新的商業(yè)模式，增強我國企業(yè)投資儲氣庫建設(shè)的信心，促進儲氣設(shè)施建設(shè)。

本書最后還分析了儲氣庫建設(shè)政策之間的相互關(guān)系和促進儲氣能力建設(shè)的政策路徑。

本書是在國家能源局委托課題研究成果的基礎(chǔ)上編寫的，國家能源局、上海申能集團和中國石油大學（北京）的領(lǐng)導給予了大力支持，北京燃氣集團、深圳燃氣集團等多家單位提供了寶貴的意見和建議，我的同事呂鵬博士也為課題研究做了大量工作。在此一并表示感謝！

天然氣儲備在我國還剛剛起步，有政策的支持引導，市場將以更好的配置資源，滿足用戶、政府和企業(yè)等各相關(guān)方的利益訴求。由于作者能力有限，書中必然存在一些這樣那樣的不妥之處。我們真誠地歡迎來自社會各界的批評和真知灼見，以使本書進一步完善，共同為中國的天然氣儲備事業(yè)盡一份綿薄之力。

陳守海

2017年8月 于北京昌平