農村土地制度改革與“三權分置”制度探討

陳錫文^[1]

很多因素復合在一起，就決定了農村的土地制度及其改革必然十分復雜，而且很多方面的改革，不僅僅是農村內部的事情，還會影響到經濟社會發展的全局，所謂牽一發而動全身。

我國農村的土地制度非常復雜。但國家憲法對農村土地制度在所有制和基本經營制度這兩個基本問題上都做出了明確的規定。在所有制方面，《憲法》第10條規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。這就是說，農村的土地，無論是誰占有和使用，也無論其用途如何，都歸農民集體所有。在基本經營制度方面，《憲法》第8條規定，農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。這是改革以后形成的我國農村的基本經營制度。有了這兩條規定就可以說，盡管農村土地制度改革面臨的問題紛繁復雜，但基本方向是明確的，改革的底線也是清楚的，只要堅持這兩條，就不至于出現顛覆性的錯誤。

我們說農村土地制度復雜，主要原因有三點，一是農村土地的數量大，二是農村土地的用途多，三是農村土地牽涉的利益關系復雜，數量大。據第二次全國土地調查，全國屬于農民集體所有的土地總面積達66.9億畝，約占全國國土總面積的47%。農村土地的用途多，有耕地、園地、林地、草地、水面，有村莊建設用地，村莊建設用地中又有農戶宅基地、集體公益性建設用地、集體經營性建設用地等，此外，還有相當部分的未利用土地（主要為荒山、荒溝、荒丘、荒灘等）。同時，土地雖然是農民集體所有的，但在如何利用的問題上，必須符合國家的土地利用總體規劃以及各專項規劃，必須接受土地的用途管制。

此外，憲法還規定，土地的所有權不得買賣或以其他方式非法轉讓；國家為了公共利益的需要，可依法對土地實行征收或者征用并給予補償。

這么多因素復合在一起，就決定了農村的土地制度及其改革必然十分復雜，而且很多方面的改革，不僅僅是農村內部的事情，還會影響到經濟社會發展的全局，所謂牽一發而動全身。因此，中央對于推進農村土地制度的改革，歷來持審慎、穩妥的原則。如關于“三塊地”的改革試點、“兩權抵押”的改革試點等，都需要得到全國人大的授權才能開展試點工作。

這里，著重講關于農村集體耕地的家庭承包制度以及“三權分置”的制度創新問題。