一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約產(chǎn)生的原因

“三權(quán)分置”框架下農(nóng)地流轉(zhuǎn)對于承包戶和經(jīng)營者都是一種“共贏”的經(jīng)濟(jì)活動，是作為“經(jīng)濟(jì)人”的理性選擇。至于農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約事情的頻發(fā)，其間必定是現(xiàn)存的某種因素打破了這種“共贏”局面，導(dǎo)致了利益失衡。研究表明，農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金拖欠、“毀約棄耕”等失約現(xiàn)象的出現(xiàn)，與工商資本“逐利心切”、糧食市場“價格波動”、基層政府“行為失范”、法律法規(guī)“供應(yīng)不足”^[3]等有著較大的關(guān)聯(lián)。

（一）工商資本盲目下鄉(xiāng)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約埋下隱患

在2013年中央一號文件“鼓勵和引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)”精神指導(dǎo)下，各地出臺了一系列刺激工商資本下鄉(xiāng)的政策措施。于是，一些工商企業(yè)大舉投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，呈現(xiàn)出了“投資主體多元、投資領(lǐng)域?qū)挕⑼顿Y步伐快、投資理念先進(jìn)”的狀況^[4]。據(jù)農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計，2015年流入企業(yè)的農(nóng)戶承包地面積達(dá)到4600萬畝，占流轉(zhuǎn)土地總面積的10.4%^[5]。工商資本投資農(nóng)業(yè)，對于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程，實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益等確實起到了重要作用，但是也帶來了一些負(fù)面影響。其主要表現(xiàn)就是，一些工商資本“有實力爭地，沒能力種田”，且對農(nóng)業(yè)基本屬性、農(nóng)業(yè)投資的復(fù)雜性、長期性和風(fēng)險性缺乏深入認(rèn)識，盲目跟風(fēng)，動輒上千畝地拿地，可是生產(chǎn)、技術(shù)、管理等都沒有及時跟進(jìn)，再加上全國經(jīng)濟(jì)下行壓力和“不諳稼穡”的短板，致使慘淡經(jīng)營，拖欠租金或“毀約棄耕”。

（二）農(nóng)產(chǎn)品價格波動較大是農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約的直接原因

目前，我國糧食生產(chǎn)連年豐收，糧食市場供應(yīng)充裕，加上城鄉(xiāng)居民飲食結(jié)構(gòu)多樣化導(dǎo)致對糧食剛性需求的降低，糧食庫存也是逐年增加，國際糧食生產(chǎn)經(jīng)營大鱷更是對國內(nèi)糧食市場虎視眈眈，國內(nèi)市場面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這種糧食產(chǎn)量、庫存、進(jìn)口三量齊增的矛盾疊加，導(dǎo)致我國年農(nóng)產(chǎn)品價格連續(xù)下跌。數(shù)據(jù)顯示，2016年底農(nóng)產(chǎn)品價格已跌至2009年以來的最低水平。農(nóng)產(chǎn)品價格波動直接影響到種糧大戶的經(jīng)濟(jì)效益，尤其是下鄉(xiāng)的工商資本。由于工商資本是在農(nóng)產(chǎn)品價格高位時投資于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，現(xiàn)在糧價下跌，種植戶慘遭虧損，連流轉(zhuǎn)承包合同約定的承包費(fèi)都也難以兌現(xiàn)，剛進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域即遭受農(nóng)產(chǎn)品價格一路走低之痛，資本的逐利本性最終使它“毀約棄耕”。

（三）農(nóng)產(chǎn)品同質(zhì)化競爭是導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約的誘因

工商企業(yè)等新型經(jīng)營主體在調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式方面由于資金制約、技術(shù)限制、人才缺乏等原因往往積極性不高，生產(chǎn)經(jīng)營中存在較為嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品同質(zhì)化，根本談不上“錯位發(fā)展”和“差別化營銷”^[6]。例如，規(guī)劃精準(zhǔn)度不夠，隨意性發(fā)展，區(qū)域分工不明晰，產(chǎn)業(yè)鏈條短，農(nóng)產(chǎn)品品牌效益差，市場銷售半徑窄等，更別提“優(yōu)”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，“綠”的生產(chǎn)方式和“新”的產(chǎn)業(yè)體系，在勞動力成本不斷提高，生產(chǎn)資料價格不斷上漲，農(nóng)產(chǎn)品價格不斷下降的多重壓力下，盈利水平不斷下降，投入與產(chǎn)出比例失衡，以至于經(jīng)營困難長期虧損，應(yīng)有的投資效益難以保證，簽約農(nóng)戶的承包費(fèi)難以兌現(xiàn)，最后不得不“毀約棄耕”。

（四）政府監(jiān)管和服務(wù)缺位難以保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)履約

規(guī)模化經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是地方政府津津樂道的“政績工程”。一些基層政府常以行政命令方式推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)，甚至把農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模等納入年終績效考核。特別是去年中央出臺農(nóng)村“三權(quán)分置”改革意見后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)再次成為農(nóng)村土地改革主流。在這種情境下，政府對于資本下鄉(xiāng)的工商企業(yè)資質(zhì)、經(jīng)濟(jì)實力、經(jīng)營項目等均沒有考察和把關(guān)，對于工商資本招商引資，來者不拒，疏于監(jiān)管^[7]。有些工商資本投資農(nóng)業(yè)的目的本身就不純，或為了套取國家政策補(bǔ)貼，或為了圈地開發(fā)，或為了非農(nóng)化生產(chǎn)等，政府對此也是“視而不見”，更談不上為之提供公共服務(wù)，使得工商資本在投資項目上出現(xiàn)盲目性，在投資領(lǐng)域上出現(xiàn)同質(zhì)化，導(dǎo)致無序競爭，效益也不盡如人意，最后“毀約棄耕”也就不足為奇了。

（五）農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范為農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約提供了借口

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，將流轉(zhuǎn)雙方連接起來的紐帶是流轉(zhuǎn)合約。從農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)所簽的合約來看，普遍存在關(guān)系型合約、口頭合約以及合約的不完全，甚至口頭契約所占的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于書面契約^[8]。即使選擇了書面合約，也由于工商資本的強(qiáng)勢地位，所提供的格式合同也是對自身極力免責(zé)，限于農(nóng)戶的文化水平和法制意識，根本不可能對流轉(zhuǎn)合約進(jìn)行逐條逐句的分析和理解，因此，“霸王條款”“條款欺詐”現(xiàn)象常有發(fā)生。同時也有不少流轉(zhuǎn)合同格式不規(guī)范、內(nèi)容不完整、權(quán)利不明確，違約責(zé)任虛化等，這些情況極易誘發(fā)事后機(jī)會主義行為，并由此產(chǎn)生糾紛，甚至為土地流入者“毀約棄耕”提供借口。

（六）農(nóng)地流轉(zhuǎn)立法滯后^[9]為農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約埋下隱患

2002年國家頒布的《農(nóng)村土地承包法》不失為創(chuàng)設(shè)我國農(nóng)地物權(quán)的單項立法，首次將農(nóng)村土地所有權(quán)與土地使用權(quán)剝離，強(qiáng)化了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)效力，為農(nóng)村土地承包制改革起到了積極作用。但是隨著農(nóng)村土地改革的深化，原有的《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)出了弊端和不完善性。特別是我國農(nóng)地“三權(quán)分置”背景下，放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)也是大勢所趨，新一輪的大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)正在展開，而這些流轉(zhuǎn)大多為農(nóng)戶自發(fā)、自由的流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)合同的簽訂、登記、評估、注銷、監(jiān)督等問題均沒有配套的法律法規(guī)加以規(guī)范，即使2005年農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)管理辦法》中規(guī)定了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)遵循的平等協(xié)商、依法、自愿、有償原則及其基本方式與程序規(guī)范，但其畢竟只是部門規(guī)章，立法創(chuàng)新的空間有限，所有這些都注定了農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中潛藏著巨大風(fēng)險，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)失約埋下隱患。