物權法定下土地經營權的體系定位

陳振濤^[1]

摘要：“三權分置”的農村土地權利體系，是我國當前農村土地承包經營制度的改革思路，旨在賦予土地使用權擔保權能，構建新型農業經營體系，促進農業適度規模化經營。“將土地承包經營權分為承包權和經營權”的實質是突破土地社會保障的一元化功能，彰顯土地的財產屬性，讓土地使用權真正回歸私權本質，適應農地改革發展的新常態。基于政策目標要求與權利功能定位，未來我國“民法典物權編”應對土地經營權進行物權塑造。依據權利行使的用益物權發生邏輯，其法技術路徑是創設一種新的權利塑造方式，即在土地承包經營權之上設定一種以經營土地為內容的權利用益物權——土地經營權。其權能可構造為直接占有、生產經營、收益及受雙重限制的處分權能四項權能。

關鍵詞：三權分置 土地經營權 權利用益物權 權能

“三權分置”的農村土地權利體系，是我國當前農村土地承包經營制度的改革思路，這是繼家庭聯產承包責任制后農村改革的又一重大制度創新，對今后一段時期農村土地制度改革具有重要指導意義。當前，農村土地制度進入了“頂層設計與試點改革”并舉的新常態，國家政策賦予承包農戶和新型經營主體就土地經營權予以流轉，同時開展土地經營權抵押貸款試點。按照“落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權”的思路，實行“三權分置”的核心要義是放活土地經營權，而放活土地經營權的關鍵在于其法權定位及權能構造。“三權分置”決策在改革試點后轉化為具有普適性的法律規范實為重中之重，根據《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》）的安排，在試點基礎上研究完善“三權分置”法律法規。在現行法律規范層面上，“土地經營權”屬于非法律概念，具有模糊性和隨意性。《意見》將法律概念與非法律概念攪在一起、混為一談，不論是對于法律人還是外行人而言，“土地經營權”一詞皆無明確或穩定的內涵。其時而表征為依流轉合同取得，僅能對抗承包農戶，即便再流轉也須得到承包農戶同意的土地經營“債權”；時而效力增強，表征為可設定抵押的土地經營“物權”。如何界定其內涵、外延、性質、功能，不僅在物權法理論層域會引起熱烈討論，立法部門之立法亦必須解決此類前置性理論前提。此點不僅決定了改革的目標能否實現，還決定了改革路徑的法制選擇。