一、農地用途管制的性質及私法強制的可能性

從法律層面而言，針對土地農業用途管制的法律規定，主要有以下幾條，即《土地管理法》第4條^[4]、第36條^[5]，《土地承包法》第8條^[6]、第17條^[7]、第33條^[8]，《農業法》第31條^[9]，以及《物權法》第128條^[10]。上述條文的內容概括起來有兩個方面：第一，嚴格限制農用地轉為建設用地；第二，流轉不得改變土地的農業用途。涉及農戶承包的農地流轉，不僅土地承包經營權人不得改變農業用途，接受流轉的主體同樣不得改變農業用途。

我國地少人多，“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”^[11]。自家庭聯產承包責任制實施以來，農地的農業用途不得改變一直是法律和政策的主旋律。^[12]最高人民法院2005年制定了《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》^[13]，農業部2005年制定了《農村土地承包經營權流轉管理辦法》^[14]都明確農用地在承包后或承包經營權流轉后不得改變用途。十八屆三中全會后，黨和政府提出的農村土地制度改革不能逾越的三條紅線，其中第二條就是耕地紅線——不能改變土地的用途，農地必須農用。^[15]中共中央辦公廳、國務院辦公廳2014年印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》重申要“加強土地流轉管理”。具體地說，就是要“堅持最嚴格的耕地保護制度，切實保護基本農田。嚴禁借土地流轉之名違規搞非農建設。嚴禁在流轉農地上建設或變相建設旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所等。嚴禁占用基本農田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。嚴禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農田基礎設施。堅決查處通過‘以租代征’違法違規進行非農建設的行為，堅決禁止擅自將耕地‘非農化’”。

《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》在“加強土地流轉用途管制”一段中指出“采取措施保證流轉土地用于農業生產，可以通過停發糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼等辦法遏制撂荒耕地的行為。在糧食主產區、糧食生產功能區、高產創建項目實施區，不符合產業規劃的經營行為不再享受相關農業生產扶持政策。合理引導糧田流轉價格，降低糧食生產成本，穩定糧食種植面積”。所提的基本上都是政府可以采取的措施。

從公法角度對農戶承包經營的農用地的用途進行規制，是土地用途管制的應有之義。所謂的土地用途管制，是指國家為保證土地資源的合理利用，經濟、社會和環境的協調發展，通過編制土地利用總體規劃劃定土地用途區域，確定土地使用限制條件，土地的所有者、使用者嚴格按照國家確定的用途利用土地的制度。^[16]《土地管理法》對實行土地用途管制制度的主要環節作了明確規定，包括：（1）土地利用總體規劃的地位、作用及審批程序；（2）農用地轉為建設用地的審批權限；（3）征地審批權；（4）鄉村建設用地。^[17]可見，土地用途管制從性質上就是一種公法上的制度。^[18]

但是，我國集體所有土地上的權利配置又為私法層面的用途強制提供了可能。家庭聯產承包制下農戶通過和集體經濟組織簽訂承包合同而取得對集體所有農用地的承包經營權。^[19]事實上，《土地承包法》第33條明確土地承包經營權流轉不得改變土地的農業用途、受讓方須有農業經營能力，《物權法》第128條有關“未經依法批準，不得將承包地用于非農建設”的規定，已經從立法上為當事人通過合同或私法上的權利人身份強制農用地的用途不得改變提供了依據。最高人民法院2005年制定了《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第8條關于“承包方違反農村土地承包法第十七條規定，將承包地用于非農建設或者對承包地造成永久性損害，發包方請求承包方停止侵害、恢復原狀或者賠償損失的，應予支持”的規定，更是為發包人向將承包地用于非農建設或者對承包地造成永久性損害的承包人提起民事訴訟提供了依據。