四、關于承包期內，發包方不得收回、調整承包地

這是《農村土地承包法》第26條、第27條的規定。但現在看，這兩條規定，或者與現實狀況有矛盾，或者還面臨著較大的爭議。

1.不得收回承包地的問題，矛盾主要集中在第26條第3款：承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。

這面臨三大現實矛盾：

一是已經明確農民的土地承包經營權是用益物權、是農民的財產權利，能否說收回就收回，即便收回也應當考慮如何補償的問題。

二是推進戶籍制度改革以來，中央提出不得以收回農民的“三權”作為進城落戶的前提條件，明確要維護進城落戶農民的“三權”。

三是目前除西藏外，30個省（區、市）都已宣布取消城鄉兩種戶籍制度，實現統一的居民戶籍制度，可見各地都已經不存在“轉為非農業戶口”的問題。

2.不得調整承包地的問題。該法第27條第2款的規定是：承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準。承包合同中約定不得調整的，按照其約定。現在看，一是并非絕對不得調整，二是作調整的地方并不在少數，而且絕大多數原因都并非是自然災害嚴重毀損，而是人地關系的變化。

到底怎么辦？不允許調整，似乎不近人情，但允許調整，一是費大勁搞的農村土地承包經營權的確權、登記、頒證就根本沒有必要。

二是穩定不了土地承包權，也就根本無法實行農村承包耕地的“三權分置”，那也就搞不了承包土地經營權的流轉了。

三是允許不斷的小調整，看似有利于化解眼前的矛盾，但卻使矛盾將長期存在，使農村的土地承包關系永遠無法穩定。

解決這個問題確實需要大智慧。有人提出，可否規定，經若干年（如5年），可對家庭人均承包耕地面積高出全村平均水平一倍的，與家庭人均承包耕地面積不足全村平均水平50%的家庭之間作適當調整，其余絕大多數家庭的承包地保持穩定。還有的提出，每5年，在人均土地面積最多的10%的農戶，與人均土地面積最少的10%的農戶之間作適當調整，其余家庭保持穩定。這些當然都是可以考慮的辦法，但問題是確實要永遠調整下去嗎？

我們說，承包本集體的土地，是本集體組織成員的權利，因此問題的關鍵是必須明確，誰是本集體經濟組織的成員。但我們至今尚沒有一部農村集體經濟是組織法，因此就無法科學、合理地確定成員。在農業部部署的農村集體產權制度改革試點的29個縣中，首先遇到的都是這個問題。但經過廣泛發動農民群眾民主討論，最后有24個縣都采取了以群眾普遍認可的某一時間點為界限，劃定了本集體經濟組織的成員，劃定以后，實行生不增、死不減，明確今后新增人口只能通過家庭內部的繼承、贈與等方式來獲得集體經濟組織經營性收益的分配權，即以群眾普遍認可的時間點為界限，明確了集體經濟組織的成員和村民之間的區別。為什么絕大多數地方都選擇了這種辦法，就是因為大家都認識到，不斷地調整、重分，那是永無寧日的。集體組織的成員應當是對本集體經濟組織做出了貢獻的人，而不是生出來就是。更何況，我國農村集體耕地的承包，是家庭承包的形式，而不是單個人的承包。但這個問題確實極為復雜，農民又長期受到平均主義思想的影響，要解決好這個問題，不花一番大氣力確實難以做到。