三、中國農(nóng)村土地用益物權(quán)制度的進(jìn)一步變革和完善

(一)現(xiàn)行中國農(nóng)村土地用益物權(quán)制度存在的弊端

1.農(nóng)業(yè)用地的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度尚不完善。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，一般家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，但不能采用抵押、入股等方式流轉(zhuǎn)。而現(xiàn)在中國農(nóng)村的情況是，大部分的青壯年農(nóng)民等進(jìn)城務(wù)工或者從事其他非農(nóng)職業(yè)，留在農(nóng)村中的是少數(shù)婦女和老人等，甚至形成所謂的“空心村”，勞動力缺乏，法律賦予的農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)的行使缺位;而另一方面，社會中掌握大量盈余資金并愿意投資農(nóng)業(yè)經(jīng)營的人士希望尋找合適的投資渠道。盡管法律已經(jīng)將土地承包經(jīng)營權(quán)明確規(guī)定為一種法定用益物權(quán)，權(quán)利人卻又缺乏充分行使其物權(quán)，以實(shí)現(xiàn)其最大價(jià)值的手段。法律亟待對此有所突破。

2.利益流失。由于上述法律制度的設(shè)計(jì)在我國形成了國有建設(shè)用地與農(nóng)村集體建設(shè)用地在權(quán)利上的不平等，即建設(shè)用地的城鄉(xiāng)二元分治。這種不平等體現(xiàn)在諸多方面。例如，法律限制非農(nóng)村集體成員占有農(nóng)村建設(shè)用地，要占有，得先經(jīng)過土地國有化這一環(huán)節(jié);法律禁止農(nóng)村建設(shè)用地“以租代售”給本集體成員之外的人進(jìn)行商業(yè)化使用，農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)也不得公開流轉(zhuǎn);從所有權(quán)的收益權(quán)權(quán)能來看，農(nóng)村建設(shè)用地的大部分增值收益被政府拿走，政府對土地支付補(bǔ)償費(fèi)征收之后，轉(zhuǎn)而以出讓方式將建設(shè)用地交給開發(fā)單位，從而獲得巨額的土地出讓收益，等等。

正因上述的法律限制和土地非農(nóng)利用的巨大價(jià)值的誘惑，使得農(nóng)村土地的使用中出現(xiàn)了大量的違法違規(guī)現(xiàn)象，例如村委會以土地管理和經(jīng)營者的名義采取以出租、出讓、入股等多種形式為條件將土地提供給村民、其他個(gè)人或其他單位興辦企業(yè)，或作為招商引資的條件合作或合資興辦外商投資企業(yè)和內(nèi)聯(lián)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，有的甚至非法進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，大量建設(shè)出售“小產(chǎn)權(quán)房”;農(nóng)村宅基地使用權(quán)買賣在事實(shí)上也大量存在，等等。

(二)農(nóng)村土地用益物權(quán)法律制度進(jìn)一步完善的設(shè)想

關(guān)于農(nóng)村土地用益物權(quán)制度的完善，我們需要在理念上強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，尤其是按照中央文件中“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的精神，確認(rèn)廣大農(nóng)村居民享有的土地用益物權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)對農(nóng)戶來說，已經(jīng)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而不是一種生產(chǎn)權(quán)[11]。具體而言，需要從如下方面入手，完善相關(guān)法律制度。

1.允許土地承包經(jīng)營權(quán)投資入股和用作抵押的標(biāo)的。應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)的作價(jià)入股及抵押的流轉(zhuǎn)方式，同時(shí)作出不得改變原用途的限制，并對權(quán)利行使或者實(shí)現(xiàn)后土地的利用設(shè)定相應(yīng)義務(wù)，避免土地資源的浪費(fèi)。

2.擴(kuò)大集體土地建設(shè)用地使用權(quán)主體范圍。現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定的申請使用非農(nóng)業(yè)集體土地的主體范圍過窄，集體組織及其成員以外的人都無權(quán)申請，需要放開對取得集體土地使用權(quán)主體的限制，考慮將主體擴(kuò)大到法人、其他組織和自然人，即所有民事主體。

3.擴(kuò)充農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，貫徹黨中央全會公報(bào)精神，逐步實(shí)行集體土地與國有土地同等入市，同權(quán)同價(jià)，保障集體土地以平等的地位進(jìn)入市場，允許采用多種流通方式。突破《土地管理法》第63條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的現(xiàn)行規(guī)定。

4.慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，維護(hù)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，結(jié)合土地承包經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，推動農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入，切實(shí)落實(shí)黨中央公報(bào)中“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的精神”。

為實(shí)現(xiàn)上述內(nèi)容的變革，我們需要對土地管理法作出較大修改，由立法機(jī)關(guān)和國務(wù)院出臺相關(guān)具體落實(shí)上述變革內(nèi)容的法規(guī)，有地方立法機(jī)關(guān)對于目前各地有關(guān)宅基地方面的立法進(jìn)行修訂;并對可能涉及的其他相關(guān)立法予以修訂，例如，現(xiàn)行《擔(dān)保法》中關(guān)于耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定;《土地承包法》和《物權(quán)法》中關(guān)于除通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的農(nóng)村土地可以抵押外，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)不允許抵押的規(guī)定;《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中的出資方式中明確農(nóng)民成員可以土地承包經(jīng)營權(quán)作為出資;等等。

綜上，希望國家立法機(jī)關(guān)及相關(guān)部門能以黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》為契機(jī)，認(rèn)真反思我國農(nóng)村土地用益物權(quán)制度存在的不足，完善相關(guān)立法，大幅提高廣大農(nóng)村居民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收入，以縮小城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)社會和諧。

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[1]作者簡介：于永龍，青島大學(xué)法學(xué)院副教授。

[2]參見《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報(bào)》。

[3]國家統(tǒng)計(jì)局國民經(jīng)濟(jì)綜合統(tǒng)計(jì)司編：《新中國五十年統(tǒng)計(jì)資料匯編》，中國統(tǒng)計(jì)出版社1999年版，第30頁。

[4]陳海秋：《建國以來農(nóng)村土地制度的歷史變遷》，載《常德師范學(xué)院學(xué)報(bào)(社科刊)》2002年第5期。

[5]國家統(tǒng)計(jì)局國民經(jīng)濟(jì)綜合統(tǒng)計(jì)司編：《新中國五十年統(tǒng)計(jì)資料匯編》，中國統(tǒng)計(jì)出版社1999年版，第212頁。

[6]國家統(tǒng)計(jì)局國民經(jīng)濟(jì)綜合統(tǒng)計(jì)司編：《新中國五十年統(tǒng)計(jì)資料匯編》，中國統(tǒng)計(jì)出版社1999年版，第212頁。

[7]參見《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第3條。

[8]李石山、王安亞、唐義虎：《物權(quán)法原理》，北京大學(xué)出版社2008年9月版，第233頁。

[9]參見《中華人民共和國土地承包法》第20條。

[10]參見《中華人民共和國物權(quán)法》第十三章。

[11]顧鈺民：《建國60年農(nóng)村土地制度四次變革的產(chǎn)權(quán)分析》，載《當(dāng)代世界與社會主義》2009年第4期。