二、集體建設用地無序流轉對耕地保護產生的消極影響

由于我國尚未出臺允許集體建設用地流轉的法律法規，因此當下各地所進行的集體建設用地流轉基本上都屬于無法無序流轉，這種流轉對我國耕地保護影響很大，主要表現在：

1.農民受利益驅動將農用地轉為建設用地，造成耕地數量隱形減少。從理論上講，農民在耕地上耕種，并以此來養家糊口，耕地本應成為他們的命根子，他們勢必將盡力保護耕地，可現實卻并非如此。長久以來，我國的工農業剪刀差使農民的生活非常艱辛，盡管近年來國家致力于改善農民的生存狀況，不斷降低甚至取消農民的稅負，增加對農業生產的補貼，但相對于工業來說，原始農業的收益仍然不能徹底改善農民的生活，農民視手中的土地如同雞肋，丟之可惜，食之無味，感情復雜。不少農民認為“堅守耕地就是在維持貧窮”，“保護子孫田”與“維持貧窮”已成為當前農民的一個矛盾心態，甚至有些“精明”的農民說，現在農民缺的是現金收入，而不是糧食，糧食安全更多的是為了城里人的安全，農民為什么要為了保障城里人的吃飯安全而苦守著耕地不放?正是基于這樣一種心態，當農地轉為建設用地，并通過流轉能給他們帶來可觀收益時，很多農民就會不惜冒著違法的風險將農用地轉為建設用地，這勢必給耕地保護帶來嚴峻的挑戰。根據國務院發展研究中心提供的數據，1987年至2001年，全國非農建設占用耕地226.31萬公頃，其中70%以上是征地，余下的30%應該就是通過集體土地流轉方式或非法手段獲取的。國土資源部一年一度的土地利用變更調查顯示：2002年，全國建設占用耕地面積為19.65萬公頃，比前5年的平均數值增加1.63萬公頃，其中，非法占用耕地(即未批或邊批邊建)為2.67萬公頃，占建設占用耕地面積的13%。2003年，建設占用耕地面積22.91萬公頃，比上年增加17%，其中，非法占用耕地4.43萬公頃，占建設占用耕地面積的20%。2004年，全國建設占用耕地面積達到14.51萬公頃，比前兩年有所下降。但通過土地市場治理整頓，又查出往年已經建設但未上報的建設占用耕地面積14.77萬公頃?？梢?，我國土地非農化速度非常驚人，而且其中有相當一部分是非法流轉的。

2.大量非法用地的涌現，造成耕地保護成本增加。由于集體建設用地未納入國家建設用地規劃使用范疇，對集體建設用地的數量、分布國家無法有一個全面系統的分析和掌握，大量非法用地行為會在土地使用制度改革、加快小城鎮建設、增加農民收人等口號下，名正言順地予以實施。這些農地轉化或流轉行為由于缺少有效的法律政策約束，存在不少違背農民意愿、損害農民利益以及破壞耕地的問題。如一些鄉鎮為了招商引資，借土地流轉之名，隨意改變土地的農業用途，強迫農民長時間、低價出讓土地經營權，嚴重影響了農民正常的生產和生活，并且使大量的耕地變成了建設用地，其結果是耕地保護受到破壞。為預防此類行為的發生，國家不得不投入大量的人力物力進行監管，耕地保護成本大大增加，并且耕地一旦轉化為建設用地，再想復耕，需要投入的成本更大。

3.各地執法標準的不統一，造成耕地保護難度增大。雖然全國統一性的允許集體建設用地流轉的法律法規尚未出臺，但在一些沿海發達省市卻已頒布了允許集體建設用地流轉的地方性法規，如2005年廣東省頒布了《集體建設用地使用權流轉管理辦法》，2010年上海市頒布了《關于開展農村集體建設用地流轉試點工作的若干意見》，這些地方性法規的頒布一方面使集體建設用地流轉在特定范圍內取得了法律依據，開始從幕后走向臺前;另一方面也給集體建設用地流轉在全國范圍內的監管增加了難度。因為同樣是集體建設用地，不同地區存在不同的執法標準，實踐中不僅掌握起來比較困難，而且缺少公平性和說服力。一些農村集體、農村村民甚至是鄉鎮政府常常利用現有法律法規的亂象和國家監管的力不從心，致耕地保護于不顧，擅自將農用地轉為建設用地，耕地保護難度進一步增大。