一、我國農村宅基地制度的現狀與弊端

(一)現行農村宅基地制度的基本內容

我國現行宅基地法律制度肇始于1986年的《土地管理法》，與國有建設用地(使用權)制度相比，雖同屬于我國土地制度的重要組成部分，但卻存在著明顯的差異：

1.取得農村宅基地(使用權)的雙重審批性。與一般物權的取得不同，農村宅基地(使用權)取得須經所有人與政府的雙重“同意”，現行《憲法》第十條第二款、《土地管理法》第八條第二款規定，宅基地屬于(農民)集體所有。因此，農村宅基地(使用權)的申請須向作為宅基地所有人的農民集體申請，經其同意后方能取得，這是法理應有之意。但根據我國現行法律的規定，農村宅基地(使用權)的申請除須經農民集體同意外，還需要經過政府的審核、批準。現行《土地管理法》第六十二條第三款規定：“農村村民住宅用地，經鄉(鎮)人民政府審理，由縣級人民政府批準;其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續”。2004年國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》則對農村宅基地(使用權)申請、審批程序作了進一步明確：“農村村民建住宅需要使用宅基地的，應向本集體經濟組織提出申請，并在本集體經濟組織或村民小組張榜公布”;“公布期滿無異議的，報經鄉(鎮)審核后，報縣(市)審批”;“經依法批準的宅基地，農村集體經濟組織或村民小組應及時將審批結果張榜公布。”

2.農村宅基地使用權主體的身份性受到嚴格的限制。現行《土地管理法》將農村宅基地使用權的主體界定為“農村村民”。1999年國務院辦公廳發布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定：“不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅”。2004年國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》規定：“農村村民建住宅需要使用宅基地的，應向本集體經濟組織提出申請”。2007年國務院辦公廳《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》指出：“農村住宅用地只能分配給本村村民”。由上述規定可見，目前農村宅基地使用權的主體應為“農村村民”，而且限于本村或本集體經濟組織范圍之內。此外，農村宅基地使用權的權利主體不是個人，而是以家庭為單位的所謂的“戶”。自農村宅基地使用權創設以來，該權利主體一直規定為“戶”。

3.農村宅基地使用面積有限定。《土地管理法》第六十二條第一款規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”《土地管理法》授權各省(自治區、直轄市)對農村宅基地(使用權)的使用面積予以具體規定，是基于我國各地社會經濟發展水平不平衡、土地使用情況差異較大的實際情況而決定的。原國家土地管理局1995年所發布的《確定土地所有權和使用權的若干規定》第五十一條則對宅基地(使用權)超標利用問題進行了規定：“按照本規定第四十五條至第四十九條的規定確定農村居民宅基地集體土地建設用地使用權時，其面積超過當地政府規定標準的，可在土地登記卡和土地證書內注明超過標準面積的數量”;“以后分戶建房或現有房屋拆遷、改建、翻建或政府依法實施規劃重新建設時，按當地政府規定的面積標準重新確定使用權，其超過部分退還集體。”

4.農村宅基地不能隨意流轉。現行法律對農村宅基地的流轉進行了一系列的限制。《土地管理法》第六十三條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設;但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”這一規定應適用于農村宅基地(使用權)。而該法第六十二條第四款則明確規定：“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”2004年國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定：“禁止城鎮居民在農村購置宅基地。”2004年國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》則對該原則進行了再次確認，該《意見》規定：“農村村民將原有住房出賣、出租或贈與他人后，再申請宅基地的，不得批準”;“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。”2007年國務院辦公廳《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》規定：“城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或‘小產權房’”。此外，我國《擔保法》《物權法》還將宅基地(使用權)排除在抵押擔保范圍之外。

5.農村宅基地利用的期限沒有限制。在現行法律規定下，農民取得宅基地使用權除繳納數量極少的稅費外，不交納其他費用，農村宅基地(使用權)實行無償使用。[2]在1990年至1993年期間，我國曾經實行過宅基地使用權有償使用的政策，即在農民申請宅基地使用權時，向其收取一定數額的使用費。后來，為減輕農民負擔，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于1993年7月在《關于涉及農民負擔項目審核處理意見的通知》中要求，取消包括宅基地有償使用費、宅基地超占費、土地登記費、村鎮規劃管理費、建設用地規劃許可證費、房屋所有權登記費等在內的所有與宅基地(使用權)相關的收費。1996年中共中央、國務院《關于切實做好減輕農民負擔工作的決定》，2001年原國家計委、財政部、農業部、國土資源部、建設部、國務院糾風辦等六部門聯合發布的《關于開展農民建房收費專項治理工作的通知》，2004年財政部、國家發展改革委、農業部《關于公布農民建房收費等有關問題的通知》等規定對農村宅基地(使用權)無償使用制度進行了多次強化，而《土地管理法》《物權法》等現行法律也并未規定農村宅基地(使用權)的取得須支付相應對價。在實踐中，農村宅基地使用權人只需繳納土地證書工本費。

(二)現行農村宅基地制度的作用

我國現行《物權法》在第十三章以專章的形式對宅基地使用權進行了規定，但農村宅基地制度不同于一般民事權利，從我國農村的實際情況來看，對于農民、農村而言，現行農村宅基地制度切實發揮的作用不僅僅限于物權，還承載著更多的功能，具體體現在兩個方面：

1.是農民居住權的基本保障

居住權是直接關系人類生存與發展的基本人權，“住有所居”是我國民生事業的首要目標之一。從城市居民的居住權保障來看，從改革開放前的“實物配房”到后來的“福利分房”，再到現在的以經濟適用房、廉租房、公租房等為表現形式的保障性住房供應，其雖經數次變遷，但總體上來說一直是處于國家正式體制保障之內。[3]而農民難以享受到國家給予城市居民的待遇，其居住權保障最可依賴的制度只有宅基地，宅基地是農民安身立命的根本所在。從我國現實狀況看，農村宅基地制度充分體現了對于農民居住權的保障功能，農村宅基地的無償使用大大降低了農民的居住成本;農村宅基地的無期限限制使用，不僅使農民可以放心對其進行充分利用，而且使得農村宅基地(使用權)與地上房屋逐漸固化為農民最主要的財產。此外，依據我國現行《物權法》的規定，即便是農民因自然災害等原因而失去宅基地的，還應當對其重新分配宅基地。從農村宅基地(使用權)制度運行的實踐情況來看，其也較好地實現農民居住權保障功能，在農村，不論家庭貧富，均有房可住，而不致流離失所、無家可歸。

2.有效保障了農村的穩定

土地分配是否公平是關系到我國農村社會是否穩定的最大因素。現行農村宅基地制度很好的體現了這一點。我國農村幅員遼闊，成分復雜，總體落后，采取宅基地制度既使農民有了基本的生活保障，又杜絕了外來人員對本村或本集體經濟組織所有土地的分享，長期的聚居與交往，鄰里的和睦相處，形成了良好的民風。從農村的實踐情況來看，農村宅基地(使用權)制度對農村社會穩定起到了積極作用。