第三章 信訪事項的提出

第十四條【信訪指向對象】

信訪人對下列組織、人員的職務行為反映情況，提出建議、意見，或者不服下列組織、人員的職務行為，可以向有關行政機關提出信訪事項：

（一）行政機關及其工作人員；

（二）法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織及其工作人員；

（三）提供公共服務的企業、事業單位及其工作人員；

（四）社會團體或者其他企業、事業單位中由國家行政機關任命、派出的人員；

（五）村民委員會、居民委員會及其成員。

對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規規定的程序向有關機關提出。

注解

本條是關于信訪事項應當符合的條件和信訪人應通過法定渠道解決糾紛的規定。

本條第1款規定的“職務行為”，指的是履行本機關或者單位職責、法定或者約定義務的行為，或者代表本機關或者單位，以機關、單位名義履行職責所做出的行為，而非以個人名義所做出的行為。

本條第1款第2項中的“法規”是指國務院制定的行政法規和具有立法權的地方各級人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規。“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織”是指法律、行政法規、地方性法規授權管理公共事務職能的非行政機關，主要指一些事業單位。這類組織的特點是：第一，它們不同于行政機關，不具有國家機關的地位，只有在行使法律、行政法規、地方性法規授權的職責時，才享有國家行政機關權力和承擔行政法律責任，在非行使法律、行政法規、地方性法規授權時，只是一般的民事主體。第二，它們行使的職能限于法律、行政法規、地方性法規明確規定的某種具體領域或某種具體事項。第三，授權的法律、行政法規、地方性法規是具體法律、法規，而不是行政組織法，且授權通常是有期限的，授權行政事務完成，相應授權即告結束。例如，《中華人民共和國證券法》規定的國務院證券管理機構，即中國證券監督管理委員會，是國務院直屬單位，屬于法律授權的具有管理公共事務職能的組織；《中華人民共和國氣象法》規定的國務院氣象主管機構，即中國氣象局，是國務院直屬事業單位，也屬于法律授權的具有管理公共事務職能的組織；而《勞動保障監察條例》規定的受勞動保障行政部門委托實施勞動保障監察的組織是事業單位，屬于行政法規授權的管理組織，等等。

第1款第3項中的提供公共服務的企業、事業單位，是指從事某種公共服務活動的非國家機關組織，這類組織的特征如下：一是從事公共服務活動；二是具有相應的獨立性，不包括在行政機關的層級系列之中；三是擁有獨立的財產，在財政上有獨立的預算；四是由國家委托或授權，按照法律規定提供某些公共服務。提供公共服務的企業、事業單位主要分為兩類：一是向社會提供公共服務的企業，主要有自來水公司、煤氣天然氣公司、電力公司、熱力公司、郵政局等；二是向社會提供公共服務的事業單位，主要是指報社、公立醫院、公立學校、科研院所等。

委派是指被委任或派出，應有任命狀或任命文件等法律手續，形式要件必須具備。國家行政機關任命、派出人員對被委派的單位即“社會團體或者其他企業、事業單位”有監督管理職責。第一，社會團體中由國家行政機關任命、派出的人員，主要是指中國貿易促進會、中國殘疾人聯合會、消費者權益保護協會、中國企業管理協會、中國經濟管理協會等社會團體中由行政機關任命的負責人或監察機關派出的監察人員。第二，其他企業、事業單位中由國家行政機關任命、派出的人員，是指除提供公共服務的企業、事業單位以外的其他企事業單位中由國家行政機關任命、派出的人員，如國有控股企業中由國務院國資委任命的董事長、總經理等高級管理人員或監事會組成人員，如新華社、人民日報社等事業單位中的由監察部門派出的監察人員等。

村民委員會、居民委員會是基層群眾性自治組織，根據《中華人民共和國憲法》規定，城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或村民委員會是基層群眾性自治組織。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。同時，授權村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展公共衛生、計劃生育、救災救濟款物的發放等工作。《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規定，居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治組織。同時，授權居民委員會辦理本居住地區的公共事務和公益事業，協助人民政府或其派出機構做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等工作。自治組織協助人民政府從事的工作主要有：（1）救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理；（2）社會捐助公益事業款物的管理；（3）國有土地的經營和管理；（4）土地征收、征用補償費用的管理；（5）代征、代繳稅款；（6）有關計劃生育、戶籍征兵工作；（7）向人民政府反映群眾的意見和建議；（8）協助人民政府從事的其他行政管理工作。

配套

《中華人民共和國憲法》第111條；《國土資源信訪規定》第17、18條；《中國保險監督管理委員會信訪工作辦法》第18條；《司法行政機關信訪工作辦法（試行）》第8-11條；《老干部信訪工作暫行規定》二；《中華人民共和國村民委員會組織法》第2條；《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第2、3條

第十五條【信訪提出對象】

信訪人對各級人民代表大會以及縣級以上各級人民代表大會常務委員會、人民法院、人民檢察院職權范圍內的信訪事項，應當分別向有關的人民代表大會及其常務委員會、人民法院、人民檢察院提出，并遵守本條例第十六條、第十七條、第十八條、第十九條、第二十條的規定。

注解

各級人民代表大會及其常務委員會職權范圍的事項主要有：第一，本級人民代表大會可以改變或者撤銷本級人民代表大會常務委員會不適當的決定或者決議；全國人民代表大會常務委員會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令；全國人民代表大會有權撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議；各地方本級人民代表大會有權撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令。第二，涉及法律解釋的信訪事項，應當向全國人民代表大會常務委員會提出。第三，涉及地方性法規解釋的信訪事項，應當向制定該地方性法規的地方人民代表大會或者常務委員會提出。第四，社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例或單行條例同憲法、法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會提出書面審查的建議；社會團體、企業事業組織以及公民認為地方政府規章與地方性法規相抵觸的，也可以向同級人民代表大會常務委員會或者上級人民代表大會常務委員會提出審查建議。第五，涉及人大代表選舉、罷免的信訪事項，應當向依法有權處理的人民代表大會常務委員會提出。第六，對各級人民代表大會及其常務委員會的工作提出的建議、意見。第七，對各級人民代表大會常務委員會工作人員的建議、意見或檢舉、控告。

人民法院職權范圍的信訪事項主要有：第一，對人民法院工作的建議、批評和意見；第二，對人民法院工作人員的違法失職行為的報案、申訴、控告或者檢舉；第三，對人民法院生效判決、裁定、調解和決定不服的申訴。需要注意的是，對于生效判決、裁定等不服，在法律規定的期限內并符合法定條件的，當事人可以根據審判監督程序向上一級人民法院申請再審。這一程序不屬信訪范疇。第四，依法應當由人民法院處理的其他事項。

人民檢察院職權范圍內的信訪事項主要有：第一，對人民檢察院工作的建議、批評和意見；第二，對人民檢察院工作人員的違法失職行為的報案、申訴、控告或者檢舉；第三，對人民檢察院生效決定不服的申訴；第四，對人民檢察院審判活動中的違法行為的控告或者檢舉；第五，對公安機關不予立案決定不服的申訴；第六，對公安機關偵查活動中的違法行為的控告或者檢舉；第七，對國家機關工作人員職務犯罪行為的控告或者檢舉；第八，依法應當由人民檢察院處理的其他事項。

應用

7.向最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部下派的巡回接訪組反映問題和到北京反映問題，效果一樣嗎?

按照有關規定，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部可在一定時間段內向信訪量比較大的省（自治區、直轄市）派出接訪組，并對外公告，方便當地群眾就近上訪、就地解決問題。當地群眾不用再辛辛苦苦跑到北京上訪。向巡回接訪組反映問題的效果和到北京的一樣，因為對巡回接訪組授予了一定的權力，其組成人員都是素質較高，特別是對人民群眾有深厚感情的業務骨干。接訪組既可以就地受理案件，按照有關規定和程序拍板解決問題，還可以督促基層政法機關把應該由基層解決的問題處理好。對特別重大疑難的問題，為保證質量，可以及時轉回中央政法機關妥善處理。

配套

《中華人民共和國憲法》第62、63、67、99-104、123、127-129、132、133條；《中華人民共和國立法法》第92條；《中華人民共和國刑事訴訟法》第108-112、216-220、241-243條；《中華人民共和國行政訴訟法》第11、58、62、63、64條；《中華人民共和國行政復議法》第2、5-8條；《中華人民共和國人民檢察院組織法》第4-6條；《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1、73-75條；《中華人民共和國民事訴訟法》

第十六條【信訪的提出】

信訪人采用走訪形式提出信訪事項，應當向依法有權處理的本級或者上一級機關提出；信訪事項已經受理或者正在辦理的，信訪人在規定期限內向受理、辦理機關的上級機關再提出同一信訪事項的，該上級機關不予受理。

注解

本條是關于信訪人采用走訪形式提出信訪事項應當向本級或者上一級機關提出的規定。所謂走訪，是指信訪人直接到有關機關反映問題，提出建議、意見或者投訴請求，而不是以書信、電話、傳真、電子郵件等形式提出信訪事項。此處應予注意的是，“機關”是國家機關的概念，包括各級行政機關，各級權力機關即各級人民代表大會及其常務委員會，各級人民法院、人民檢察院等司法機關。

應用

8.怎樣處理重復信訪?

信訪事項已經被一級行政機關受理的或者正在辦理的，信訪人在規定期限內，按照本條例第33條的規定，即行政機關決定受理信訪事項的60日內，再就同一信訪事項向受理、辦理機關的上級機關提出的，該上級機關不予受理。

9.信訪問題不經過地方分級辦理，能直接到中央政法機關上訪嗎?

這種方式不可取。因為，按有關規定，不同的涉法涉訴信訪案件，應由不同級別的政法機關分別受理、辦理。當事人應逐級反映問題，越級上訪不利于解決問題。

10.中央政法機關主要受理哪些信訪問題?

中央政法機關主要受理反映省級政法機關問題的案件、跨省（自治區、直轄市）需要協調的案件、有重大社會影響的案件。一般案件原則上不直接受理，由當事人到省級和省級以下政法機關反映問題。對省級和省級以下政法機關辦理的信訪案件，中央政法機關會進行檢查，進度慢的，加強督辦；有問題的，追究責任，以確保基層的辦案進度和工作質量。

對未經省級政法機關審查處理的進京越級訪、正在司法程序當中的信訪，中央政法機關會明確告知上訪群眾，向下不交辦、不轉辦、不通報。對已經省級以上政法機關做出終結決定的案件，不再交辦。

11.中央政法機關不交辦的案件，全國人大常委會辦公廳信訪局、國家信訪局交辦嗎?

不交辦。對不屬于中央政法機關受理范圍的案件，全國人大常委會辦公廳信訪局只接待登記，不交辦、不轉辦、不通報。對中央政法機關已設巡回接訪組的地方的上訪群眾，國家信訪局、全國人大常委會辦公廳信訪局勸導上訪群眾回所在地，向中央巡回接訪組申訴。對法律程序尚未終結的案件，勸導上訪群眾按程序到司法機關依法解決問題。

12.寫信能解決信訪問題嗎?

可以。寫信反映問題比人訪的成本低，也更快捷。按照有關規定，對群眾來信反映的問題，能解決的立即解決；一般問題原則上在60日內解決并回復當事人；疑難復雜問題，要重點督辦，限期解決。依法按政策不能解決的，也要予以解答。但信訪人一定要把訴求寫清楚，把有關材料附上，特別要寫明通訊地址。

13.邊打官司邊上訪，有利于解決問題嗎?

對一邊打著官司等著判決，一邊進京上訪的，政法機關不登記、不交辦、不通報。當事人邊打官司邊上訪不利于解決問題。

14.是不是上訪次數越多，去的部門越多，就越能引起重視?

不是。信訪問題的解決，與上訪次數的多少和去的部門多少沒有關系。對極少數“進京掛號”、“惡意登記”的上訪人，政法機關要進行批評教育，對其反映的問題不登記、不交辦、不通報。

配套

《環境信訪辦法》第17條；《國土資源信訪規定》第20條；《司法行政機關實行群眾逐級上訪和分級受理辦法（試行）》第18條

第十七條【信訪提出形式】

信訪人提出信訪事項，一般應當采用書信、電子郵件、傳真等書面形式；信訪人提出投訴請求的，還應當載明信訪人的姓名（名稱）、住址和請求、事實、理由。

有關機關對采用口頭形式提出的投訴請求，應當記錄信訪人的姓名（名稱）、住址和請求、事實、理由。

注解

信訪人提出投訴請求的，由于投訴請求直接涉及信訪人的切身利益，信訪人對此最為關注，行政機關對此無論是否受理，按照本條例第22條的相關規定，都要給予書面答復，告知信訪人是否受理其所提出的投訴請求。

配套

《國土資源信訪規定》第19條；《中國保險監督管理委員會信訪工作辦法》第14條；《環境信訪辦法》第18條；《中華人民共和國海關辦理申訴案件暫行規定》第8條

第十八條【信訪代表】

信訪人采用走訪形式提出信訪事項的，應當到有關機關設立或者指定的接待場所提出。

多人采用走訪形式提出共同的信訪事項的，應當推選代表，代表人數不得超過5人。

注解

本條是關于信訪人采用走訪形式提出信訪事項應當到指定地點以及推選代表的規定。應予注意的是，第1款中的“機關”既包括各級行政機關，也包括各級人民代表大會及其常務委員會機關、各級人民法院、各級人民檢察院（根據本條例第15條的規定，本條例第16-20條所規定的內容對非行政信訪也適用）。采用走訪形式到縣級以上人民政府提出信訪事項的，應當到政府信訪工作機構設立或者指定的接待場所提出；到鄉、鎮人民政府提出信訪事項的，應當到鄉、鎮人民政府設立或者指定的接待場所提出；到縣級以上人民政府工作部門采用走訪提出信訪事項的，應當到其設立或者指定的接待場所提出。

對于本條第2款的規定，應注意如下三點：第一，這里的“多人”是指超過5人以上的走訪，即通常所講的“群體訪”、“集體訪”。第二，超過5人以上，提出共同的信訪事項。第三，采用走訪形式提出信訪事項。如果是通過書信、電子郵件、傳真形式提出信訪事項，比如寫聯名信，就可以不推選代表，不受這一條的限制。

配套

《國土資源信訪規定》第20條；《環境信訪辦法》第19條；《司法行政機關實行群眾逐級上訪和分級受理辦法（試行）》

第十九條【信訪客觀性要求】

信訪人提出信訪事項，應當客觀真實，對其所提供材料內容的真實性負責，不得捏造、歪曲事實，不得誣告、陷害他人。

注解

所謂客觀真實，就是原原本本地反映問題，不能主觀臆測，不能無中生有，不能道聽途說。這些要求主要適用于信訪人反映問題和提出投訴請求。此處應予注意的是，如果信訪人對于各級行政機關或其工作人員的工作提出改進意見、建議，是從幫助國家機關改進和提高工作水平的愿望出發的，即使有些建議不切實際，國家機關也應當表示歡迎，信訪人對此不承擔任何法律責任。具體的法律責任問題，可參見本條例第48條。

配套

《中華人民共和國憲法》第38、41條；《中華人民共和國刑法》第243、246條；《環境信訪辦法》第21條；《國土資源信訪規定》第36條；《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第140條；《中華人民共和國治安管理處罰法》第42條

第二十條【信訪秩序】

信訪人在信訪過程中應當遵守法律、法規，不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權利，自覺維護社會公共秩序和信訪秩序，不得有下列行為：

（一）在國家機關辦公場所周圍、公共場所非法聚集，圍堵、沖擊國家機關，攔截公務車輛，或者堵塞、阻斷交通的；

（二）攜帶危險物品、管制器具的；

（三）侮辱、毆打、威脅國家機關工作人員，或者非法限制他人人身自由的；

（四）在信訪接待場所滯留、滋事，或者將生活不能自理的人棄留在信訪接待場所的；

（五）煽動、串聯、脅迫、以財物誘使、幕后操縱他人信訪或者以信訪為名借機斂財的；

（六）擾亂公共秩序、妨害國家和公共安全的其他行為。

注解

本條是關于信訪人不得擾亂信訪秩序和社會公共秩序的禁止性規定。

社會公共秩序，是指正常的社會工作和生活秩序。擾亂公共秩序的行為，是指以各種方法破壞國家正常的管理秩序，影響生產、生活、工作、科研等正常社會秩序的行為。擾亂公共秩序的行為一般包括：擾亂單位秩序；擾亂公共場所秩序；擾亂公共交通秩序；煽動擾亂社會秩序；妨礙公務等。

所謂信訪秩序，是指信訪人正常提出信訪事項、國家機關正常處理信訪事項的秩序。

本條第1項中的“國家機關”包括各級黨委及其工作部門、各級人民代表大會及其常務委員會機關、各級政府及其工作部門、各級政協機關、各級人民法院、各級人民檢察院等機關。“公共場所”主要是指廣場、公共交通道路等允許公眾使用而非私人使用的場所。集會是指聚集于露天公共場所，發表意見、表達意愿的活動；游行是指在公共道路、露天公共場所列隊行進、表達意愿的活動；示威是指在露天公共場所或者公共道路上以集會、游行、靜坐等方式，表達要求、抗議或者支持、聲援等共同意愿的活動。根據《中華人民共和國集會游行示威法》第7條的規定，舉行集會、游行、示威，必須依照該法的規定向主管機關提出申請并獲得許可。所謂“在國家機關辦公場所周圍、公共場所非法聚集”，就是指違反《中華人民共和國集會游行示威法》及其實施條例的規定在上述場所進行聚集的活動。所謂圍堵國家機關，是指把國家機關圍起來，堵著國家機關的進出口，影響工作人員及來國家機關辦事的其他人的正常出行。所謂沖擊國家機關，是指違反國家機關的管理規定，強行沖進、占據國家機關辦公場所，擾亂國家機關辦公等正常工作秩序的行為。所謂公務車輛，是指從事公務活動的車輛，既包括國家機關領導人乘坐的公務車輛，也包括一般工作人員乘坐的公務車輛。所謂堵塞交通，是指造成交通擁堵，但未完全中斷，影響人民群眾的正常出行。所謂阻斷交通，是指通過攔截車輛、臥軌等方式，使公路、鐵路交通完全中斷。

本條第2項中危險物品，是指具有爆炸性、易燃性、毒害性、放射性、腐蝕性、傳染病病原體的物質或者物品，包括槍支（軍用槍支和非軍用槍支，如獵槍、鋼珠槍、氣槍、電擊槍等），彈藥，雷管、炸藥、導火索等爆炸物，毒藥、農藥等毒害性物質，汽油、酒精等易燃性物質，硫酸、鹽酸等腐蝕性物質，放射性物質，帶有傳染病病原體的物品等。所謂管制刀具，是指國家管制的匕首、三棱刮刀等刀具。

本條第3項信訪人在信訪過程中“限制他人人身自由”的表現主要是，把國家機關工作人員圍堵在辦公室、住所、公務車輛或者其他地方，非法限制他人的人身自由。

本條第4項所謂“在信訪接待場所滯留”是指信訪人不聽國家機關工作人員說服、勸阻，在非上班時間仍待在信訪接待場所不走，擾亂國家機關工作秩序的行為。所謂“在信訪接待場所滋事”是指，信訪人在信訪接待場所吵鬧、辱罵、打架、起哄鬧事，或者損毀、破壞、占用信訪接待場所的辦公用具或者其他財物的行為。“生活不能自理的人”主要指兒童、老人、殘疾人、精神病患者等。

本條第5項中所謂“煽動他人信訪”，是指組織、鼓動他人信訪，借機制造事端。所謂“串聯他人信訪”，是指聯絡、組織不同地區、不同行業的人進行信訪，以便制造聲勢，向政府和其他國家機關施加壓力。所謂“脅迫他人信訪”，是指通過言語、行為等方式向他人施加壓力，迫使他人進行信訪。所謂“以財物誘使他人信訪”，是指通過向他人提供或者允諾提供錢財或者物品等方式，引誘他人進行信訪。所謂“幕后操縱他人信訪”，是指在背后策劃、操縱、指使他人信訪。所謂“以信訪為名借機斂財”，是指通過向他人許諾自己可以通過信訪幫助別人解決問題等為借口，向他人收取金錢、財物。

本條第6項中所謂“擾亂公共秩序的其他行為”，主要是指擾亂公共場所秩序的其他難以具體列明的行為。所謂“妨害國家安全的其他行為”，主要是指極少數敵對分子，仇視黨的領導，仇視社會主義，通過支持、操縱、策劃個別人進行信訪，制造事端，妄圖顛覆人民政府、危害國家安全的行為。所謂“危害公共安全的其他行為”，是指其他危害社會公共安全的難以具體列明的行為。

應用

15.北京哪些地方禁止上訪?

到北京天安門廣場、中南海周邊地區、中央領導同志住地、使館區等重點地區以及中央和國家機關非接訪場所進行上訪，是被禁止的。

配套

《中華人民共和國刑法》第238條；《中華人民共和國治安管理處罰法》第23、50、55條；《中華人民共和國集會游行示威法》；《中華人民共和國集會游行示威法實施條例》；《環境信訪辦法》第21條；《建設部信訪工作管理辦法》第35條；《國土資源信訪規定》第38條；《中國保險監督管理委員會信訪工作辦法》第16、17條