第一節　政治格局：大一統的政治體制

中國政治與西方政治最大的差異在于，中國早在公元前3世紀就建立起一個大一統的中央集權政體。在此之后綿延數千年的發展中，雖分合不斷，但大一統的政治傳統始終沒有斷絕，直到今天中國形成的仍然是一個統一的多民族國家，這既是對歷史的傳承，也是由中國政治發展的興衰規律所決定的，更是中國共產黨最大的政績。大一統的政治體制不能簡單地用西方政體類型學的標準來套用，它既是一種文化傳統，也是一種制度模式，還是一種國家的生存和發展狀態，蘊含著中國政治發展的道統。當代美國著名政治哲學家帕斯奎諾提出，應當用更加復雜的政體類型學來分析和研究當今中國政治制度——這一研究會在具有惰性的西方知識界掀起巨浪。

一、大一統政治體制的形成

“大一統”一詞最早見于《公羊傳》。孔子作《春秋》，微言大義，開篇為“元年春，王正月”，《公羊傳》云：“何言乎王正月？大一統也。”“大”解作“尊”“貴”，“統”解作“始”，是以“大一統”之義應釋為“尊一始”，這是它最初的含義。先秦諸子大多有大一統的思想，認為人類社會中的大一統是符合天道的。在秦及以后兩千多年的政治實踐中，大一統包括了王道一統、治權一統、政令一統、文化一統、民族一統等等，用我們今天的話來簡單概括就是國家民族的統一，在國家結構形式上實行單一制。國家民族統一是中華民族的優良傳統，是中國悠久的歷史和文化傳承不輟、歷久彌新的根本保障。

中國政治發端處，以“天下”為對象，所謂“天下”即人類全體，“平天下”的目標即以大一統為旨歸。先秦雖有百家爭鳴，但殊途同歸，都認為由亂而治的路徑就是走向大一統。儒家基于“天無二日，土無二王”（《禮記·坊記》）的認識，呼吁四海為一；法家也看到“道無雙，故曰一”（《韓非子·揚權》），李斯明確提出“滅諸侯，成帝業，為天下一統”（《史記·李斯列傳》）；道家更以自然為宗，主張“抱一為天下式”（《道德經·第二十二章》）；墨家提倡兼愛、尚同，主張“天子唯能壹同天下之義”（《墨子·尚同》）；《呂氏春秋·謹聽》指出“亂莫大于無天子”。諸此不一而足，都反映了要求統一的迫切愿望。此外，中國的山川、湖澤、地勢等方面的差異和連通，各地物產的殊宜和豐歉，以及區域性自然災害的影響和應對等等，都需要一個強有力的中央政府來統一管理和協調，而強有力的中央政府的存在要以大一統的政體為前提和基礎。從反面事實看，如果中央衰微，地方諸侯割據、各自為政，必然戰爭殺伐不斷、社會動蕩不安。如孟子描述戰國時期的政治狀況：“爭地以戰，殺人盈野；爭城以戰，殺人盈城。”（《孟子·離婁上》）公元前293年，秦將白起打敗韓魏聯軍于伊闕，斬敵首24萬。公元前279年，秦攻楚，“水潰城東北角，百姓隨水流，死于城東者數十萬，城東皆臭，因名其陂曰臭池”（《水經注·沔水》）。公元前260年，秦趙長平之戰中，秦軍坑殺40萬趙兵，動員所有能動員的人力、物力、財力投入戰爭，民不聊生，餓殍遍野。

經歷了禮崩樂壞、戰爭殺伐的春秋戰國后，周朝共主與諸侯的封建模式被破壞了，再次實現統一的是秦王嬴政。秦始皇順應了歷史發展的趨勢，一掃六合、統一天下，建立了中國歷史上第一個統一的多民族的中央集權制國家。秦始皇建立的大一統政體相對于周朝的“封建的一統”，可稱為“郡縣的一統”，其具體措施包括：創建皇帝制度，設立三公九卿；地方上廢除分封制，代以郡縣制；實行書同文，車同軌，統一度量衡。其中，統一文字的意義更為深遠。我們至今仍然可以讀懂孔子時代的文字，無論是書籍還是話語體系，依然可以從古代文化典籍中汲取養分，這不能不說是獲益于秦朝大一統的政治遺產。這一點，西方人也看得透徹：“如果沒有秦的改革，可以想象，幾種地區性的不同文字可能會長期存在下去。如果出現這種情況，不能設想中國的政治統一能夠長期維持。在造成政治統一和文化統一的一切文化力量中，文字的一致性（與方言的多樣性正好形成對比）幾乎肯定是最有影響的因素。”^[1]可以說，秦王朝開創了全新的大一統時代，并由此奠定了此后中國社會兩千余年政治制度的基本格局，即由“封建的一統”變為“郡縣的一統”，對中國和世界歷史產生了深遠影響。錢穆先生贊道：能創建優良的政治制度來完成其大一統之局面，且能維持此大一統之局面歷數千年之久而不敗，直到今天，我們擁有這樣一個廣土眾民的大國家，舉世莫匹，這是中國歷史之結晶，是中國歷史之無上成績^[2]。

無論是漢民族為主體的政權，還是少數民族入主中原，都把“六合同風，九州共貫”（《漢書·王吉傳》）、“天下為一家”（《禮記·禮運》）作為治亂的基礎和目標。在兩千多年的歷史發展中，中國政治雖然有分有合，但總體上說，統一是常態，分裂為變態，中國社會常于和平統一中得到進展，在分裂變亂中則見倒退。歷代的仁人志士，為了維護國家的統一、民族的團結、人民的安定，精忠報國，矢志不渝，使我中華民族雖歷經磨難，始終綿延長久，卓然屹立于世界民族之林。

二、大一統政治體制對中國政治的意義

大一統政體最核心的體現是中央集權，但中央集權不是中央集中所有權力，地方沒有獨立性，也不是中央權力集中在君主一人手中，實行個人獨裁。從制度安排的角度看，中央集權是一個龐大的制度系統，主要是指中央作為政權的唯一來源，在一系列體制內外的各種分權制衡中進行最終的權力控制，從而形成統一的政治認同，樹立最高的政治權威^[3]。第一，中央決策層的分權制衡。中央決策依據涉及內容實行分層決策。從決策機構與形式看，有御前會議、宰相會議、百官會議、內侍參與等，決策事項不同，參加人員的范圍、官職大小也不同。中國自秦漢以來，中央最高首腦為皇帝，是國家的主權者與象征，“攬權不必親細務”；而宰相作為政府首腦，負責實際的政務。其制度設置的理性主要體現在：皇帝世襲，為全國共同擁戴的首領，不能因負政治責任而輕易更換；而宰相有任期制，負實際行政責任，并因此而進退。在政治實踐中，雖然皇帝與宰相之間的權限劃分較為模糊，常常出現權力的交錯與沖突，但正是這種權力之間的制衡關系，限制了一人決策的獨裁政治。第二，雙重雙軌制的信息收集。正確決策，主要依賴于對信息的及時、準確、全面的掌握了解。隨著政治控制的分化和復雜化，官僚政治的信息需求也日益多樣化，形成雙重雙軌制的信息收集渠道：一套是由皇帝——宰相——官僚組成的正式權力結構和政務系統的信息渠道，另一套是圍繞著皇帝的近侍、內朝官、刺史、廠衛等隱性系統的信息渠道，兩者既相互輔助，也相互監督，共同服務于中央決策系統。總之，根據決策目標，統治者總是積極“創制或扶植用以動員資源和貫徹政策的各種機構”^[4]。第三，體制內強有力的糾錯制度。有決策就可能有失誤，甚至錯誤，傳統政治體制充分認識到這一點，在體制內設置了糾錯制度。針對皇帝的過失，設有拾遺、補闕、記注、經筵等官員，這些官員與皇帝最為接近，其職責是以規勸、提意見的方式預防或糾正皇帝的過失；還有一類重要的官職設在朝廷，專門執掌封駁、監察、彈劾的權力，負責糾察宰相和百官的失誤。在中國古代政治中，沒有西方式反對黨活動，但糾錯制度的存在確保了體制內能聽到不同聲音，特別是反對意見的制度化，對預防、減少決策失誤起到關鍵作用。

另外，中央集權要由社會管理中的分權來實現。在中國傳統社會中，政治統治一直保持著高度的中央集權，而社會管理卻高度分散，社會管理主要由地方精英負責。第一，地方精英在社會管理中具有自主性。地方精英是指一種憑借非正式權力控制地方事務的力量集團。在地方上，很多有關公共福祉的事情，像賑災、治水、修路、福利、教育等，政府不能或不便履行其職責時，就由當地的地方精英（士紳）來負責。甚至涉及政府主要職能的訴訟，也會因為士紳的介入由公堂轉入民間。地方精英在社會事務管理中具有自主性，這一方面體現在士紳與家鄉的關聯是永久性的，他們有責任捍衛和促進本地區社會福利，這種責任感和歸屬感是異地為官的地方官吏所不具有的；另一方面，士紳絕不是一個孤立的勢力，“一個縣官并不怕得罪紳士，怕得罪的是支持在紳士后面的強有力的政府的官吏”^[5]，士紳可以影響地方官的施政行為，而中央權威是二者博弈與共存最終的依憑。第二，地方精英在社會管理中具有政治整合能力。中國傳統的治理結構是政權整合紳權、紳權整合民眾。在傳統鄉村社會，士紳多是有聲望并且有錢有勢的人，是鄉里政治、經濟和文化的載體，比異地為官的地方官員與百姓更親近。瞿同祖認為，中國士紳的一個重要特點是：“他們是唯一能合法地代表當地社群與官吏共商地方事務參與政治過程的集團，這一特權從未擴展到其他任何社群和組織。”^[6]第三，地方精英與地方官吏在社會管理中的沖突與合作。在傳統社會，地方精英系統和官僚系統是社會管理的左膀右臂，缺一不可，二者既有沖突也有合作。沖突的一面表現為：官吏要控制士紳，防范他們影響和沖擊政治統治；士紳則在一定程度上借助民眾的力量，以民眾的代表者自居，同官府博弈。合作的一面表現為：官吏依靠士紳來管理社會，用他們的社會力量來加強政治統治；士紳則依賴官府來維護他們的地位，借用官府的政治力量來加強他們對民眾的威懾力，并享有法律規定的特權。從一定意義上講，士紳和地方官吏同屬于一個集團，盡管有非正式權力和正式權力的差別，但他們的權力或影響力直接源于傳統的政治秩序，與大一統的中央集權體制相輔相成。

大一統體現了中國政治的特質，無論是在觀念上還是在體制上都與西方有絕大的不同。西方與中國東周大致同時期的是古希臘，它有許多各自為政的城邦，始終沒有形成一個具有統一的中央政府的國家。后來建立大一統政府的是羅馬帝國，時間相當于中國的漢代，但羅馬帝國在公元395年分裂了，之后再也沒有統一過。羅馬帝國崩潰，歐洲進入了中古時期的“封建社會”，之后興起了英、法、德、意等民族國家，沒有再建立起一個統一的羅馬帝國。而中國雖然漢代以后出現了分裂時期，但唐、宋、元、明、清等主體朝代國家都是統一的，直至今天，我們仍是一個統一的多民族國家。錢穆先生曾精辟地指出：中國政治是一個“一統”的政治，而西方政治則是“多統”的政治，確切地說，對中國歷史來講，政治一統是常態，多統是變態；西洋史上多統是常態，一統是異態。更進一步地講，中國歷史上在多統時期，還有它一種一統的精神；西方史上雖在一統時期，也還有它多統的本質^[7]。梁啟超先生在實地考察了歐洲各國后，進行了中西政治的比較研究，指出其中的差異性：“歐洲幅員，不當我半，而大小國數十。二千年來，統一運動雖間起，卒無成效。德法夾萊茵河而國，世為仇讎，糜爛其民而戰，若草芥然。巴爾干區區半島，不當我一大郡，而建國四五，無歲無戰。我國則秦漢以降，以統一為常軌，而分裂為變態，雖曰干戈涂炭之苦所不免乎，然視彼固有間矣。”^[8]

統一的大格局一直維持到今天，這在有些西方人眼中是難以理解的。白魯恂（Lucian Pye）出生在山東，一生致力于中國研究，他有一句著名的話經常在西方文獻中被引用：“中國是一種文明，卻假裝為一個民族國家。”（China is a civilization pretending to be a nation-state.）在他和其他一些西方學者看來，中國維持統一的局面是件很奇怪的事，似乎只有分裂才順理成章。他們這樣看的依據何在呢？白魯恂說了兩條。第一，現代民族國家的基礎是民族主義，而中國統一的基礎僅僅是文化而已。中國人認同的是相同的文化，而不是他們的民族國家。第二，現代民族國家的特征是高度組織化、制度化，而中國作為一種文明缺乏制度性的內聚力^[9]。他看到了問題的一個方面，即文化之于中國統一和團結的重要性，但缺乏對中國古代政治制度的認知，所謂“缺乏制度性的內聚力”的觀點值得商榷。事實上，中國大一統政體異常龐大復雜：廣土眾民、地域差別顯著、民風民俗各異，其內部需要有無數個相互平衡與制約的制度。治理這樣一個世界上獨一無二的大國，并保持長治久安，無論是縱向的權力安排方式，還是橫向的國家機關之間的關系，都必須有一套理性的制度來規范。

大一統的中國創造了燦爛的人類文明，它能最大限度地整合各種資源，在維護國家統一、社會穩定、發展經濟、抵御外來侵略、組織水利工程、防止分裂割據、加強民族交流等方面起到積極的作用。我們不能否認中國大一統的獨特性中所蘊含的優越性。“過去的2000年里，有1800年中國在世界國內生產總值中所占的比例都要超過任何一個歐洲國家。直至1820年，中國國內生產總值占世界的比例仍大于30%，超過了西歐、東歐和美國國內生產總值的總和。”^[10]

三、中國共產黨對大一統政治體制的繼承與發展

近代以來，由于國內外錯綜復雜的原因，中國又陷入四分五裂的戰爭殺伐中，重新讓中國真正統一起來的是中國共產黨。中國的統一和發展必須有一個能夠協調各方、代表最廣大人民根本利益的政治核心，特別是，隨著中國進入改革發展的關鍵時期，新舊矛盾交織，為避免社會陷入困境，更需要一個能夠得到全國各族人民、各個階層普遍擁護和共同認可的政治領導核心來組織與領導，否則，政治發展就難以平穩進行，而且國外各種敵對勢力的干預會導致大一統分崩離析、民族陷入災難。提高中國共產黨的領導能力、維護中央權威，是“大一統”政治傳統發展到今天的時代主題。

中國共產黨的領導、中央權威的維護有賴于相應制度體系的建立。在中國的政治發展道路中，根據自己的基本國情，已經形成了一個基本原則和四大制度：以堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一為基本原則；以人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度和基層群眾自治制度為主要制度保障的現代政治制度。中國提出黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，把黨的領導融入民主法制建設之中，明確了社會主義政治的發展方向。

第一，人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，動員和組織人民作為主人翁投身國家建設，維護國家的統一和民族的團結。我國的人民代表大會制度與西方的議會制度有很大不同。從權力上看，我國的人民代表大會是國家權力機關，體現國家一切權力屬于人民，而西方的議會主要是立法機構；從代表上看，我們的人民代表是人民群眾中的優秀分子，西方的議員是職業政客；此外，我國的人民代表大會制度堅持以民主集中制為根本組織原則和活動方式。

第二，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，契合大一統政治對領導者一元化的必然要求，同時也順應了政黨政治發展的潮流。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，既是社會主義基本政治制度之一，也是中國特色的社會主義政黨制度。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度不同于蘇聯和東歐的一黨制，也不同于西方的兩黨和多黨制度，具有“共產黨領導、多黨合作，共產黨執政、多黨參政”的基本特征，適應了中國大一統政治這一根本的國情，實現了統一領導與廣泛民主、富有效率與充滿活力的有機統一，是中國共產黨在政治實踐中的創造。

第三，民族區域自治制度有力地實現了單一制的國家形式，既維護了國家的統一，又體現了民族民主自治。民族區域自治制度作為一項基本政治制度，是根據我國歷史發展、文化特點、民族關系和民族分布等具體情況做出的制度安排，它既維護了國家的統一，又在少數民族聚集地方實行自治，有效地處理了民族關系，符合中國的實際。

第四，基層群眾自治制度，體現民主的廣泛性和真實性，同時也體現出大國治理的經驗。基層群眾自治制度是指廣大群眾依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業的制度，一方面充分體現了國家保障城鄉基層廣大人民的直接民主權利，另一方面也體現了大一統國家的管理智慧。西方國家也在基層社會發展民主，如社群民主等，但沒有將基層民主制度化。

不少西方政治學者斷言，中國的政治制度和政黨體制天生缺乏自我糾錯能力，因此很難持久。但歷史實踐卻證明這一斷言過于自負。現實證明，中國的政治體制具有與時俱進的能力，中國共產黨已經連續執政近70年，其政策調整的幅度超過有史以來任何國家，并且取得了巨大成就，其中一個重要原因是這套政治體制與大一統政治格局相匹配。中國特色的社會主義政治發展道路具有中國歷史的延續性，因此，與體制相配套的一系列制度的制定和運作具有適應性和體制內糾錯的能力，維護了國家的統一、政治的穩定、社會的發展。

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[1]崔瑞德，魯惟一.劍橋中國秦漢史.北京：中國社會科學出版社，1992：54.

[2]錢穆.中國歷史研究法.北京：三聯書店，2013：20.

[3]齊惠.中國政治的特質：對中央集權的一種詮釋.理論視野，2012（8）.

[4]艾森斯塔德.帝國的政治體系.貴陽：貴州人民出版社，1992：31.

[5]吳晗，費孝通，等.皇權與紳權.上海：上海觀察社，1947：126.

[6]瞿同祖.清代地方政府.北京：法律出版社，2002：283.

[7]錢穆.中國歷史精神.北京：九州出版社，2011：23.

[8]梁啟超.先秦政治思想史.天津：天津古籍出版社，2004：187.

[9]PYE L.China：erratic state，frustrated society.Foreign affairs，1990，69（4）：56–74.

[10]安格斯·麥迪森.世界經濟千年統計：附錄B巴黎經濟合作與發展組織.北京：北京大學出版社，2009.