第三節 晚清州縣體制改革之議

一、19世紀的州縣改制言論

州縣是中央集權皇權統治的基礎，然而，州縣制度不合理所導致的種種弊端也不斷招致人們的批評，并提出改進的建議。^[158]但大多數都只在如何防止書差、監羈、訟棍、盜賊，以及催科、交代等積弊的層面上展開，只有少數士人官員開始從體制角度思考問題。

道光乙未（1835年）舉人魯一同是較早從體制角度進行思考的一位。他說：“天下之斷然自棄于惡，又不能不用，用之則卒有害必無幸者，在內為宦官，在外為胥吏。”他認為，當時多數人提出的防止胥吏之弊的方法，是用嚴刑以威之，額數以裁之，但事實上胥吏并不畏刑，但胥吏又必不可裁，原因就是“法密也”，“法密官不能盡知，必問之吏，吏安得不橫法，安得不枉乎？”又說：

天下之患，蓋在治事之官少，治官之官多。州縣長吏丞簿尉，治事之官也，州縣以上皆治官之官也。天下事無毫發不起于州縣……自道府以上益尊，且貴事不足分州縣之毫發，為州縣者，必以公文書遍達之，不合則遽委，而仍屬之州縣。故一縣之事得府道數倍，得布政按察又數倍，得巡撫總督又數倍。縣令一身兩手，非有奇才異能而常身任數十倍之事，勢必不給，不給不已，胥吏乃始攘臂縱橫而出乎其間。^[159]

為減少治官之官，魯一同提出如下兩點建議：第一，加重知府之權以統州縣，將道、按察使合并于布政使。他認為，今天下之弊，是知府徒擁虛名，應加重其權，以制所屬州縣，上可直接將詳察所屬情況專達于天子。督撫掌鹽漕軍政興革大事，布政使掌州縣之事，但不得越府而苛責州縣，如此一來，可減少治官之官，使州縣胥吏之數減，長吏之權伸。第二，增佐貳分州縣之權，使其成為州縣官左右提挈。魯一同指出，州縣雖設有縣丞、主簿、少尉等，但事實上，州縣官催科問胥吏，刑獄問胥吏，盜賊問胥吏，倉監驛遞皆問胥吏，“彼丞若簿尉之權乃不如一橫吏”。州縣官之所以寧以其權與吏而不與丞簿尉，“其意以為丞簿尉易掣吾肘，而胥吏惟吾欲為”。所以他建議每縣增佐貳二三人，由長吏董其成，使佐貳得指揮胥吏，胥吏不敢為所欲為。^[160]

與魯一同主張不同，道光末年馮桂芬主張在州縣恢復鄉職，他說：

今州縣設佐，注：四五人，撥二三人分治各鄉，至都圖則有地保、地總司民事，其流品在平民之下，論者亦知其不足為治也。于是保甲之法，十家一甲長，百家一保正，一鄉一保長。然率視為具文，詔書憲檄絡繹旁午而卒不行，間行之而亦無效。軍興以來，各省團練民勇，有圖董，有總董，大同小異，顧行之轉視保甲為有效，然則其故可思也。地保等賤役也，甲長等猶之賤役也，皆非官也。團董紳士也，非官而近于官者也。惟官能治民，不官何以能治民？保甲之法，去其官而存其五四遞進之法，不亦買櫝而還珠乎？吾甚不解。^[161]

馮桂芬借顧炎武的話指出“大官多者其世衰，小官多者其世盛”，故主張增設鄉職，駐城各圖滿百家公舉一副董，滿千家公舉一正董，四鄉各里也保舉一人。這些鄉職不為官，不設署，以本地土神祠為公所，可調處民間爭訟，指引緝捕、勸導征收。同時滿五千家設一職官巡檢，為正副董的上級。如是則使親民之小官多而達治民之目的。

同治年丁日昌在條陳整頓書吏時指出，書吏之所以敢于弄權而弊不止，是因為“任太繁而法太密也”，官之任事多者四五年，少者不過二三年，而書吏則能久任其職。“官于律例不過淺嘗輒止”，而“書吏則專門名家，各有所司”，所以“以視同傳舍之官，而馭世長子孫之吏，是欲丟弊而不能”。況且“人多財薄，以有限之辛工，養無限制之書吏，若奉公守法，則其勢將不足以自存”。他主張設律科，凡書吏必通過三考始得充任，并且“士類皆得入選”；書吏有升轉之階，可獲保薦之資格。也就是通過考試錄取，將其納入“官”的行列，提高書吏的素質和地位，使“人既不以書吏薄之，彼亦庶知自愛”^[162]，最終達到吏治的目的。

上述主張雖然都是從改革胥吏之弊出發，但多少都觸及州縣體制中的一些根本性問題：“治官”之官多，而“治事”之官少，所以主張減少省行政層級，恢復鄉職；州縣官事繁法密，所以主張增加佐貳，以為輔佐；州縣胥吏之弊難以禁絕，所以主張將胥吏納入職官系統。雖然這些主張都是從“防胥吏之弊”出發的，但解決的方法已不僅僅是強化懲處、加強管束等治標手段，而是力圖從體制改革角度解決問題，是重要的突破。

值得注意的是，這些主張的思想來源仍然是中國傳統的三代和漢代之制。馮桂芬在《復鄉職議》中認為，周制有州長、黨正、族師、縣正、鄙師等鄉官；漢制十里一亭，亭有長，十亭一鄉，鄉有三老、嗇夫、游徼。三老掌教化，嗇夫職聽訟收賦稅，游徼循禁盜賊，“以鄉人為之，亦皆官也”，而“隋文帝一切罷之，蓋亦一時矯枉過正之舉”。為今考慮，當“折衷周、漢之法”。^[163]魯一同亦以漢代之制說明“漢之盛，太守上有刺史，以六百石而刺二千石，近于小加大”，所以主張加重知府職權，使之有升降州縣官員等權力，然后才可將守巡道撤去。^[164]雖然上述主張從整體上無法突破清朝的整個皇權官僚體制，但已初步揭示了州縣體制改革的基本方向，成為20世紀初州縣改革的本土思想資源。

及至甲午戰爭以后，民族危機加重，維新變法思潮興起，“變官制”是維新派變法主張中的重要內容。康有為在《上清帝第二書》中說：“天下之治，必自鄉始。而今知縣，選之既不擇人望，任之兼責以六曹。下則巡檢、典史一二人，皆出雜流，豈任民牧？上則藩臬道府，徒增冗員，何關吏治？”他主張從三個方面對州縣進行改革：第一，學習漢朝太守領令長之制，唐代節度兼觀察之條，每道設一巡撫，上通章奏，下領知縣。知縣升為四品。第二，知縣之下分設功曹、決曹、賊曹，金曹，以州縣進士分補其缺，其余諸吏皆由諸生考充。第三，州縣之下設三老為鄉官，各由民舉。^[165]也就是去省，實行道—州縣兩級制，州縣分曹治事；州縣之下設置鄉官。這是在19世紀以來改革思想基礎上的進一步發展和明確化。

與此同時，隨著西方和地方自治思潮的引入，從19世紀后半期開始，一些人提出了州縣設立議院和地方自治的主張。陳熾說：

各府州縣應仿外洋議院之制，由百姓公舉鄉官，每鄉二人，一正一副，其年必足三十歲，其產必及一千金，然后出示曉諭，置匭通衢，期以三月，擇保人多者用之。優給俸薪，寬置公所，置賢者一人為之首，開會散會，具有定期，每任二年，期滿再舉。邑中有大政疑獄，則聚而咨之；興養立教，興利除弊，有益國計民生之事，則分而任之。^[166]

顯然，這一主張已吸取了新的思想資源，提出了州縣體制的新建構方案。州縣實行地方自治的主張經當時許多有識之士的宣揚，成為一種強勁的社會思潮，對改革的發生和發展方向發生著重大影響。^[167]

二、20世紀初年的州縣改制議論與試行

20世紀初新政開始后，州縣制度改革仍然是許多人議論的話題。光緒二十七年（1901年），張之洞、劉坤一上籌議變法整頓中法折，其中多有涉及州縣制度改革的內容，如“去書吏”，改為稿生，以生員充之；“去差役”，試辦警察；“改選法”，統歸外補。^[168]這些意見試圖將原有書吏改為州縣衙門正式人員，以警察取代差役，將州縣官的任用權下放到省，其中包含了一些新的因素。

關鍵性的體制變革意見則是隨著預備立憲的開始而出現的。光緒三十二年七月（1906年8月），出使各國考察政治大臣戴鴻慈等上奏請改定全國官制以為立憲預備折，提出學習日本，從官制改革入手，以為預備立憲基礎。提出當前州縣行政的問題是上而層級太多，“凡經五級而政事始達于政府”；州縣內“以一人而治彼數百人之事，絕無佐理之人，無論才具各有長短，亦且日力必多不給”^[169]。提出的改革方案，一是減少層級，裁守道及知府直轄州兩級，以州縣直轄于督撫；二是在州縣署中實行“分曹治事”，即分設內務、警務、收稅、監獄四部，每部“各設專官”；三是實行地方自治，各縣設縣議會，以司立法，立一參事會以輔助長官之行政，官治與自治參半，鄉為完全之自治；四是司法行政分立，各縣設裁判所，其下分四區，各設區裁判所。雖然其中有的內容，如減少層級、增置輔佐官等，延續了19世紀以來的改革思想，但這一次卻是從憲政的目的出發，更是著眼于司法、行政分離，著眼于地方自治，故而從根本上超越了以往的任何改革主張。

次日，戴鴻慈等還奏請設置官制編制局以改定全國官制，獲得上諭批準。編制局立即緊鑼密鼓開會討論。不幾日，報章輿論就傳出外官制改革的消息。關于州縣行政改革的內容為：改知縣為四品，“每縣分設四科，曰警務科、理財科、審判科、農務科，如錢谷兵刑舊制，各設專員分理。各科視知縣亦畀以實缺，以下再設鄉官數員佐理各科之事”^[170]。五日后《申報》又報道改定內外官制，其中府州縣照原議，“各縣官廳均設四部：內務、警務、收稅、監獄，分曹授職”^[171]。

同時，載澤等會奏厘定官制宗旨，稱“更張必分乎次第，創制貴合乎時宜”，確定“就行政司法各官以次厘定，此外凡與司法行政無甚關系各衙門一律照舊……行政司法厘定當采用君主立憲國制度”^[172]。宗旨確定先以立憲國行政司法分立為原則改革官制，行政改革變得緊迫起來。

但朝廷官員對如何改、何時改等問題遠沒有形成一致意見，表示擔憂、主張緩辦者大有人在。他們或曰“州縣以下分設鄉官，舉措一乖，不肖紳衿倚勢魚肉，則輿情必壅”^[173]，或擔心“州縣僚佐各職所費甚巨”^[174]，故主張官制不宜多所更張。極端者如胡思敬，將州縣設輔佐各員斥為“徒為此紛紛擾擾，亂人耳目，駭人聽聞，暮四朝三，曾何補益”^[175]。

也有的提議官制改革可先從州縣做起。御史史履晉上折認為州縣權力太多，“今日之州縣能有此才具否？即有此才具，能有此精力否？”他主張“不如為州縣多設佐貳，條分縷析，各任一門，輔以鄉官，以立地方自治之基礎，而州縣總其成”^[176]。大學士孫家鼐同樣認為官制改革當從州縣做起，他說：“州縣者，天下之根基也，鄉邑者，又州縣之根基也，鄉邑治而州縣治，州縣治而天下治矣。”主張由督撫先在轄內慎選偱良，先試辦鄉邑地方自治。^[177]

議論紛紛之中，光緒三十二年九月十九日（1906年11月5日）厘定官制大臣致電各省督撫，就省與地方官制改革方案征求意見。其中州縣改革的方案是：“府州縣各設六品至九品官，分掌財賦、巡警、教育、監獄、農工商及庶務，同集一署辦公。別設地方審判廳，置審判官，受理訴訟；并畫府州縣各分數區，每區設讞局一所，置審判官，受理細故訴訟，不服者方準上控于地方審判廳。每府州縣各設議事會，由人民選舉議會，公議本府州縣應辦之事。并設董事會，由人民選舉會員，輔助地方官，辦理議事會所議決之事。俟府州縣議事會及董事會成立后，再推廣設城鎮鄉各議事會各董事會及城鎮鄉長等自治機關。以上均受地方官監督。”并說：“以上辦法由各省督撫酌量推行。”^[178]這個方案的特點是：依據君主立憲國制度，在州縣實行行政與立法、司法分離的原則；改變州縣官的獨任制，設置專官分掌各項事務，同署辦公。同時州縣和城鎮鄉成立議事會、董事會，實行地方自治。

次日上諭稱：“方今民生重困，皆因庶政未修，州縣本親民之官，乃往往情形隔閡，諸事廢弛，閭閻利病，漠不關心。……茲當改定官制，州縣各地方官關系尤要，現在國民資格尚有未及，地方自治一時難以遽行，究應如何酌核辦理，先為預備，或增改佐治員缺，并審定辦事權限，嚴防流弊，務通下情，著會商各省督撫一并妥為籌議。”^[179]上諭一方面肯定了州縣官制改革必要，另一方面又限定了改革的方向，同時要求各省督撫發表意見。

對于州縣官制改革這一問題，督撫回電中除云貴總督丁振鐸沒有表示異議外，其他督撫均表示難以一律施行。最主要的理由是增州縣佐治員一是會帶來財政之困，二是人才難尋。河南巡撫還算了一筆賬，全省107個廳州縣，如每縣添佐官5員，審判廳官1員，讞局區官約4員，共須添官1070員，增費210余萬。督撫們還認為，教育尚未普及，民氣未開，選舉未能馬上進行，州縣改革宜從緩舉辦，莫如先從教育、辦法政學堂訓練候補人員、變通銓政做起。^[180]或如湖廣總督張之洞所言，“似宜聽州縣量力延訪委員”，“宜就現有各衙門認真考核，從容整理，舊制暫勿多改，目前先從設四鄉讞局，選議紳、董事入手，以為將來立憲之始基”^[181]。

督撫們的擔心不是沒有道理的，但他們又是州縣改革的具體操辦者，其態度決定改革難以一下子鋪開。在這種局面下，光緒三十三年（1907年）清廷頒布直省官制通則，確定了改制的初步方案：州縣設佐治各員，并分期設立府州縣議事會董事會、地方審判廳；在實施上，則讓東三省先行開辦，直隸、江蘇擇地先為試辦，其他省可由督撫體察情形，分年分地請旨辦理。^[182]

行動較快的是直隸。光緒三十一年（1905年），直隸總督袁世凱鑒于“若官智不開，何以責民”的考慮，遴派實缺州縣無論選補先赴日本游歷三個月；同年直隸學務處頒布《勸學所章程》，定各州縣設勸學所；警察制度在州縣陸續建立；光緒三十二年（1906年），試辦天津縣地方自治。

東三省由于新建省制，所以當時主要集中在總督巡撫的權力劃分和衙署規建方面。對于府州縣，也重在建制，并對州縣與府、廳的關系做了調整，即有的府不設首縣，知府自理地方，以道為監督；而邊疆和重要地方仍由府轄縣，但府的權力有所加重。^[183]

江蘇省的官制改革則主要集中于清理積弊、裁并局所方面，在州縣層面的推進緩慢。^[184]

總之，1906—1908年，州縣改革主要集中在設勸學所、舉辦巡警方面，相關情況將在各章中具體分析。大規模的州縣改制則是在1908年欽定憲法大綱頒布以后。有兩個原因直接推動和加快了州縣的改革：一是1906年11月中央官制方案奏定后，新設和改組的各部很快完成了新官制的建設。^[185]為加強中央集權，各部又很快制定了相應的省級對應部門的官制，這樣，省級行政部門——布政使司、提法使司、提學使司、巡警道、勸業道先后完成了調整和增設的工作。^[186]三司兩道成立后，一方面秉承上級部門的指令實施各項新政措施，另一方面又接受督撫的直接領導，使州縣改革的推進有了具體的責成部門，有利于州縣改革的加快進行。

二是光緒三十四年八月初一日（1908年8月27日）預備立憲逐年籌備事宜清單的公布，使州縣改革有了具體的時間表。這個籌備清單以九年為限，采取了上下結合、同時并舉的方針，即上層的中央一級改革與各省地方改革同時籌備舉辦。民政部、法部先后制定地方自治、各級審判廳等章程；各省設置籌備處、自治研究所，各項工作均進入緊鑼密鼓的籌備階段。州縣的各項改革也有了具體的時間表：審判廳采取先省城商埠后各州縣的方法；地方自治采取先城鎮鄉后府廳州縣，先繁盛地方后偏僻地方的順序推進，并允許各省督撫就各自地方依據情形先行舉辦或實行變通。在朝廷的壓力之下，先前強調財政困難和人力不足的督撫不得不加快籌備，促使宣統年間州縣改革的步伐大大加快。

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[1] 瞿同祖：《清代地方政府》，9～10、17～18頁。

[2] 《清史稿》卷116，志九十一，職官三，3357頁，北京，中華書局，1976。

[3] 汪輝祖：《學治臆說》，105頁，沈陽，遼寧教育出版社，1998。

[4] 瞿同祖：《清代地方政府》，233、223頁。

[5] 《河東總督田文鏡條列州縣事宜》，席裕福輯：《皇朝政典類纂》卷247，職官十，1頁，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊續編》第91輯，臺北，文海出版社，1974—1982。

[6] 瞿同祖：《清代地方政府》，223～233頁。

[7] 黃六鴻：《福惠全書》卷6，錢谷部，9頁，光緒癸巳刻本。

[8] 魏光奇：《有法與無法——清代的州縣制度及其運作》，211頁，北京，商務印書館，2010。

[9] 《澄城縣附志》之三，經政志，賦稅，5頁，民國十五年（1926年）鉛印本。

[10] 《河東總督田文鏡條列州縣事宜》，《皇朝政典類纂》卷247，職官十，12頁。

[11] 王邦璽：《縷陳丁漕利弊戶口耗傷情形疏》，葛士濬輯：《皇朝經世文續編》卷32，戶政九，14、15頁，光緒十四年圖書集成局印行。

[12] 朱壽朋：《光緒朝東華錄》，總1701頁，北京，中華書局，1958。

[13] 黃六鴻：《福惠全書》，卷6，錢谷部，4頁。

[14] 朱壽朋：《光緒朝東華錄》，總1702頁。

[15] 剛毅：《催科》，《牧令須知》卷1，12頁，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊》第1輯，臺北，文海出版社，1966。

[16] 那思陸：《清代州縣衙門審判制度》，14頁，北京，中國政法大學出版社，2006。

[17] 那思陸：《清代州縣衙門審判制度》，32頁。

[18] 瞿同祖：《清代地方政府》，161頁。

[19] 瞿同祖：《清代地方政府》，161～166頁

[20] 《河東總督田文鏡條列州縣事宜》，《皇朝政典類纂》卷247，職官十，13頁。

[21] 《欽定大清會典事例》（光緒朝）卷817，刑部，刑律訴訟，1頁，上海，商務印書館光緒戊申初版。

[22] 魏光奇：《有法與無法——清代的州縣制度及其運作》，41頁。

[23] 《蕪湖縣志》卷21，武備志，1～2頁，民國八年石印本。

[24] 《欽定六部處分則例》卷41，盜賊上，14頁，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊》第34輯。

[25] 瞿同祖：《清代地方政府》，101～102頁。

[26] 蕭公權：《中國鄉村：論19世紀的帝國控制》，張皓、張升譯，55頁，臺北，聯經出版事業股份有限公司，2014。

[27] 《欽定大清會典事例》（光緒朝）卷785，刑律賊盜，2頁。

[28] 《河東總督田文鏡條列州縣事宜》，《皇朝政典類纂》，卷247，職官十，13頁。

[29] 包世臣：《說保甲事宜》，《安吳四種》卷28，6頁，同治壬申刻本。

[30] 瞿同祖：《清代地方政府》，252頁。

[31] 劉錦藻：《清朝續文獻通考》卷25，戶口一，7760頁，上海，商務印書館，1936。

[32] 劉錦藻：《清朝續文獻通考》卷25，戶口一，7761頁。

[33] 《欽定大清會典事例》（光緒朝）卷785，刑部刑律盜賊，2頁。

[34] 《民國寧鄉縣志》，故事編第六，兵備錄下，524～525頁，湖湘文庫編輯委員會：《湖湘文庫》甲編，長沙，湖南人民出版社，2009。

[35] 《清朝文獻通考》卷21，職役一，5045頁，上海，商務印書館，1936。

[36] 沈彤：《保甲論》，賀長齡輯：《皇朝經世文編》卷74，兵政五，保甲上，2頁，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊》第74輯。

[37] 劉淇：《里甲論》，賀長齡輯：《皇朝經世文編》卷74，兵政五，保甲上，1頁。

[38] 《鹿州全集》，435頁，廈門，廈門大學出版社，1995；轉引自王亞民：《從〈宰惠紀略〉看晚清知縣的鄉村治理》，載《東方論壇》2010年第2期。

[39] 栗毓美：《緝捕》，《牧令書輯要》卷9，36頁，《續修四庫全書》第755冊，史部職官類，上海，上海古籍出版社，2002。

[40] 何耿繩：《捕緝》，《牧令書輯要》卷9，41頁。

[41] 剛毅：《居官》，《牧令須知》卷1，3頁，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊》第65輯。

[42] 瞿同祖：《清代地方政府》，263頁。

[43] 朱：《作吏管見》，《牧令書輯要》卷4，籌荒上，9頁。

[44] 譚鐘麟：《籌辦陜省荒政情形疏》，葛士濬輯：《皇朝經世文續編》卷39，戶政十六，1頁。

[45] 彭世昌：《荒政全策》，葛士濬輯：《皇朝經世文續編》卷39，戶政十六，13頁。

[46] 栗毓美：《普濟堂并育嬰堂條約》，《牧令書輯要》卷6，保息，4～7頁。

[47] 彭世昌：《荒政全策》，葛士濬輯：《皇朝經世文續編》卷39，戶政十六，13～18頁。

[48] 瞿同祖：《清代地方政府》，269頁。

[49] 剛毅：《荒政》，《牧令須知》卷1，16頁。

[50] 《欽定大清會典事例》（光緒朝）卷750，刑部吏律公式，1頁。

[51] 姚文枏：《今之牧令要務策》，葛士濬輯：《皇朝經世文續編》卷21，吏政六，18頁。

[52] 張望：《鄉治》，《保甲書》卷3，9頁，《續修四庫全書》第859冊，史部政書類，上海，上海古籍出版社，2002。

[53] 程含章：《與所屬牧令書》，《牧令書輯要》卷6，16頁。

[54] 《河東總督田文鏡條列州縣事宜》，《皇朝政典類纂》卷247，職官十，11頁。

[55] 《欽定大清會典事例》（光緒朝）卷749，刑部吏律公式，5頁。

[56] 《欽定大清會典事例》（光緒朝）卷749，刑部吏律公式，5頁。

[57] 《欽定大清會典事例》（光緒朝）卷768，刑部禮律儀制，6頁。

[58] 陳宏謀：《廣化誨》，《牧令書輯要》卷6，13頁。

[59] 朱：《作吏管見》，《牧令書輯要》卷6，20頁。

[60] 王鳳生：《紳士》，《牧令書輯要》卷6，25頁。

[61] 柳堂：《宰惠紀略》卷1，23、25頁，《續修四庫全書》第884冊，史部政書類，上海，上海古籍出版社，2002。

[62] 焦友麟：《奏請核實疏》，葛士濬輯：《皇朝經世文續編》卷20，吏政五，2頁。

[63] 艾永明：《清朝文官制度》，79、84頁，北京，商務印書館，2003。

[64] 郭松義、李新達、李尚英：《清朝典制》，264～265頁，長春，吉林文史出版社，1993。

[65] 托津等編：《欽定大清會典》（嘉慶朝）卷8，吏部，1～2頁，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》，第64輯。

[66] 劉錦藻：《清朝續文獻通考》卷1，田賦考一，7500頁。

[67] 《欽定大清會典事例》（光緒朝）卷107，吏部處分例，1頁。

[68] 《欽定大清會典事例》（光緒朝）卷107，吏部處分例，2頁。

[69] 《欽定大清會典事例》（光緒朝）卷107，吏部處分例，3頁。

[70] 《欽定大清會典事例》（光緒朝）卷83，吏部處分例，1頁。

[71] 《欽定大清會典事例》（光緒朝）卷107，吏部處分例，4、5頁。

[72] 《欽定大清會典事例》（光緒朝）卷109，吏部處分例，1～3頁。

[73] 《欽定大清會典事例》（光緒朝）卷785，刑部刑律賊盜，3頁。

[74] 《欽定大清會典事例》（光緒朝）卷785，刑部刑律賊盜，3頁。

[75] 《欽定大清會典事例》（光緒朝）卷122，吏部處分例，1、5頁；另參見李鳳鳴：《清代州縣官吏的司法責任》，45頁，上海，復旦大學出版社，2007。

[76] 《欽定大清會典事例》（光緒朝）卷122，吏部處分例，2頁。

[77] 《欽定大清會典事例》（光緒朝）卷110，吏部處分例，1頁。

[78] 《欽定大清會典事例》（光緒朝）卷110，吏部處分例，1～2頁。

[79] 《欽定大清會典事例》（光緒朝）卷98，吏部處分例，1頁。

[80] 《欽定大清會典事例》（光緒朝）卷98，吏部處分例，2～5頁。

[81] 錢穆：《中國歷代政治得失》，174頁，北京，生活·讀書·新知三聯書店，2001。

[82] 《欽定大清會典事例》（光緒朝）卷107，吏部處分例，6頁。

[83] 黃宗智：《學術理論與中國近現代史研究》，黃宗智主編：《中國研究的范式問題討論》，125頁，北京，社會科學文獻出版社，2003。

[84] 相關內容在瞿同祖《清代地方政府》一書中有詳細介紹，參見《清代地方政府》7、8、9章。另外，邱捷《同治光緒年間廣東首縣的日常公務——從南海知縣日記所見》（載《近代史研究》2008年第4期）一文通過杜鳳治的日記，具體探討了南海知縣的常規化工作，并指出作為首縣，知縣還承擔了省城治安、城市管理、中外交涉的事務。

[85] 瞿同祖先生指出，“那些不管履行與否對州縣官政治生涯無足輕重的職責，或者無法作為衡量官員政績標準的職責，都或多或少地被官員們輕視”，如道德教化、勸課農桑、灌溉等。參見《清代地方政府》，280頁。

[86] 柳堂：《宰惠紀略》卷1，13頁；卷2，4頁；卷2，7頁；卷3，7頁；卷4，16、18頁。

[87] 柳堂：《宰惠紀略》卷1，3頁

[88] 瞿同祖：《清代地方政府》，333頁。

[89] 朱壽朋：《光緒朝東華錄》，總1152頁。

[90] 朱壽朋：《光緒朝東華錄》，總3916頁。

[91] 朱壽朋：《光緒朝東華錄》，總1585～1586頁。

[92] 朱壽朋：《光緒朝東華錄》，總264頁。

[93] 朱壽朋：《光緒朝東華錄》，總1588、1702頁。

[94] 朱壽朋：《光緒朝東華錄》，總1710頁。

[95] 朱壽朋：《光緒朝東華錄》，總1803頁。

[96] 朱壽朋：《光緒朝東華錄》，總1737頁。

[97] 朱壽朋：《光緒朝東華錄》，總2155頁。

[98] 瞿同祖：《清代地方政府》，331～336頁。

[99] 張之洞：《查明德馨參款折》，苑書義主編：《張之洞全集》卷38，1021～1203頁，石家莊，河北人民出版社，1998。

[100] 陳宏謀：《五種遺規·從政遺規》卷上，明職，42頁，中華書局四部備要本。

[101] 朱壽朋：《光緒朝東華錄》，總77頁。

[102] 《清朝文獻通考》卷78，職官二，5577頁。

[103] 陳宏謀：《五種遺規·從政遺規》卷上，明職，41頁。

[104] 《欽定大清會典事例》（光緒朝）卷98，吏部處分例，1頁。

[105] 《欽定大清會典事例》（光緒朝）卷817，刑部刑律訴訟，1頁；瞿同祖：《清代地方政府》，194頁。

[106] 《清史稿》卷144，刑法三，4215頁。

[107] 朱壽朋：《光緒朝東華錄》，總1288頁。

[108] 陳宏謀：《五種遺規·從政遺規》卷上，明職，35頁。

[109] 《欽定大清會典》（嘉慶朝）卷8，吏部，10頁。

[110] 苗月寧：《清代兩司行政研究》，120～125頁，北京，中國社會科學出版社，2012。

[111] 魏光奇：《有法與無法——清代的州縣制度及其運作》，25頁。

[112] 劉錦藻：《清朝續文獻通考》卷135，職官二十一，8952頁。

[113] 朱壽朋：《光緒朝東華錄》，總963頁。

[114] 《欽定六部處分則例》卷4，舉核揭參劣員，11頁；艾永明：《清朝文官制度》，244頁。

[115] 瞿同祖：《清代地方政府》，17～18頁；魏光奇：《有法與無法——清代的州縣制度及其運作》，37頁。

[116] 瞿同祖：《清代地方政府》，19～25頁。

[117] 《河東總督田文鏡條列州縣事宜》，《皇朝政典類纂》卷247，職官十，12頁。

[118] 《欽定大清會典》（嘉慶朝）卷4，吏部，3頁。

[119] 胡恒：《清代佐雜的新動向與鄉村治理的實際——質疑“皇權不下縣”》，《新史學：清史研究的新境》第5卷，158頁，北京，中華書局，2011。

[120] 此為光緒五年云貴總督岑毓英奏折中提到，見《光緒朝東華錄》，總811頁。

[121] 劉錦藻：《清朝續文獻通考》卷135，職官二十一，8958頁。

[122] 《東三省總督徐奏請添設州判要缺并酌移州縣治所折》，上海商務印書館編譯所編纂，華東政法大學法律史研究中心點校整理：《大清新法令》（點校本）第2卷，232頁，北京，商務印書館，2011。

[123] 《政務處議復各督撫裁汰冗官折》，《大清新法令》（點校本）第2卷，199頁。

[124] 《政務處復奏江蘇省裁改職官折》，《大清新法令》（點校本）第2卷，202頁。

[125] 《江夏縣志》卷1，圖說志一，15頁，光緒七年重刊本。

[126] 許文濬：《蔡子安等稟》，俞江點校：《塔景亭案牘》，48頁，北京，北京大學出版社，2007。

[127] 劉錦藻：《清朝續文獻通考》卷135，職官二十一，8957頁。

[128] 《四川總督趙爾巽奏請添設清溪縣黃木廠巡檢折》，載《政治官報》第530號，宣統元年三月初二日，11頁。

[129] 《又奏請添設西昌縣普威巡檢員缺片》，載《政治官報》第901號，宣統二年三月二十五日，14頁。

[130] 《吏部會奏遵議川督奏夷地緊要請將巡檢改升廳治折》，載《政治官報》第955號，宣統二年五月二十一日，5頁。

[131] 劉錦藻：《清朝續文獻通考》卷135，職官二十一，8955頁。

[132] 《欽定吏部則例》規定：佐雜人員不準理地方詞訟，遇有控訴到案，即呈送印官查辦者無庸議，如擅受而審理者，降一級調用，失察之印官罰俸一年。其因擅受而致釀人命者，佐雜官革職，失察之印官降一級留任。若印官規避處分匿不揭報，即照諱命例革職。見該書卷47，審斷上，8頁。

[133] 魏光奇：《有法與無法——清代的州縣制度及其運作》，42～43頁。

[134] 在這方面，胡恒《皇權不下縣？——清代縣轄政區與基層社會治理》一書中有詳細論述，見該書188～193頁，北京，北京師范大學出版社，2015。

[135] 瞿同祖：《清代地方政府》，23頁。

[136] 劉錦藻：《清朝續文獻通考》卷135，職官二十一，8957頁。

[137] 《吏部議復云貴總督奏請升鎮雄州為直隸州暨添設知縣等折》，《大清新法令》（點校本）第2卷，243～244頁。

[138] 《總司核定官制大臣奕劻等奏續訂各直省官制情形折》，《清末籌備立憲檔案史料》上冊，505頁，北京，中華書局，1979。

[139] 楊象濟：《擬策七》，盛康輯：《皇朝經世文續編》卷27，吏政十，4頁，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊》第84輯。

[140] 陳文述：《答問幕友》，盛康輯：《皇朝經世文續編》卷27，吏政十，9頁。

[141] 《河東總督田文鏡條議列州縣事宜》，《皇朝政典類纂》卷247，職官十，15頁。

[142] 詳見魏光奇：《有法與無法——清代的州縣制度及其運作》，121～122頁。

[143] 六房指吏、戶、禮、兵、刑、工房，為州縣衙署組織，亦稱房科，其辦事人員為書吏；三班指皂班、壯班和快班，為衙役的總稱。瞿同祖列為四班：皂班、快班、民壯、捕班。此外還有門子（門衛）、禁卒（獄卒）、仵作（法醫）、庫卒（金庫看守）等。見瞿同祖《清代地方政府》3、4章，書中對胥吏的職能、收入、陋規索取等都有全面深入的研究。

[144] 魯一同：《胥吏論一》，盛康輯：《皇朝經世文續編》卷28，吏政十一，4頁。

[145] 《河東總督田文鏡條列州縣事宜》，《皇朝政典類纂》卷247，職官十，15頁。

[146] 具體內容可參見周保明：《清代地方吏役制度研究》，309～337頁。

[147] 柳堂：《宰惠紀略》卷1，9頁。

[148] 柳堂：《宰惠紀略》卷2，7頁。

[149] 關于這方面的具體情況，可參見瞿同祖《清代地方政府》、魏光奇《有法與無法——清代的州縣制度及其運作》、周保明《清代地方吏役制度研究》等書。

[150] 瞿同祖：《清代地方政府》，282、305頁。

[151] 《河東總督田文鏡條列州縣事宜》，《皇朝政典類纂》卷247，職官十，16頁。

[152] 王鳳生：《紳士》，《牧令書輯要》卷6，教化，25頁。

[153] 柳堂：《宰惠紀略》卷4，18、2頁。

[154] 《河東總督田文鏡條列州縣事宜》，《皇朝政典類纂》卷247，職官十，16頁。

[155] 王鳳生：《紳士》，《牧令書輯要》卷6，教化，25頁。

[156] 剛毅：《蒞任》，《牧令須知》卷1，6頁。

[157] 藍鼎元：《五營兵食》，《鹿洲公案》卷上，5頁，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊續編》第41輯。

[158] 具體情況可參見魏光奇：《晚清的州縣行政改革思潮與實踐》，載《清史研究》2003年第3期。

[159] 魯一同：《胥吏論一》，盛康輯：《皇朝經世文續編》卷28，吏政十一，4頁。

[160] 魯一同：《胥吏論二》《胥吏論三》《胥吏論四》《胥吏論五》，盛康輯：《皇朝經世文續編》卷28，吏政十一，6～13頁。

[161] 馮桂芬：《復鄉職議》，《校邠廬抗議》，12頁，上海，上海書店出版社，2002。

[162] 丁日昌：《條陳力戒因循疏》，盛康輯：《皇朝經世文續編》卷18，吏政一，22～23頁。

[163] 馮桂芬：《復鄉職議》，《校邠廬抗議》，12頁。

[164] 魯一同：《胥吏論二》，盛康輯：《皇朝經世文續編》卷28，吏政十一，6頁。

[165] 康有為：《上清帝第二書》，湯志鈞編：《康有為政論集》上冊，133頁，北京，中華書局，1981。

[166] 陳熾：《鄉官》，《庸書》內篇卷上，9頁，光緒二十二年刻本。

[167] 關于19世紀末20世紀初的地方自治和議院思想，在汪太賢《從治民到民治：清末地方自治思潮的萌生與變遷》（北京，法律出版社，2009年）中有深入論述。

[168] 朱壽朋：《光緒朝東華錄》，總4741～4747頁。

[169] 《出使各國考察政治大臣戴鴻慈等奏請改定全國官制以為立憲預備折》，《清末籌備立憲檔案史料》上冊，376～379頁。

[170] 《京師近信》，載《申報》1906年9月19日，第2版。

[171] 《本館接會議改定內外官制專電》，載《申報》1906年9月24日，第2版。

[172] 《澤公等會奏厘定官制宗旨折》，載《申報》1906年9月25日，第4版。

[173] 《翰林院侍讀柯劭忞奏更改官制不能倉卒折》，《清末籌備立憲檔案史料》上冊，410頁。

[174] 《御史葉芾棠奏官制不宜多所更張折》，《清末籌備立憲檔案史料》上冊，447頁。

[175] 《吏部主事胡思敬陳言不可輕易改革官制呈》，《清末籌備立憲檔案史料》上冊，434頁。

[176] 《御史史履晉奏改革官制宜先州縣后京師并先立議院后立內閣折》，《清末籌備立憲檔案史料》上冊，460頁。

[177] 《大學士孫家鼐奏改官制當從州縣起并請試行地方自治折》，《清末籌備立憲檔案史料》上冊，461～462頁。

[178] 《厘定官制大臣致各省督撫通電》，侯宜杰整理：《清末督撫答復地方官制電稿》，中國社會科學院近代史研究所近代史資料編輯部編：《近代史資料》總76號，51～52頁，北京，中國社會科學出版社，1989。

[179] 《著奕劻等續訂各省官制并會商督撫等籌議預備地方自治諭》，《清末籌備立憲檔案史料》上冊，472頁。

[180] 督撫的言論見侯宜杰整理：《清末督撫答復地方官制電稿》，《近代史資料》總76號，53～89頁。

[181] 《湖廣總督來電》，侯宜杰整理：《清末督撫答復地方官制電稿》，《近代史資料》總76號，82、86頁。

[182] 《總司核定官制大臣奕劻等奏續訂各直省官制情形折》《各直省官制先由東三省開辦俟有成效逐漸推廣諭》，《清末籌備立憲檔案史料》上冊，503～511頁。

[183] 《東三省總督徐等會奏遵議東三省設立職司官制及督撫辦事綱要折》，載《東方雜志》1907年第6期，286頁。

[184] 關曉紅：《清季外官改制的試辦與成效》，載《史學月刊》2011年第11期。

[185] 各改組部奏定官制的時間是：民政部，光緒三十二年十二月；度支部，光緒三十三年三月；陸軍部，光緒三十三年四月；法部，光緒三十二年十二月；農工商部，光緒三十二年十二月。新設的郵傳部于光緒三十三年六月奏定官制。另外，學部官制是光緒三十二年閏四月奏定的。

[186] 其中各省提學使司是裁學政后于1906年成立的。提法使司中，除東三省于1907年設立外，其余省提法使司由按察使司改設，各省提法使于1910年任命。巡警道和勸業道為新增部門，各省于1907—1910年陸續設立。布政使司是原有部門，但職能略有調整。劉偉、彭劍、肖宗志：《清季外官制改革研究》，47～82頁，北京，社會科學文獻出版社，2015。