行政體制改革與法治政府建設四十年（1978-2018）

李洪雷^[1]

【摘要】改革開放四十年來，我國行政體制改革與法治政府建設經過了四個發展階段，行政管理體制和行政組織法制日趨完善，初步實現了行政管理的規范化、程序化與法治化，有效加強了對公民權利的保護和對行政活動的監督。但是，我國行政體制改革和法治政府建設也存在很多缺陷，與推進國家治理現代化和建設法治中國的要求相比還存在很大差距。在新時代，需要大力推進行政體制改革，加快建設法治政府。

【關鍵詞】行政體制 法治政府 行政組織 行政行為 監督 救濟

改革開放以來，我國持續進行行政體制改革，大力推進法治政府建設。經過四十年的努力，我國行政機關的職能配置不斷走向規范合理，初步實現了行政管理的規范化、程序化與法治化，大力加強了對公民權利的保護和對行政組織及其活動的監督，為經濟社會的發展提供了重要支撐和保障。在新時代，需要大力推進行政體制改革，做到權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力，建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

一 行政體制改革與法治政府建設的主要階段

（一）恢復發展期（1978-1989）

1978年12月召開了中共十一屆三中全會。會議提出，為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。這為行政體制的改革和行政法制的發展指明了方向。1980年8月鄧小平在中央政治局擴大會議上作了題為《黨和國家領導制度的改革》的講話，成為20世紀80年代進行政治體制改革的指導性文件。1982年12月4日八二憲法的頒布，為行政體制改革和行政法制建設提供了憲法保障。

1982年國務院進行了改革開放以后的第一輪機構改革，這次改革最主要的成績是精簡了各級領導班子。1987年10月十三大對政治體制改革進行了系統部署。1988年啟動了第二輪機構改革。這次改革首次提出了“轉變政府職能是機構改革的關鍵”，強調政府的經濟管理部門要從直接管理為主轉變為間接管理為主，強化宏觀管理職能，淡化微觀管理職能。

在行政法制建設方面，這一時期的主導觀念是“行政管理法制化”，強調按照穩定性的法律規則來對公共事務進行管理，重點放在依法治事、依法管理老百姓上。對于保障公民權利、規范政府權力，盡管已經有所認識和落實，但還沒有成為主導。

（二）加速發展期（1989-1997）

1989年4月《行政訴訟法》頒布，這部法律對保障公民、法人和其他組織的合法權益，促進和監督行政機關依法行使行政職權，具有極為重要的意義，標志著我國行政體制改革和行政法制建設進入了一個新的階段。另外，在這一時期，社會主義市場經濟體制被確立為經濟改革方向，這為行政體制改革和行政法制建設提出了新的更高要求。

1992年10月，黨的十四大明確提出經濟體制改革的目標，即要建立社會主義市場經濟體制。十四大報告指出，要按照政企分開和精簡、統一、效能的原則，對現行行政管理體制和黨政機構進行改革。1993年3月八屆全國人大一次會議審議通過《國務院機構改革方案》，啟動了第三輪機構改革。在這次會議上通過的政府工作報告中，首次正式提出了依法行政的原則。

這一時期，除了《行政訴訟法》以外，還頒布了《國家賠償法》、《行政復議條例》、《行政監察條例》和《行政監察法》、《審計法》、《行政處罰法》、《國家公務員暫行條例》等重要的行政法律、法規。這些法律、法規一方面強化了對公民權利的救濟和對行政權的監督，另一方面強化了對行政權行使過程和程序的規范與控制。這一時期的行政法制建設，在強調行政管理法制化的同時，更加關注對公民權利的保障和對行政權行使的規范制約。

（三）全面發展期（1997-2012）

1997年中共十五大報告提出要按照社會主義市場經濟的要求推進機構改革。1998年3月九屆全國人大一次會議審議通過了《關于國務院機構改革方案的決定》，啟動了第四輪機構改革。改革的目標是：建立辦事高效、運轉協調、行為規范的政府行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質的專業化行政管理隊伍，逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的政府行政管理體制。這次機構改革取得了很大的成績。

2002年中共十六大報告提出了深化行政管理體制改革的任務。2003年3月10日，十屆全國人大一次會議通過了《關于國務院機構改革方案的決定》，啟動了第五輪機構改革。這次改革的重點是，深化國有資產管理體制改革，完善宏觀調控體系，健全金融監管體制，繼續推進流通體制改革，加強食品安全和安全生產監管體制建設。這次改革適應了我國加入WTO的形勢變化，抓住當時社會經濟發展階段的突出問題，進一步轉變了政府職能。

2007年中共十七大報告要求加快行政管理體制改革、建設服務型政府。2008年2月，中共第十七屆中央委員會提出了《中共中央關于深化行政管理體制改革的意見》。意見明確，深化行政管理體制改革的總體目標是，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。2008年3月，十一屆全國人大一次會議通過了關于國務院機構改革方案的決定，啟動了第六輪機構改革。這次改革突出了三項重點內容：一是加強和改善宏觀調控，促進科學發展；二是著眼于保障和改善民生，加強社會管理和公共服務；三是按照探索職能有機統一的大部門體制要求，對一些職能相近的部門進行整合，實行綜合設置，理順部門職責關系。

1997年中共十五大報告中提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略，這是我國法治建設中的一項標志性事件，具有劃時代的重要意義。1999年九屆全國人大二次會議將“依法治國，建設社會主義法治國家”載入了憲法，使依法治國基本方略得到國家根本大法的保障。依法行政是依法治國的關鍵環節，為貫徹依法治國方略，1999年國務院頒布《關于全面推進依法行政的決定》，這是我國歷史上第一份關于推進依法行政的中央政府文件。2004年3月，國務院在《政府工作報告》中第一次明確提出了建設“法治政府”的目標，隨后國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》作為指導各級政府依法行政、建設法治政府的綱領性文件。2008年頒布了《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》，就加強市縣政府依法行政提出了具體要求和舉措。2010年頒布《國務院關于加強法治政府建設的意見》，強調以增強領導干部依法行政的意識和能力、提高制度建設質量、規范行政權力運行、保證法律法規嚴格執行為著力點，全面推進依法行政。

這一時期，行政領域立法工作步伐加快，質量不斷提高，同時行政執法體系逐步健全，執法力度加大，各級行政機關工作人員特別是領導干部依法行政意識增強，依法行政能力有了很大提升。

（四）深化發展期（2012-2018）

2012年中共十八大報告強調，要深化行政體制改革。要求按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。2013年3月14日第十二屆全國人大第一次會議通過了《關于國務院機構改革和職能轉變方案的決定》，啟動了第七次國務院機構改革，重點圍繞轉變職能和理順職責關系，穩步推進大部門制改革，實行鐵路政企分開，整合加強衛生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構。

2017年十九大報告提出，要深化機構和行政體制改革。2018年2月黨的十九屆三中全會通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，對深化黨和國家機構改革作出了統一部署和頂層設計。2018年3月17日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了國務院機構改革方案。這是改革開放以來力度最大的一次機構改革。這次改革適應新時代我國社會主要矛盾變化，按照優化協同高效的原則，優化了國務院機構設置和職能配置，理順了職責關系。

2012年中共十八大以來，黨中央進一步強調依法治國是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理現代化的必然要求，事關黨和國家長治久安。與此相應，我國依法行政和法治政府建設也進入了一個全新的階段。十八大報告明確提出法治是治國理政的基本方式，強調加快建設社會主義法治國家，全面推進依法行政，并給出了具體的時間表，也即“到2020年，依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障”。2013年中共十八屆三中全會作出了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，把全面深化改革與法治建設緊密結合，提出建設法治中國，必須堅持依法治國、執法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，努力推進國家治理體系和治理能力現代化。2014年中共十八屆四中全會作出了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對全面推進依法治國作出了總體部署和系統謀劃，闡明了全面推進依法治國的指導思想、基本原則、總目標、總抓手和基本任務以及法治工作的基本格局。這是中國共產黨歷史上第一次就法治建設專門作出決議，具有重要的里程碑意義。十八屆四中全會《決定》用了較大的篇幅對“深入推進依法行政，加快建設法治政府”進行論述。為實現十八大提出的2020年法治政府基本建成的戰略目標，并落實《決定》對依法行政、法治政府建設提出的具體要求，2015年中共中央、國務院印發了《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》，這是第一次以中共中央、國務院文件的形式，對法治政府建設作出重大部署。其中明確了法治政府建設的總體目標，也即到2020年基本建成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，確立了法治政府建設的衡量標準，即政府職能依法全面履行，依法行政制度體系完備，行政決策科學民主合法，憲法法律嚴格公正實施，行政權力規范透明運行，人民權益切實有效保障，依法行政能力普遍提高，并部署了相關的主要任務和具體措施。十九大報告提出，到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會。

這一階段的行政領域立法工作覆蓋面更廣，為促進經濟、社會、文化和生態文明等各領域建設，提供了重要法制保障；“放管服”改革持續推進，清單管理全面實行，政府法律顧問制度普遍建立，行政決策科學化、民主化、法治化水平進一步提高，“雙隨機、一公開”全面推行，事中事后監管不斷加強，行政執法體制改革深入推進，嚴格規范公正文明執法水平明顯提升，法治政府建設考核評價制度正在建立，督促檢查力度顯著加強。推進依法行政進入“快車道”，法治政府建設展現出前所未有的“加速度”。^[2]在這一階段，我國法治政府建設的一大特點，在于黨中央、國務院加強了對依法行政、法治政府建設的頂層設計，對依法行政和法治政府建設的總體目標、基本要求、衡量標準、推進機制等進行了統籌規劃，將依法行政、法治政府建設納入國家治理體系和治理能力現代化的大局中進行考量和推進；更加強調重大改革要于法有據，必須在法治的軌道上進行改革；更加強調放管服相結合，充分激發市場和社會活力。

二 我國行政體制改革與法治政府建設的經驗

經過四十年來的努力，我國的行政體制不斷優化，法治政府建設取得了長足進展，表現在：依法行政制度體系更加完備，行政決策的科學化、民主化和法治化程度日益提高，行政執法體制向著權責統一、權威高效的方向持續邁進，對行政權運行的監督制約機制更加有效，各級行政機關及其工作人員的依法行政水平和觀念有了很大提高。這些重大成就的取得，可以歸納為如下幾個方面的經驗。

其一，堅持中國共產黨的領導。中國特色社會主義最本質的特征是黨的領導，最大的優勢也是黨的領導。黨在整個國家治理中處于總攬全局、協調各方的領導核心地位。中國共產黨決定了我國行政體制改革和法治政府建設的總體方向與重大舉措。黨的領導是行政體制改革和法治政府建設順利進行最重要的政治保障。

其二，堅持服務于國家的改革開放事業大局。政府職能的轉變，行政權力的規范運行，對公民、組織合法權益的保障，這些是行政體制改革和法治政府建設的核心要義，其實也是我國經濟體制改革和政治體制改革的重要內容，是隨著改革開放和社會主義現代化建設的發展而持續推進和不斷深化的。

其三，堅持以人民為中心。為人民服務是我國各級政府的根本宗旨。我國行政體制的改革和法治政府的建設，之所以能取得成績、持續推進，極為關鍵的原因在于自始至終將保護人民、造福人民、保障人民根本權益作為根本目標，從而能取得人民群眾的擁護、各方面力量的支持。

其四，堅持從中國實際出發。四十年來，我們一方面以開放的心胸“學習外來”、借鑒域外行政管理和行政法治建設有益經驗，同時又堅持不照搬外國管理和法治的理念與模式，堅持從我國的基本國情出發，堅持與經濟、社會、文化和生態文明等領域改革的不斷推進相適應，堅持不斷總結我們自己的經驗教訓，使得我國的行政體制改革和法治政府建設能夠真正符合自己的實際、回應自己的問題、達到自己的目標。

其五，堅持多元力量推動。中國行政體制改革和法治政府建設的一大特點是中央政府的自我革命、自我規制、自我推動。中央政府通過一系列決策部署，以及行政系統內部的考核、評價和監督機制，對行政體制改革和依法行政發揮著關鍵的推動作用。另外，為克服政府自我規制的局限性，我們也注重健全黨內監督、人大監督、政務公開、行政訴訟、民主監督等制度，完善社會監督和輿論監督機制，強化對行政權運行的外部監督制約機制。特別是行政訴訟制度，對我國的依法行政發揮了重要的倒逼作用。

其六，堅持將中央的頂層設計和地方的改革創新相結合。四十年來，我們一方面不斷加強對行政體制和法治政府建設的頂層設計，促進國家的法制統一、政令統一、市場統一；另一方面注重發揮地方的積極性和主動性，鼓勵地方進行制度創新和實踐創新，將中央的決策部署與本地區的實際創造性地結合，同時為中央層面的制度發展提供有益經驗和借鑒。

三 我國行政體制改革與法治政府建設的發展展望

盡管我國行政體制改革和法治政府建設的成績輝煌、成就巨大，但我們也應清醒地認識到，我國的行政體制和法治政府建設還存在不少問題。其一，行政組織法律制度尚不完善，行政職能、機構、權限等未能實現法定化；中央與地方關系尚不協調，各級政府事權劃分不合理、事權和財權不匹配，政府與企業、市場、社會的基本關系尚未理順，履行政府職能不夠全面，職能越位、錯位、缺位的情況同時存在；黨政關系尚待理順。其二，行政立法質量不高，在民主性與科學性上有欠缺，解決焦點和關鍵問題的能力不足，一些立法存在部門保護和地方保護傾向；行政決策機制和程序尚不健全，違法決策、專斷決策、不當決策等仍較為常見，對違法決策缺乏問責和制約。其三，行政執法體制不夠協調統一，執法程序不夠規范，程序空轉現象較為突出，執法的權威性和公正性不足。其四，對行政權運行的制約和監督機制尚不健全，監督機制未能完全發揮實效，尤其是對行政行為司法審查的權威性、獨立性、公正性尚有很大不足。其五，一些行政機關工作人員的法治觀念還比較淡薄，存在人治思想和長官意識，認為依法行政條條框框多、束縛手腳，依法行政的思維、能力和水平有待提高。

在新時代，為實現全面推進依法治國、實現國家治理體系和治理能力現代化的目標，在行政體制改革和法治政府建設上要著力做好如下幾個方面的工作。

其一，加快政府職能轉變。要結合新時代社會主要矛盾的變化，從統籌推進“五位一體”總體布局出發，切實轉變政府職能。完善行政組織法律制度，推進機構、職能、權限和責任法定化。進一步推行權力清單和責任清單。要將簡政放權置于政府全面正確履行職責的大背景中，堅持簡政放權、放管結合、優化服務“三管齊下”，既要解決“越權、越位”的問題，又要解決“缺位、不到位”的問題，堅持有效監管，優化公共服務。建立權責統一、權威高效的行政執法體制，縱向上，應考慮調整行政區劃、減少行政層級、明細各級政府職能，合理配置執法力量，推進執法重心向市縣兩級政府下移，加強重點領域的基層執法力量，注意處理好垂直管理和地方政府負總責之間的關系。橫向上，整合執法主體，精簡執法機構，推進綜合執法，實現行政執法和刑事司法的有效銜接。理順城市管理執法體制。

其二，優化行政立法和決策。行政立法要堅持解放和發展生產力、維護社會公平正義、規范行政權力運行的價值取向，防止立法中的部門保護主義和地方保護主義。堅持開門立法，保障公眾對行政立法的有效參與，建立和完善政府立法分析、評價、評估機制，提高立法質量和實施效果。加強對行政規范性文件的審查和監督。抓緊出臺《重大行政決策程序暫行條例》，健全科學民主決策機制，完善重大事項公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定、決策后評估和責任追究等制度。

其三，堅持嚴格規范公正文明執法。行政執法是法律實施的關鍵環節，是建設法治政府的重中之重。要加強對執法活動的監督，排除對執法活動的非法干預，防止和克服地方保護主義和部門保護主義，做到有權必有責、用權受監督、違法必追究。創新執法方法和技術，提高執法效能，全面推行“雙隨機、一公開”和“互聯網+監管”，加快推進部門政府信息聯通共用，打破“信息孤島”。全面推廣行政執法公示、執法全過程記錄、重大執法決定法制審核“三項制度”。綜合運用“威懾式”和“合作式”執法模式，實現政府、企業和社會的良性互動。合理配置執法資源，大力加強關系群眾切身利益的重點領域執法力度，統籌用好“集中式”與“常態化”執法機制。

其四，強化對行政權的監督和對公民權利的救濟。貫徹《監督法》，把事關改革發展穩定大局的重大問題和人民群眾普遍關注的突出問題，作為監督工作的重點，堅決糾正人大監督工作中的“粗、寬、松、軟”等問題，使人大監督更有力度、更有權威。貫徹《監察法》和《審計法》，深化監察審計體制機制改革，加強國家監察和審計監督。完善糾錯問責機制，規范問責程序，推進問責法治化。高度重視輿論和網絡監督，支持新聞媒體對違法不當行政行為進行曝光。完善《行政復議法》，改革行政復議機制，充分發揮行政復議在解決行政爭議中的作用。完善行政審判體制機制，切實保證行政審判的獨立性、公正性和權威性。完善國家賠償補償制度，增強救濟實效。

其五，改進法治政府建設的領導和推進機制。切實加強各級黨委對法治政府建設的領導，把法治政府建設真正擺在全局工作的突出位置，壓實黨政主要負責人作為推進法治建設第一責任人的責任，抓住領導干部這個“關鍵少數”。^[3]用好督查考核這一法治政府建設的有力指揮棒和重要抓手，將主觀指標和客觀指標、內部評審和外部評審有機結合，完善法治政府考核指標體系，健全法治政府考核機制。

學術界也亟待提高理論研究水準，更加有效地回應行政體制改革和法治政府建設中的重大理論問題。例如，黨的領導權與政府的行政權之間存在何種差異和聯系，在實行黨政一體的部門中，如何貫徹法治的要求；如何在統籌考慮政治、經濟、行政、社會、文化、歷史、地理、民族等多因素的基礎上，優化我國的行政區劃設置；在行政執法中，如何體現行政執法與司法相比的獨特性質；在從人治向法治過渡或轉型過程中的轉型期法治有何特點；^[4]“依法治國，首先是依憲治國；依法執政，關鍵是依憲執政”，^[5]在強化合憲性審查機制的背景下，作為動態憲法的行政法如何為憲法的實施作出自己的貢獻；^[6]如何處理違法行為大量存在和執法資源有限性之間的矛盾；以及在立法落后于改革需要的情況下行政機關應當如何執法，等等。

Forty Years of Reform of the Administrative System and Construction of a Law-based Government （1978-2018）

Li Honglei

【Abstract】In the forty years since the reform and opening-up to the outside world，the reform of the administrative system and the construction of a law-based government in China have undergone four stages of development at which the government has gradually perfected the administrative management system and the administrative organic law system，standardized，routinized，and brought under the rule of law the administrative management system，and effectively strengthened the protection of civil rights and the supervision over administrative activities. Nevertheless，there are still many problems in the reform of the administrative system and the construction of law-based government，which are still far from meeting the demands of the modernization of the state governance and construction of the rule of law in China. In a new era，China needs to vigorously advance the reform of the administrative system and speed up the construction of a law-based government.

【Key words】administrative system；law-based government；administrative organization；administrative activities；supervision；relief

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[1] 中國社會科學院法學研究所研究員、憲法行政法研究室主任，博士生導師，法學博士，主要從事行政法學和立法研究。

[2] 袁曙宏：《黨的十八大以來全面依法治國的重大成就和基本經驗》，《求是》2017年第11期。

[3] 馬懷德主編《行政法前沿問題研究》，中國政法大學出版社，2018，第26頁以下。

[4] 張樹義：《變革與重構——改革背景下的中國行政法理念》，中國政法大學出版社，2002，第3頁。

[5] 習近平：《在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話》，《人民日報》2012年12月5日，第2版。

[6] 李洪雷：《我國法治政府建設面臨的課題與挑戰》，《法學研究》2013年第2期。