第一節 公共政策評估的定義

政策作為現代社會常用的概念符號，其歷史的久遠與人類社群生活相差無幾。從理論上講，凡是為解決公共事務問題所制定的政策，都是公共政策。20世紀50年代，美國學者拉斯韋爾提出了“政策科學”的概念，政策評估作為政策過程的一個關鍵環節和政策科學的主要研究對象，對正確制定、執行和完善政策以及提高公共決策質量方面發揮了重要作用，受到了學者們的極大關注。

在評估理論與評估方法在政策研究和社會研究中廣泛應用的推動下，公共政策評估理論在不斷發展和完善，評估理論與評估方法的不同使評估概念不斷豐富。在政策評估早期，評估通常是指對照行為目標來判斷政策成效。如以色列學者Nachmias認為政策評估是對政策和公共項目是否實現預期目標的客觀性、系統性、經驗性檢驗^[1]。Charles在《公共政策研究導論》一書中指出：“政策評價是指政策執行之后，政府有關機構對政策執行的情況，加以說明、檢核、批評、量度與分析。”^[2]之后，特別是進入20世紀80年代之后，西方國家開展了一系列注重結果產出、追求效率、增進公共部門責任的行政改革運動，公共政策評估因此得到迅速發展，被認為是為決策者收集和分析信息，進而改進決策。如William Dunn認為評估是指產生有關政策結果的價值的信息，使之有可能用于解決特定政治背景下的公共問題。當政策結果確實擁有價值，有助于實現政策目標，就可以說一項政策或項目取得了一定層次的績效^[3]。學者Gronland對評估的定義是：“評估等于量或質的記述加上價值判斷。”這里“量或質的記述”就是對事物現狀、屬性與規律的客觀陳述；而所謂“價值判斷”指的是在事實判斷的基礎上，根據人的需要和愿望對客觀事物做出判斷^[4]。Wollmann指出政策評估作為一種分析工具，首要的任務就是為評價政策績效提供政策過程和結果的信息。同時，政策評估又是政策循環中一個重要的階段，它需要將這樣的信息回饋給政策制定過程^[5]。

國內學者對政策評估也做出了不同的界定，有代表性的觀點如下：陳振明認為，公共政策評價是依據一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據^[6]。贠杰認為政策評估是在特定的政策制度下，評估主體按照一定的評估標準，對公共政策的質量和效果，以及構成政策系統的諸要素、環節和評價方法進行局部或全面分析，并獲得相關信息與政策結論的過程^[7]。申喜連指出公共政策評估也可以說是公共政策評估主體根據一定的政策評估標準和程序，對政策系統和政策結果的質量、效益、效果等方面進行評價或判斷的一系列活動，其目的是改善公共政策系統，提高公共政策決策質量，保證政策目標實現^[8]。李志軍認為公共政策評估是指特定的評估主體根據一定的標準和程序，通過政策過程的各個階段、各個環節，對政策的效果、效能及價值所進行的檢測、評價和判斷^[9]。謝明、張書連認為政策評估的焦點是政策影響，其影響可能比較平穩，也可能比較劇烈，還可能會產生不同程度的振動效應或特斯拉效應^[10]。臺灣學者林水波、張世賢認為：“評估是一種過程，這個過程在于確立重要的決策范圍，選擇適當的資信，搜集與分析資信而做成有用的摘要資料，提供決策者選擇適當的政策方案之基礎。”評估強調的是對政策方案的評估。

此外，政策是指政府制定的一般性規定，在政策之下會形成具體的建設性工程或項目，也就是說，工程或項目是政策實施的產物，也可作為一類政策存在。20世紀70年代初期，人們普遍認為約翰遜政府時期的大多數“大社會項目”運行遠不如預期理想，部分專家學者開始對這類項目進行評估。政策項目評估所使用的評估或評價方法與政策本身的評估相似，隨著政策項目評估的實踐不斷深入，英文詞組“program evaluation”包含了對兩者的評價或評估。因此，在講到公共政策評估時，通常也包含公共項目的評估或公共工程的評估。這種研究方式也比較常見，代表性的學者有：戴伊在《自上而下的政策制定》中所采用的研究方式^[11]；卡羅爾·威絲《項目有效性評估方法》；約瑟夫·侯利《聯邦評估政策》等。

綜合以上各種觀點，政策評估包括三個層面的含義：一是政策評估是針對政策方案的評估，評估的焦點在于擬出臺政策的預期效果，根據對政策方案預期效果的評價來判斷出臺何種政策更有利于解決政策問題，即事前評估。二是政策評估是對公共政策全過程的評價，針對政策評估的環節，既側重于對政策內容的階段性分析，也包括整個政策過程的評估，即事前評估、事中評估、事后評估。三是聚焦于政策效果的評價，僅對政策實施以后的實際效果和效用進行評估，而不關心政策內容的描述和政策原因的解釋，即事后評估。本書研究的公共政策評估是一個動態過程，是指公共政策評估主體根據一定的政策評估標準和程序，對政策預期、政策內容、政策過程和政策結果的質量、效益、效果等方面進行評價或判斷的一系列活動，其目的是改善公共政策系統，提高公共政策決策質量，保證政策目標實現，促進公共價值的實現。