第一節 地方政府的市場角色與治理情境

在我國的市場轉型過程中，地方政府對市場的形成和變遷發揮著重要作用。因此，地方政府與市場的關系，特別是地方政府在市場轉型中的實際角色和行為邏輯，以及地方政府面對的市場治理情境，成為眾多學者關注的研究議題。圍繞這兩個方面的議題，經濟學、社會學、政治學以及公共管理等領域的學者們進行了不少探索，現有研究成果總體上都呈現“制度背景—地方政府的激勵與約束—地方政府的角色與行為—地方政府與市場的關系形態”這一分析路徑。

一 地方政府的市場角色

20世紀80年代以來，社會學對于市場轉型中的地方政府角色和行為給予了重要關注。戴慕珍（Oi，1992、1995）指出，20世紀80年代，中央和地方政府之間的財政體制改革帶來了地方政府發展地方經濟的強激勵，結果是地方政府具有企業董事會的行為特征，介入和主導著各個地方企業的實際運作，使政府與企業之間呈現“地方法團主義”的關系形態。魏昂德（Walder，1995）從組織分析的角度考察了財政體制改革背景下，不同層級政府在發展地方經濟方面的不同激勵和約束，提出了“地方政府即廠商”的理論觀點。他指出，財政包干的制度背景帶來地方政府發展地方經濟的強烈動機，相比于高層政府而言，地方政府與地方企業有著更多的利益關聯，同時對地方企業具有更強的控制能力，所以大量介入地方企業的實際運行，地方政府這種類似廠商的行為模式決定著政府與企業的實際關系形態。與上述分析思路有所差異，文克（Wank，1996）的研究重點集中在私營企業與政府權力的關系上。他認為，私營企業與地方政府之間的資源依賴關系建立在人際關系基礎上，這種關系并非單向的依賴關系而是雙向的依賴關系，因此，地方政府與私營企業之間呈現“共存庇護主義”的關系形態。與此同時，他強調了制度環境對于政府與企業關系形態的影響，即不同的制度背景下地方政府與私營企業之間的相互依賴關系會發生變化。林南（1996）從社會網絡分析的視角出發，強調地方社會關系網絡對于地方政治與經濟活動的協調作用，試圖解釋地方法團主義在不同地方存在差異的根源。通過對大邱莊的案例分析，他指出地方性的經濟活動常常更多地建立在穩定社會關系網絡的基礎之上，而較少受到一般意義的政府科層體制和市場機制的影響。他認為，這樣一種地方性的經濟制度建構，呈現“地方性市場社會主義”的模式特征。

張靜（2000）在研究鄉村制度的過程中，提出“政權經營者”的概念，認為基層政權的公共地位賦予它對公共資源的壟斷經營權，使基層政府常常介入市場從事經營，成為實際上的經濟行動者。正是在張靜的研究基礎上，楊善華和蘇紅（2002）進一步分析了鄉鎮政權在市場轉型過程中的角色轉變，他們區分出“代理型政權經營者”和“謀利性政權經營者”兩個概念，認為在財政體制改革的背景下，鄉鎮政權的角色逐漸從“代理型政權經營者”轉變為“謀利型政權經營者”，即從上級政府的代理人角色過渡到謀求自身經濟利益的市場行動者角色。

丘海雄和徐建牛（2004）對上述研究進行了理論述評，并構建出一個系統性的關于市場轉型中地方政府角色的理論分析框架，即“財政激勵論—產權約束論—體制斷裂論—社會結構論”。其中，財政激勵論強調了地方政府積極介入市場發展經濟的財政制度激勵，產權約束論指出了地方政府干預企業運作的特定產權制度背景，體制斷裂論凸顯了制度變遷過程中地方政府介入市場的必要性和可能性，社會結構論則勾勒出地方社會關系網絡對于政府角色和市場發展的影響。更為重要的是，他們指出財政改革、產權改革、市場化都是漸進發展的過程，地方政府的行為在不同的發展階段存在差異，呈現動態演變的特征。

之后的地方政府行為研究總體上延續了上述研究的分析思路。周飛舟（2007，2010）在中央和地方關系的歷史演變中考察地方政府行為，強調1994年的分稅制改革對于地方政府行為的重要影響，認為分稅制是地方政府之經濟發展模式兩個階段（從“經營企業”到“經營城市”）的分水嶺。他指出，當分稅制改革使地方政府興辦企業逐漸無利可圖時，土地征用和轉讓成為地方政府新的生財之道，而地方政府的軟預算約束和獲取體制外資源的能力是土地財政背后的關鍵因素。周黎安（2008）也認為，隨著絕大多數國有企業和鄉鎮集體企業的改制，地方政府與企業的關系發生了根本性變化：地方政府和非國有企業形成“戰略合作伙伴”關系不再是基于所有權和控制權關系，而是基于政治錦標賽和財政分成制度下形成的晉升激勵和財稅激勵；之后，地方政府從以“經營企業”為主逐漸過渡到以“經營城市”為主，背后都是地方政府在不同的改革發展階段牢牢抓住經濟發展主導權的動機。曹正漢和史晉川（2009）的研究表明，地方政府的主要行為目標和原則是抓住經濟發展的主動權，從20世紀90年代開始，地方政府的發展戰略逐步從“經營企業”轉向“經營轄區”，對地區經濟的控制方式也由“抓住辦企業的權利”轉向“抓住土地開發權”。他們認為，中國經濟正在形成一種地方政府對整個地區統一經營與私人企業分散經營相結合的雙層經營體制。與上述研究略有差異，馮猛（2014）的研究表明，地方政府并沒有完全撤離對于地方企業的干預，而是發展出另一類值得關注的干預方式，即對地方產業的“引領性干預”。馮猛將地方政府干預地方產業發展的行為稱為“打造產業”，包括對產業的甄別、選擇、投入、扶持和包裝等方式。他指出，政府打造產業的制度根源在于政府內部自上而下共同認可的、衡量官員政績的激勵結構。在這一制度背景下，不同政府之間以及同一政府的前后任領導之間都力圖打造特色產業，結果導致了地方轄區內以產業區別度高、更新率快、典型性強為特征的產業格局。

不難發現，學界關于地方政府的市場角色和行為的研究，在一定程度上呈現逐步推進的學術積累性。總結起來，這些研究思路充分體現了社會學和經濟學在分析政府與市場關系時的洞察力，即將地方政府行為置于更為廣闊的制度背景中進行考察，一方面強調多維制度環境對于地方政府的激勵和約束，另一方面強調制度環境本身的變動性對地方政府行為的影響，以此為基礎，學者們考察了政府與市場關系形態的動態演變。從中，我們至少可以總結出三個影響地方政府市場角色的重要因素。第一，政府內部自上而下的激勵結構。地方政府的行為激勵和約束主要來自中央政府自上而下設置的任務環境、激勵制度、相應的資源及權力配置，這些因素的變化會影響地方政府與市場之間的關系形態。第二，地方政府與地方企業之間的資源依賴關系。地方政府與市場之間關系的一個核心方面就是與地方企業的關系，政府與企業之間常常存在著相互的資源依賴關系，這是二者彼此影響、介入或滲透的基礎。第三，地方社會的關系結構。地方政府的市場角色還受到地方社會關系結構的影響。換言之，政府與市場主體的關系嵌入在社會關系結構中，不同的關系結構可能會形塑不同的政府角色和政府—市場邊界。正是在這些因素的影響下，地方政府常常介入到市場的實際運行中。

二 地方政府的治理情境

對于本研究而言，上述研究也存在一定的局限性。它們在研究地方政府的市場角色時，更多關注政府面對的自上而下的激勵結構和經濟任務，進而分析這種激勵結構所誘發的地方政府行為以及政府與市場之間的關系形態；但卻相對忽視了政府面對的自上而下的其他任務要求以及自下而上的社會環境約束，尤其缺乏關于政府與市場主體之間互動過程和機制的分析。事實上，一方面，地方政府除了需要完成經濟任務之外，還必須承擔維持地方社會穩定的政治任務；另一方面，市場主體間的經濟關系常常因為政府的介入而轉變為社會層面的問題，交易糾紛可能演變成指向政府的社會不穩定因素，政府因此面臨市場治理的困境。

一些研究關注到地方政府在市場治理過程中所面對的社會情境。曹正漢和史晉川（2008）的研究表明，地方政府對市場的干預行為受到社會的非正式約束。他們認為，民間社會被普通民眾廣為接受的理（道理），是約束地方政府行為的重要力量；盡管這種自下而上的要求常常與法律的規則發生沖突，但地方政府出于社會穩定等方面的考慮不得不在一定程度上接受民眾的要求；所以民間社會的理事實上形成對于地方政府行為的重要約束，是不同于正式法律的另一種規則來源。在隨后的研究中，以曹正漢為代表的一批學者（曹正漢，2011，2014a，2014b；曹正漢、周杰，2013；曹正漢、羅必良，2013；Cai，2008）提出“集權的政治風險論”，深入分析了中國政府所面對的來自社會的風險約束。這種觀點認為，政府在管治民眾和治理地方事務方面的高度集權可能帶來較高的政治風險，為了降低政治風險，政府主要發展出了一套縱向的制衡機制，包括中央政府向地方政府的行政分權，以及地方政府向基層社會組織的社會分權。據此，從本研究關注的市場治理角度看，來自民眾的社會風險約束是地方政府在治理市場過程中面臨的重要情境。與上述研究相關，呂方（2013）提出關于地方政府行為的“治理情境分析”思路。他認為，地方政府行為不僅受到經濟和政治的激勵，還面臨著強勁的行政考核約束和社會層面的約束，這些制度環境正在不斷發生變化。具體而言，隨著行政體系的理性化和政策對象利益意識的覺醒，基層政府面臨著越來越高的行政風險，當政府的行政風險預期超越自上而下的制度激勵時，就可能表現出風險規避的行為邏輯，根據不同的治理情境，政府可能采用“變通”、“共謀”或“申訴”等不同的應對策略。在此基礎上，盛智明（2017）進一步系統地分析了地方政府部門如何通過事前的各種制度安排和組織設計來規避潛在政治風險這一問題。總結起來，這些研究對于本研究關注的市場治理問題具有啟發意義，即以風險約束為核心特征的治理情境是影響地方政府行為的重要因素，不同的具體情境可能誘發地方政府的不同應對策略和政府與市場的不同關系形態。

如上所述，地方政府行為面臨社會風險約束逐漸成為學者們的共識。然而，在這一約束條件下，政府與民眾之間的社會互動過程和機制卻沒有得到上述學者的深入討論。何艷玲和汪廣龍（2012a）關于中國科層組織“有效治理”現象的研究對此做出了重要推進。他們的分析思路在于，將政府科層組織置于廣闊的制度背景中進行考察，一方面強調制度環境的多維性，另一方面強調制度環境對于政府行為策略和過程（特別是以政府為中心的多方互動過程和機制）的影響。他們認為，對于地方政府而言，維持社會穩定的政治任務不同于謀求經濟發展的常規任務；這一特殊的制度環境會導致地方政府在與民眾的互動中常常容易陷入“不可退出的談判”過程，迫使地方政府采取風險規避的行為策略；而地方政府的風險規避行為又會誘發政府與市場主體之間以及政府科層組織內部的談判過程，涉及政府與民眾的關系、政府內部上下級的關系以及橫向各個部門之間的多重利益博弈。因此，盡管法律上存在著協調各方的正式規則，但有效治理的實際規則卻在多方博弈的過程中呈現明顯的非正式性和不確定性。對本研究而言，這個研究的意義是，通過分析政府科層組織的特殊制度背景和實際行為策略，引出了市場治理的社會基礎這一重要議題。其中的一些概念，如科層組織的政治任務、有效治理、不可退出的談判，對本研究極富啟發性，便于筆者細致分析政府治理市場時面臨的環境特征、采取的行為策略和誘發的社會過程。

總結起來，無論是地方政府的市場角色研究還是治理情境研究，背后都暗含著相似的分析路徑。學者們都不同程度地關注了地方政府行為背后的制度因素，以及這種行為對于政府與市場關系的影響。然而，已有研究還存在以下幾個方面的不足之處。第一，學者們集中考察中央—地方關系對地方政府行為的影響，相對重視政府科層體系內部自上而下的激勵結構和制度約束，以及政府對市場的影響，而較為忽視政府與市場關系背后的社會基礎，特別是市場主體的反向作用對政府角色和行為的影響。第二，地方政府的市場角色研究，傾向于對地方政府的結構性角色進行靜態描述，而較少關注對政府與市場主體互動的過程機制分析；地方政府的治理情境研究雖然注意到政府面對的社會約束，但較少明確地將政府與市場的關系納入社會情境中進行考察。換言之，關于地方政府的市場角色研究和治理情境研究還沒有形成整合的分析思路。第三，學者們集中對地方政府行為進行分析，而較少關注政府與市場主體之間互動規則的形成和演變過程；而且往往只是強調一種制度因素或機制的作用，缺乏對于多種制度邏輯共同作用的分析，這對于市場轉型中的規則形成與變遷研究是一種局限。

三 地方政府的兜底策略

與本研究關注市場治理中的地方政府介入現象特別相似，近年來的一些研究工作關注到我國基層社會治理過程中普遍出現的政府兜底現象（韓志明，2011；李婷婷，2012；田先紅，2010；楊華，2014；張世勇、楊華，2014）。這些研究對政府兜底現象的核心特征、制度背景以及社會后果進行了分析。

學者們對政府兜底現象進行了界定，并分析了其核心特征。具體而言，地方政府兜底現象發生在社會沖突管理的過程中，即當地方政府作為第三方對社會沖突進行管理時，如果民眾之間的沖突轉向地方政府、給地方政府帶來較大的政治社會壓力，則地方政府可能通過“花錢買平安”的方式化解沖突。這些研究表明，政府兜底現象包括四個方面的核心特征。第一，角色的變化：地方政府從與沖突沒有直接關系的第三方，逐步轉變為與沖突關聯的當事者；第二，兜底的前提：“鬧大”常常是地方政府兜底的前提，鬧大和兜底分別是沖突當事人和政府的行為策略；第三，選擇的緣由：地方政府兜底是基于成本和收益權衡的理性選擇，通常是為了避免社會沖突進一步惡化；第四，兜底的方式：地方政府直接或者間接地對沖突當事人進行利益補償，而不是依據已有的沖突處理規則或程序（楊華，2014）。

上述研究進一步剖析了鬧大現象和政府兜底現象的制度根源和邏輯后果。研究指出，鬧大現象和政府兜底現象的制度根源在于自上而下的權威結構和維穩體制。這一制度背景一方面給地方政府帶來巨大的政治壓力，另一方面給民眾的鬧大行為提供了成功預期，例如一些研究揭示出的民眾的“謀利型上訪”（田先紅，2010）、“要挾型上訪”（饒靜等，2011）等行為就是維穩體制之下地方政府的治理難題。民眾的策略性利益表達行為和地方政府的維穩行為，反映了特定結構背景下政府治理社會的制度邏輯。這些研究同時表明，正是這一制度邏輯使社會沖突的實際管理過程不是依據既有的法律原則和規范程序，而是依據社會沖突的政治影響和地方政府的行政手段，結果是社會沖突管理的正式制度難以穩定，法律程序難以真正體現在社會治理的過程中，標準化的規則體系難以確立、完善和維續（張世勇、楊華，2014）。換言之，社會或政治的邏輯，而不是法律的邏輯，在主導著社會治理中的互動過程，社會治理面臨秩序難題。

總結起來，上述關于鬧大現象和政府兜底現象的研究工作，對于本研究極富啟發意義。主要體現在三個方面：第一，上述研究關注到的現象和問題，對本研究問題的提煉具有啟發性，它們事實上是同一類問題，只不過前者集中在社會沖突管理領域，而本研究關注的是市場治理領域；第二，上述研究揭示了政府兜底現象的現實制度背景，對于本研究關于地方政府介入現象的原因分析具有啟發意義，即分析地方政府和民眾的行為邏輯時需要將其置于更大的政治和社會結構背景中，考慮地方政府維穩的體制邏輯；第三，上述研究揭示了鬧大和政府兜底的制度后果，即不利于社會治理的制度化，這對于本研究關于規則不確定的研究具有啟發意義，啟發我們注意規則的形成和變動問題。不過，上述研究對本書的研究目的而言也存在一些不足。一方面，上述研究局限于對于現象本身的描述分類和對現實制度因素的分析，并沒有為鬧大現象和政府兜底現象提供一個統一和基礎的理論解釋框架，沒有分析這一類現象在什么條件下更可能出現；另一方面，上述研究沒有深入分析地方政府兜底的過程和機制，難以展現規則形成和變動的過程和機制，雖然指出了現實的制度后果，卻沒有分析規則的形成和變動邏輯。