第一部分 研究范疇及現狀

第一章 導論

一 研究背景

我國有14個陸上鄰國，陸地邊界線總長度為2.2萬多千米，是世界上陸地邊界線最長的國家。邊境地區和沿邊國家一般旅游資源豐富、異域風情濃郁、民族風情濃厚，依托邊境城市和沿邊國家開展的旅游活動對國內外游客有著很大的吸引力。^[1]同時，通過邊境地區的跨境游客往來向來也是出入境旅游的重要組成部分。從20世紀80年代中期開始起步發展的邊境旅游，目前已經發展成為與出國旅游、港澳臺旅游并駕齊驅的三大出入境旅游市場之一，^[2]在邊境地區的旅游活動以及通過邊境口岸發展的跨境旅游對于擴大沿邊地區對外開放水平有著重要的作用。

當前，深化改革和擴大開放是新時代最為鮮明的主題，我國的對外開放已經全面步入實施“一帶一路”倡議和實施自由貿易區戰略為主導的新階段，貿易結構不斷從貨物貿易向服務貿易轉型升級。游客跨境流動是以人員的相互往來為主要表現的服務貿易形式，國外游客入境相當于貨物和服務的就地出口，國內游客出境相當于貨物和服務的進口。當前，旅游服務貿易進出口均位列各服務貿易子項中的最大部分。推動跨境游客出入境的便利化直接影響服務貿易的規模和結構，符合“一帶一路”倡議和自由貿易區戰略有關人心相通和服務貿易便利化的指向。

黨的十八屆三中全會提出要加快沿邊開放步伐，允許沿邊重點口岸、邊境城市、經濟合作區在人員往來、旅游等方面實行特殊方式和政策。2015年3月，國家發展改革委、外交部和商務部聯合發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》倡議沿線各國提高游客簽證便利化水平，加強旅游合作，擴大旅游規模。2015年5月，中共中央、國務院聯合印發的《關于構建開放型經濟新體制的若干意見》（中發〔2015〕13號）重申了黨的十八屆三中全會的要求，同時提出要著力擴大服務貿易規模，推進服務貿易便利化和自由化。2016年1月，國務院正式發布《關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》（國發〔2015〕72號），明確要求破解體制性障礙，出臺有利于促進游客跨境往來的新政策。該文件同時還提出設立跨境旅游合作區和邊境旅游試驗區的設想，主要目的在于支持沿邊重點地區先行先試，探索有利于跨境游客往來便利化的新方式和新做法。貫徹落實國發〔2015〕72號文件的要求，國家旅游局聯系相關部門迅速開展行動，制定了《跨境旅游合作區和邊境旅游試驗區工作方案》，同時向沿邊重點地區印發了《關于加快推動跨境旅游合作區工作的通知》和《關于申報設立邊境旅游試驗區的通知》，沿邊重點地區紛紛開始制定相關方案。2018年4月，國務院同意內蒙古的滿洲里和廣西的防城港創建邊境旅游試驗區，文化和旅游部、外交部、國家發展改革委、國家民委、公安部、財政部、自然資源部、交通運輸部、海關總署、體育總局等10部門聯合印發了《文化和旅游部等10部門關于印發內蒙古滿洲里、廣西防城港邊境旅游試驗區建設實施方案的通知》（文旅旅發〔2018〕1號）?？梢哉f，當前，跨境游客往來便利化問題已經開始由政策要求向落地實施階段過渡，迫切需要系統的研究以便更好地指導沿邊重點地區跨境游客往來便利化的實踐。^[3]

二 研究意義

（一）區域均衡發展的需要

我國的邊境地區，由于區位、自然和歷史的原因，除個別地區外，長期以來交通不便、教育水平低、經濟發展滯后，大多數仍然處于非常貧困的狀態。實施西部大開發戰略以來，政府不論在政策還是在資金投入方面都給予大力支持，西部地區與東部地區的經濟增長水平出現收窄的趨勢，但是需要看到絕對差距仍在擴大。剛開始實施西部大開發的2000年，西部和東部的人均GDP相差7000元，即使實施西部大開發十年后，這一差距仍然擴大到了21000元。^[4]改革開放以來，東部沿海地區率先開放，率先發展。在新一輪的對外開放格局中，東部地區還是走在全國的前列。在此情況下，只有給予西部和沿邊地區更大更多的開放舉措，才能避免在新一輪的對外開放格局中可能出現的進一步被邊緣化的風險。

（二）“一帶一路”建設的需要

2013年5月，李克強總理在訪問印度期間提出了建設“孟中印緬經濟走廊”的倡議；同年9月，習近平主席在訪問哈薩克斯坦期間，提出了共建“絲綢之路經濟帶”的倡議；同年10月，習近平主席在訪問印度尼西亞期間，又提出了共建“21世紀海上絲綢之路”的倡議。相關倡議的提出得到中亞、東南亞以及南亞等相關鄰國的積極響應。2014年11月在北京召開的APEC會議又將推動區域經濟一體化列為關鍵議題?？梢哉f，“一帶一路”等系列與周邊國家區域一體化建設倡議成為新一屆政府構建對外開放新格局的重要著力點。邊境地區是開展“一帶一路”合作的戰略前沿，邊境旅游試驗區和跨境旅游合作區作為推動跨境游客往來便利化的兩大政策框架將成為“一帶一路”建設的重要抓手，符合“一帶一路”建設以及構建全方位對外開放格局相互疊加的要求。

（三）沿邊地區突破性發展的需要

旅游領域是改革開放的排頭兵。在鄧小平同志的指示下，旅游業成為1978年以來最早開放和引進外資的行業。1979年6月，國務院批準貸款2000萬美元外資興建北京建國飯店，這是中國第一家合資酒店；1983年開業的廣州白天鵝賓館，是中國第一家中外合作的五星級賓館。北京建國飯店的建立是改革開放之初利用外資，中外合作興辦企業的首例，直接促進了隨后《中外合資經營企業法》的順利出臺。新中國成立以來，中央政府采取了開展民族貿易、發展現代工業、加大財政支持、開展對口支援、加強扶貧工作、實施西部大開發戰略等扶持西部地區發展的策略。實際上，輸血式的扶持策略更應該向造血式的策略轉變，那些能夠充分發揮沿邊地區自身優勢、培育內生增長動力的策略，才能更好地起到扶持發展的效果。充分發揮邊境地區旅游發展優勢，大力促進跨境游客的雙向往來，是造血式扶貧的有效手段，是助推沿邊地區繁榮發展的有效手段。

新制度經濟學代表人物科斯認為制度決定著經濟績效，^[5]諾斯認為制度制造了人們在政治、社會或經濟方面發生交換的激勵結構。^[6]長期以來，沿邊城市的對外開放工作，主要圍繞貨物往來而開展，以此出發點簽署的雙邊口岸、交通運輸協議以及外交、公安、交通、海關、口岸管理、旅游、檢驗檢疫等部門建構的系列制度在保障游客往來便利化方面存在很大缺陷，將游客跨境往來限定在非常狹窄的領域、空間和時間范圍之內。實現跨境游客往來的便利化是貫徹落實“一帶一路”倡議，助推興邊富民，促進邊境地區旅游目的地建設的關鍵。因此，在新的對外開放背景下，研究跨境游客往來便利化問題，對于助推邊境旅游試驗區建設，促進邊境旅游轉型升級，擴大沿邊對外開放水平，促進旅游服務貿易自由化和落實“一帶一路”倡議等方面具有重要意義。

三 研究內容

（一）研究范疇

跨境游客往來，也稱為跨境旅游，這里的跨境，是指跨越國境線（國境線包括陸地邊境線、領?；€等），^[7]游客跨越國境線可以通過陸路（公路或鐵路）、空中、港口（海港或內河碼頭）跨越。游客往來，是指雙邊或第三國以旅游為主要目的人員往來，主要包括中國公民與鄰國公民以及第三國公民通過各類口岸的出入境旅游活動?？缇秤慰屯鶃?，從廣義的角度來說，可以等同于出入境旅游；從狹義的角度來說或者是按照一般的理解，是指跨越陸地邊境線的游客往來，主要是指通過邊境口岸的跨境游客往來。^[8]本研究的范疇是狹義的范疇?？缇秤慰屯鶃肀憷簿褪峭ㄟ^體制機制創新，開展雙邊旅游合作等方式，大力削減陸地邊境影響游客雙向往來的各類壁壘或障礙，努力實現游客跨境旅行的便利化和自由化。

1.跨境人員的性質和分類

按照我國公安部出入境邊防管理部門的統計口徑，跨境人員或者是出入境人員，包括出入境的居民和非居民?！熬用瘛敝赋鼍尘恿艉笕曰氐骄硟绕渫ǔ６ň拥卣?；“非居民”指入境居留后仍回到境外其通常定居地者。出入境人員按國籍分為中國籍旅客和外國籍旅客。中國籍旅客是指持中華人民共和國護照等有效旅行證件進出境的旅客，包括公派出境工作、考察、訪問、學習，以及因私出（國）境探親、訪友、旅游、經商、學習等中國籍居民旅客和華僑、臺灣同胞、港澳同胞等中國籍非居民旅客。而外國籍旅客是指除中國籍旅客以外的所有旅客，包括無國籍人，應聘來華訪問、洽談貿易、旅游和從事科技、文化交流、展覽等活動的外籍人員，以及外國企業、新聞、貿易等常駐機構的常駐人員及外國專家，外國留學生等。因此，出入境居民一般是指中國籍旅客，而出入境非居民一般是指外國籍旅客。

按照世界旅游組織（UNWTO）有關游客的界定，游客指出于任何主要目的（出于商務、休閑或其他個人目的，而非在被訪問國家或地點受聘于某個居民實體），在持續時間不足一年的期間內，出行到其慣常環境之外某個主要目的地的旅行者?！奥眯姓摺敝覆还苣康娜绾魏统掷m時間多長，往返于兩個不同地理區域之間的人。游客包括本國游客、入境游客和出境游客；而旅行者也包括本國旅行者、入境旅行者和出境旅行者。^[9]旅行者的范疇要比游客的范疇寬泛。由此可見，我國公安部出入境邊防管理部門有關出入境人員的統計口徑，基本等同于世界旅游組織有關出入境旅行者的統計口徑。出入境游客是出入境人員的重要組成部分，是出入境人員中以旅游為目的的人員。

2.跨境游客往來研究范疇

跨境游客往來在我國曾經被稱為邊境旅游。為全面規范自20世紀80年代中期以來的邊境旅游發展，1996年3月，國家旅游局等部門制定的《邊境旅游暫行管理辦法》將邊境旅游界定為經批準的旅行社組織和接待我國及毗鄰國家的公民，集體從指定的邊境口岸出入境，在雙方政府商定的區域和期限內進行的旅游活動。邊境旅游是適應當時對外開放形勢，鼓勵和規范跨境游客往來的一個具有中國特色的概念。面對當前的對外開放新形勢，原先被限定于非常狹窄范圍內開展的邊境旅游已經難以適應時代的變化，跨境游客往來或者跨境旅游可以看作邊境旅游的升級版，這也是國際上通用的概念。

本課題研究的最終問題是跨境游客雙向往來的便利化，可以從不同的層面進行分解。

第一，從研究的主體來說是跨境旅游的游客。跨境游客特指跨越陸地國境線的出入境游客，既包括中國公民的出境，也包括接壤國家的入境游客或者通過接壤國家入境的第三國旅游者。根據《中華人民共和國護照法》，中國公民因旅行目的出境需要持普通護照，一般來說需首先獲得對方國家的簽證；根據《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》，接壤國家的入境游客或者通過接壤國家入境的第三國旅游者是指通過我國普通簽證類型中的L字簽證或者是團體L字簽證的入境旅游者。

第二，從研究的地理范疇來說是跨越陸地國境線的游客。我國陸地鄰國眾多，陸地邊界漫長，東北和西北方向主要涉及中俄、中朝、中蒙、中哈等國之間；西南方向主要涉及中老、中越、中緬等國之間，特別是在西南方向上，除了與直接接壤國家之間的跨境游客往來之外，伴隨中國—東盟自貿區升級版建設、大湄公河次區域合作以及泛亞鐵路開工建設，人員往來需求不斷上漲，還涉及與泰國、馬來西亞、印度尼西亞、柬埔寨、新加坡等東南亞國家之間的跨境游客往來。

第三，從研究的客體來說是制約游客跨境旅游的制度性因素。這些制度性因素既包括雙邊制度性因素，比如雙邊簽證協議、雙邊口岸管理協定、雙邊交通運輸協定等；也包括單邊制度性因素，比如我國的出境旅游管理制度（比如ADS管理制度，英文名稱Approved Destination Status，簡稱ADS）、邊境旅游管理辦法、異地辦證政策以及對方國家有關跨境旅游者的管理規定。這些制度性因素涉及的管理部門，既包括國家層面的外交簽證、公安出入境管理、公安交通管理、交通運輸、口岸管理、旅游等部門，也包括邊境城市的相關部門，邊境城市的相關部門往往根據自身以及對方國家的國情等情況，出臺更加具體的管理辦法。

（二）研究重點

本課題研究的重點就是那些制約游客雙向跨境往來的制度性因素，主要是我們國家制定的單邊或者是與我們國家相關的雙邊性制度因素，由于涉及主權問題，對方國家有關本國公民跨境旅游的制度性因素不做重點考慮。結合國家實施“一帶一路”倡議和大力推動沿邊開放和人員往來便利化的新要求，筆者將那些層層疊疊，甚至相互交織的制度性因素進行系統的梳理，以便清楚現有的各類制度性因素對游客跨境流動造成不便的影響，最終的任務或目標是明確需要打破或改革的體制性障礙，結合與毗鄰國家的外交關系等實際情況，從而提出大力創新體制機制，促進游客跨境往來便利化的對策建議。

四 研究策略

（一）研究框架

為全面了解影響跨境游客往來的相關制度性因素，本課題研究需要建立在扎實的實地調研、系統的制度性文件梳理等基礎性工作之上，在此基礎上進行分類、歸納和總結，最后提出促進跨境游客往來便利化的對策建議。本課題研究的思路框架如圖1-1所示。

圖1-1 研究的總體思路框架闡釋

（二）研究方法

本課題研究總體屬于行政管理和制度經濟學的研究領域，因此重點采用實證研究的方法開展研究。項目負責人長期關注并研究跨境游客往來問題，在該領域已經有著良好的積累。為了研究好該選題，課題負責人及課題組成員近些年對沿邊重點城市、重要口岸進行了大量的調研，同時對影響跨境游客往來的相關制度性文件進行了系統的梳理。

第一，對重點口岸城市開展實地調研。近些年來，先后對云南的瑞麗、騰沖、西雙版納，內蒙古的滿洲里、二連浩特，遼寧的丹東等口岸城市進行了實地調研；其間還與沿邊城市的旅游、公安、外事、出入境、邊防、海關、交通運輸、口岸管委會等部門開展廣泛的座談；先后參加從丹東赴朝鮮以及從綏芬河赴俄羅斯符拉迪沃斯托克的跨境旅行；參與起草了《關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》（國發〔2015〕72號），從而與影響跨境游客往來相關的管理部門開展深入的研討。

表1-1 相關實地調研及研討情況一覽

續表

第二，下發《邊境旅游出入境流程調研表》。在國家旅游主管部門的配合幫助下，集中向沿邊地區的6個省（自治區）的旅游委（局）下發填寫《邊境旅游出入境流程調研表》的函（相關的調研表見附件1），黑龍江的黑河和綏芬河、吉林的延邊、內蒙古的滿洲里和二連浩特、新疆的阿勒泰和霍爾果斯、云南的西雙版納和瑞麗以及廣西的東興共10個地市（州）旅游委（局）的政策法規、行業管理等部門的主要負責人對游客出入境流程進行了認真填寫。針對調研表提到的問題，課題組又進行連續的電話回訪。

第三，梳理影響跨境游客往來的制度性文件。圍繞跨境游客往來便利化問題，系統梳理了有關出入境旅游管理方面的法律法規，有關口岸管理方面的雙邊口岸管理協定，有關簽證管理方面的出入境管理以及簽證簽發規定和做法，有關交通運輸管理方面的雙邊交通運輸協定等系列制度性和政策性文件，對相關制度性因素進行了較為全面的研讀。

五 研究創新

本課題是一項應用性和針對性非常強的研究，創新點主要集中在以下幾個方面。第一，研究內容創新。本研究系統梳理了影響跨境游客雙向往來的各項制度性因素，明確了影響游客跨境流動的各類體制機制障礙，從而為制定出臺有利于跨境游客往來便利化的政策指明了方向。第二，應用實踐創新。本研究緊扣十八屆三中全會以及構建開放型經濟新體制、“一帶一路”倡議、自由貿易區戰略等有關擴大沿邊開放、推動人員往來便利化的要求，與國務院發布的《關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》中有關旅游、外交、公安、交通運輸等部門的要求和工作內容緊密銜接，將為相關部門制定沿邊地區人員往來便利化以及出入境旅游政策^[10]提供依據和參考，將為國務院明確提出的滿洲里、綏芬河、二連浩特、黑河、延邊、丹東、西雙版納、瑞麗、東興、崇左、阿勒泰等沿邊重點地區的邊境旅游試驗區和跨境旅游合作區的建設提供依據和參考。

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[1]張金山、曾博偉、孫夢陽：《跨境游客往來便利化的制度分析及對策研究》，《旅游學刊》2016年第2期，第23～32頁。

[2]文化和旅游部：《文化和旅游部有關負責人就國務院同意設立內蒙古滿洲里、廣西防城港邊境旅游試驗區答記者問》，2018年4月13日，http：//www.cnta.gov.cn/xxfb/jdxwnew2/201804/t20180413_863092.shtml。

[3]特別說明：跨境旅游合作區和邊境旅游試驗區都是旨在推進邊境地區跨境游客往來便利化的政策實施框架，本課題負責人參與了跨境旅游合作區和邊境旅游試驗區的政策框架設計（國發〔2015〕72號文正式提出）。在此說明的是，跨境旅游合作區涉及雙邊國家以及與對方國家的協商，從落地實施和執行的角度看，花費的時間相對比較長。邊境旅游試驗區能夠獲得國務院最早批復建設，重要原因在于我方可以主導，與跨境旅游合作區相比，操作相對更加易行。

[4]中國新聞網：《中國西部加速發展 但與東部絕對差距仍在擴大》，http：//www. chinanews. com/gn/news/2010/03-27/2193627.shtml。

[5]〔英〕羅納德·H.科斯：《新制度經濟學》，轉引自〔法〕克勞德·梅納爾編《制度、契約與組織——從新制度經濟學角度的透視》，劉剛等譯，經濟科學出版社，2003，第10～14頁。

[6]〔美〕道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，劉守英譯，三聯書店上海分店出版，1994，第3～4頁。

[7]一個主權國家管轄的空間范圍包括領陸、領水和領空，陸地邊境線和領?；€確定了主權國家管轄的陸地國土和海洋國土的范圍和面積。根據《國際民用航空公約》，主權國家領陸和領海垂直向太空100公里之內的空間，稱之為領空，因此領空的國境線實際上是由陸地邊境線和領?；€確定的。

[8]關于口岸的概念、分類以及邊境口岸的情況在本研究報告的第五章“口岸管理與跨境游客往來便利化”部分有詳細的闡述。

[9]世界旅游組織（UNWTO）：《2008年國際旅游統計建議》。

[10]進一步說明的是，本研究的跨境游客往來是出入境旅游的重要組成部分，本研究的范疇重點聚焦于沿邊地區跨越國境線的游客出入境，有其特殊性，也有一般性，因此相關的影響因素和政策創新與中國公民出境和國外游客入境方面的制度和政策有著非常密切的關系，跨境游客往來便利化的問題也是置于整體的出入境政策大框架進行考量的，因此相關的對策建議也是對出入境旅游的整體政策有借鑒意義的。