二 問卷調查的主要發現

（一）地方官員對民主的認識與理解

1.雖然對民主的理解存在差異，但將民主理解為“直接民主”和“為民做主”的官員所占比例超過66%。

課題組設計了六個選項來了解中國地方官員的民主觀念。

調查問題和選項是：在您看來，民主是指（ ）？（單選）

A.所有的重大公共事項都應該由人民集體討論，并按多數人意見辦，實現人民當家作主

B.有決策權的官員通過協商、抽簽、抓鬮等多種方式產生，體現真正的人人平等

C.有決策權的官員由選舉產生，但人民有權隨時撤換不負責任的官員

D.有決策權的官員由人民定期直接選舉產生，且有固定的任期，不能隨時撤換

E.政府的公共事務決策都應該由官員以多數票決定，而不是由個別領導說了算

F.政府官員愿意傾聽人民的聲音，并且通過政策反映人民的意愿，能夠為民做主

上述選項對應的是四種類型的民主觀：①直接民主（選項A）；②代議民主（選項B、C、D，其中B是不需要選舉的民主，C是選舉與罷免相結合的民主，D是選舉與固定任期相結合的民主）；③民主是集體決策機制（選項E）；④為民做主（選項F）。調查結果如表1所示。

表1 民主觀理解的頻率分布

結果顯示：在所有被調查官員中，認為民主是“直接民主”的占35.4%；將民主理解為“為民做主”的占34.0%；將民主理解為“代議民主”的占22.4%，其中將代議民主理解為“巴黎公社式民主”的占2.2%，將民主理解為“集體決策機制”的占8.2%。

在地方官員的民主觀念方面，比例最高的是“直接民主”，其次是“為民做主”，兩者的比例非常接近；將民主理解為“代議民主”的僅為22.4%，其中將代議民主視為選舉民主（C+D）的僅為20.1%。因此，在我國的地方官員中，對民主的理解存在較大的差異；在差異化的民主觀中，將民主理解為“代議民主”的比例不到1/4；“直接民主”和“為民做主”是主流的民主觀。

2.在不同的民主形式中，認為“黨內民主”的重要性，要高于“選舉民主”和“協商民主”。

為了解地方官員對不同民主形式的理解，問卷設計的問題和選項是：您認為我國政治生活中哪些民主形式比較重要：（ ）【限選三項】。

A.黨內民主　　　　　　　B.基層民主　　　　　　　C.選舉民主

D.協商民主　　　　　　　E.行政民主

這些選項主要反映了我國近年來大力推動改革和發展的若干民主類型，調查結果如表2所示。

表2 不同民主形式的頻率分布

在所有參與問卷調查的地方官員中，認為黨內民主最重要的比例超過83.5%；其次重要的是選舉民主，占68.5%；再次是協商民主，為65.5%；認為基層民主和行政民主重要的官員分別占54.0%和28.5%。由此可以發現，在我國的地方中層官員看來，推進民主發展的重點依然在于黨內民主、選舉民主和協商民主的協同推進。

（二）地方官員對協商民主的理解

1.協商民主首先是一種民主決策的方式，其次是促進公民參與的機制和程序。

關于什么是協商民主，課題組設計了如下問題和選項：您認為協商民主是（ ）【限選三項】。

A.通過公開平等討論做決定的制度形式

B.一種民主決策的方式

C.一種化解沖突和矛盾的治理路徑

D.各種促進群眾參與的具體機制和程序

E.一種尊重理性、鼓勵對話的觀念文化

F.一種公共部門的日常工作方式

調查結果如表3所示。

表3 協商民主概念的頻率分布

結果顯示，將協商民主理解為一種民主決策的方式的比例最高，占所有被調查官員的76.9%；認為協商民主是促進群眾參與的具體機制和程序的比例次之，為59.9%。其他理解依次為：做決定的制度形式；化解沖突和矛盾的方式；一種尊重對話的觀念文化，各選項占比分別為58.7%、52.1%和37.3%。

2.協商民主的作用主要表現在“促進科學決策”“促進公民參與”“促進利益表達”。

關于協商民主在我國社會政治生活中所發揮的作用，課題組設計的問題和選項是：您認為協商民主的作用體現在什么方面？（ ）【限選三項】。

A.促進公民參與B.促進利益表達C.促進科學決策

D.加強民主監督E.化解矛盾和糾紛F.提高公眾支持

調查結果如表4。

表4 協商民主作用的頻率分布

結果顯示，77.1%的官員認為協商民主有利于“促進科學決策”，59.6%的官員認為有利于“促進公民參與”，而認為有利于“促進利益表達”的比例是52.6%，認為有利于“加強民主監督”的比例達到了45.6%。概括之，協商民主有利于強化決策科學化和公眾參與。

3.地方官員對協商民主渠道重要性的認識，依次為“執政黨與民主黨派協商”“執政黨黨內協商”“黨政機關與群眾協商”。

黨的十八大、十八屆三中全會，以及《關于加強社會主義協商民主建設的意見》等重要文獻中都從不同角度闡釋了協商民主的制度渠道。因此，課題組設計的問題和選項是：在您看來，最重要的兩項協商形式是哪些？（ ）【限選兩項】。

A.執政黨黨內協商B.執政黨與民主黨派協商

C.黨政機關與群眾協商D.群眾內部協商

E.國家機關內部協商F.社會組織參與協商

調查結果如表5。

表5 協商民主渠道的頻率分布

結果顯示，地方官員認為最重要的協商民主渠道是“執政黨與民主黨派協商”，占比是61.5%；“黨政機關與群眾協商”次之，占比是61.2%；“執政黨黨內協商”再次之，占比為29.8%。其他如“社會組織參與協商”占比是29.4%。而如果根據中央下發的意見，將執政黨與民主黨派協商、執政黨黨內協商都納入“政黨協商”渠道中加以理解的話，那么“政黨協商”的占比就超過了90%。因此，政黨協商、黨政機關與群眾之間的協商是目前我國協商民主最為重要的兩種渠道。

4.我國協商民主的適用環節主要體現在決策和管理環節。

課題組設計的問題和選項是：您認為協商民主最適合在哪個環節展開？請按照適合程度排序。最適合_______________；第二適合_______________；第三適合_______________。選項是：

A.選舉環節　　　　　　　B.決策環節

C.管理環節　　　　　　　D.監督環節

調查結果如表6。

表6 協商民主適用環節的頻率分布

在“最適合”的選項中，決策環節的被選占比是53.6%，其次是選舉環節，占比是24.5%，隨后是管理環節，占比是15.9%。地方官員最傾向于選擇決策環節。

在“第二適合”的選項中，管理環節的被選占比是39.1%，決策環節被選占比是26.9%，隨后是選舉環節，占比是20.3%。在管理環節實施協商民主也得到地方官員的認同。

在“第三適合”的選項中，監督環節的被選占比是36.7%，管理環節被選占比是29.6%，選舉環節是21.5%。

總結來看，我國的地方官員認為，政治過程中的協商民主最適合于決策環節，其次是管理和監督環節，僅有部分官員認可協商民主適用于選舉環節。從地方官員的角度看，協商民主更多是一種應用于決策、管理和監督過程的民主實踐。

5.我國協商民主最適用的政府層級是村、鄉鎮和縣級。

圍繞協商民主的實施，課題組設計的問題和選項是：您認為協商民主最適合在哪個層級開展？請按照適合程度排序。最適合_______________；第二適合_______________；第三適合_______________。

選項是：

A.村（居）級　　　　　B.鄉（鎮）級　　　　　C.縣級

D.地市級　　　　　E.省級

調查結果如表7。

表7 協商民主適用層級的頻率分布

在“最適合”的選項中，有34.8%的官員選擇了村（居）級；其次是省級，占比為23.2%，超過縣鄉兩級16%左右的比例。

在“第二適合”的選項中，鄉（鎮）級的選項占比是38.2%，地市級是29.8%，縣級是24.6%。

在“第三適合”的選項中，縣級占比是52.2%，其次為地市級、省級，大約15%。

從總體上看，地方官員認為，我國最適合推進協商民主實踐的是村（居）層級；其次是鄉鎮和縣級。同時，也有23%的人認為協商民主適用于省級。

6.地方官員對我國協商民主與政治協商、立法機構和司法機構之間的關系，有相對清晰的認識。

為了解地方官員對協商民主與相關政治領域的關系的理解，課題組設計的問題包括三個方面。

第一個問題是：您覺得協商民主與政治協商是一回事嗎？（ ）。

A.是　　　　　B.不是

第二個問題是：“人大是立法機構，不能搞協商。”您是否同意這樣的觀點？（ ）。

A.同意　　　　　B.不同意

第三個問題是：您認為“人民陪審員制度和人民調解”是協商民主的一種形式嗎？（ ）。

A.是　　　　　B.不是

調查結果如表8-1、表8-2和表8-3。

表8-1 對協商民主與政治協商的關系所作判斷的頻率分布

表8-2 對“人大是立法機構，不能搞協商”這一觀點所作判斷的頻率分布

表8-3 對“人民陪審員制度和人民調解”是不是協商民主這一問題所作判斷的頻率分布

結果顯示，87.8%的地方官員認為，協商民主與政治協商不是一回事，二者之間存在差異；81.9%的地方官員認為，“人大是立法機構，不能搞協商”的觀點不成立，他們支持作為立法機構的人大一樣是協商民主的重要場所；而52.6%的地方官員認為，“人民陪審員制度和人民調解”也是一種協商民主形式，這也是對“司法領域不能搞協商”這種觀點的一種反證。

7.參加協商過程的代表的選取范圍、選取方式以及協商過程的發言等，應當遵守一定的規則。

協商民主在實踐中產生效果，與民主程序和技術是一種什么樣的關系呢？課題組設計的問題和選項如下。

（1）如果通過廣泛征求意見和討論再出臺政策，您認為政策相關人員都應該參與嗎？ （ ）。

A.應該全部參加B.沒必要C.應該，但要因地制宜

（2）在無法保證所有相關人員參與協商的情況下，您認為應如何選取代表？（ ）【多選】。

A.隨機抽樣選取B.投票選舉產生

C.推薦與協商主題相關的人或組織

D.按比例推選不同行業和領域的代表

E.其他方式（ ）。

（3）您認為參與協商座談會的代表應如何發言？（ ）【多選】。

A.按規定程序和要求發言

B.應該圍繞主題，不相關的不說

C.可以爭論，但不能吵架

D.要表明自己或自己所在群體的利益

E.其他（ ）

調查結果如表9-1、表9-2和表9-3。

表9-1 政策相關人是否都應該參與政策討論的頻率分布

表9-2 代表選取方式的頻率分布

表9-3 協商座談會發言方式的頻率分布

結果顯示，58.7%的地方官員認為，政策相關者都應該參與協商過程，同時要因地制宜。而對于協商代表的產生方式，71.2%的官員認為應該按比例推選不同行業或者領域的代表，56.1%的人認為應該推薦與協商主題相關的人或者組織。其他方式，如投票選取代表和隨機選取代表，所占比例分別是36.4%和28.6%。關于在協商過程中，代表的發言應遵循什么樣的規則，50%以上的地方官員同意該問題給出的全部選項，但認為應代表自己或所在群體利益發言的官員占比高達71.2%。

（三）對于我國的民主建設來說，協商民主與選舉民主一樣重要

調查問題和選項是：對于我國的民主政治建設來說，您認為協商民主與選舉民主哪個更重要？（ ）。

A.協商民主　　　　B.選舉民主　　　　C.都重要

D.都不重要　　　　E.說不清楚

調查結果如表10。

表10 協商民主與選舉民主重要性比較的頻率分布

結果顯示，超過50%的地方官員認為，選舉民主和協商民主一樣重要。此外，25%的地方官員認為協商民主更重要，17.5%的地方官員認為選舉民主重要。

（四）地方官員對于各地推動的協商民主實踐的評價有兩個特點：一是存在兩極化趨勢，二是不了解或者持中立態度

為考察地方官員對本地協商民主發展的滿意度，課題組設計的問題和選項是：總體來說，您對本地貫徹實施協商民主的滿意度如何？ （ ）。

A.非常滿意　　　　B.比較滿意　　　　C.一般

D.不太滿意　　　　E.很不滿意

調查結果如表11。

表11 對協商民主實施情況的滿意度頻率分布

結果顯示，對于協商民主實施情況的滿意度，53.2%的人認為“一般”；表示“非常滿意”和“比較滿意”的占比合計為25.5%；表示“不太滿意”和“很不滿意”的占21.2%。協商民主作為一種新的民主形式，在各地實踐不均衡的情況下，其效果還未充分顯現出來。因此，在實施了協商民主的地方，地方官員的評價是積極的、正向的；在未實施協商民主的地方，地方官員的評價則是負面的。而持中立態度的官員所占比重大，這從一個側面反映，在很多地方或者領域，協商民主實踐的推進比較緩慢，或者官員對于協商民主的了解存在差異。

（五）地方官員認為，完善和發展協商民主需要從多個方面著手

對于如何完善和推進協商民主的實踐，課題組設計的問題和選項是：如果現有協商形式存在不足，您認為應如何完善？（ ）【多選】。

A.協商程序要更規范

B.參與者要更多地了解協商的內容

C.確保參與者地位平等

D.更多關注解決實際問題

E.要對協商的結果進行反饋和評估

F.各方面的利益都要表達出來

G.要創造說真話、講實情的氛圍

H.其他

結果如表12。

表12 完善協商形式的舉措頻率分布

結果顯示，60.9%的官員認為，協商民主的完善要從規范程序入手。同時，57%的人認為，要對協商的結果進行反饋和評估。再則，要重視協商參與者的平等地位、了解協商內容和利益表達。45.4%的官員選擇了問題導向的完善方式，即“更多關注解決實際問題”。