前言

上海是全國人口老齡化程度最高的特大型城市，早在1979年，上海市60歲及以上戶籍老年人口占總人口比例就已超過10%，上海開始步入老齡化社會。進入21世紀，上海市人口老齡化不斷加深，并呈加速發展的態勢。依據《上海市老年人口和老齡事業監測統計調查制度》統計，截至2017年12月31日，上海全市戶籍人口1456.35萬人，戶籍常住人口中65歲及以上老年人口達到317.67萬人，戶籍人口老齡化率為21.8%，即平均不到5個戶籍人口中就有1個65歲及以上的老年人，而60歲以上的老年人更多達483.60萬人，占比更高達33.2%，即每不到3個戶籍人口中就有1個60歲以上的老年人。與全國其他地區不同的是，上海不僅人口老齡化程度深，而且高齡老人比重大、增速快。2017年，上海市高齡人口占比為5.5%，占60歲及以上老年人口的16.7%，也就是說，在上海目前所有老齡人當中，每10個老年人就有近兩個是具有生存養老需求的高齡老人。而從高齡老人增速的角度來看，近10年來，上海80歲及以上老齡人口年均增速維持在6%左右，比65歲以上所有老齡人口的年均增速更快，這種高齡化現象還進一步表現出“空巢高齡化”的特征，即許多高齡老人正處于單身獨居的狀態之中。根據統計，在上海的純老家庭中，高齡和獨居老人的比重都高于20%。隨著上海市老齡人口絕對數量的增加，特別是高齡、空巢老人人口的持續增長，迫切需要更多的專業化養老服務。面對日益嚴峻的養老形勢，上海市高度重視，積極主動應對，在全國率先提出了以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的發展框架，基本形成了“9073”的養老服務格局。而養老機構作為社會化養老服務的重要組成部分，在提供專業化的養老服務方面具有不可替代的作用。

為了加快養老機構的建設和發展，規范對養老機構的管理，早在1998年，上海市政府就頒布了《上海市養老機構管理辦法》，對上海市養老機構的設置、服務管理、扶持優惠、監督評估、法律責任等做出了明確的規定，為養老機構的建設和發展提供了依據。2001年，在《關于加快實現本市社會福利社會化的意見》中，又提出了機構養老的指導思想、具體目標、總體要求和具體措施，為養老機構的發展壯大提供政策保障。在上海市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃中也提到，要“鞏固完善家庭自我照顧、社區居家養老服務與機構養老為一體的養老服務格局。加大各級財政投入，以優化布局、床位供給和提高服務水平為重點增強養老服務能力，鼓勵支持社會力量參與養老服務領域”。除此之外，還制定、出臺了《上海市養老機構條例》、《上海市養老機構設置細則》、《養老機構設施與服務要求》（DB31/T685—2013）、《上海市養老機構管理和服務基本標準（暫行）》、《上海市養老機構處罰暫行辦法》、《上海市養老機構年度驗審辦法》、《上海市養老機構消防安全管理要求》、《上海市民政局關于養老機構發展社會工作服務的指導意見（試行）》、《關于本市養老機構內部醫療機構納入醫保聯網結算范圍的意見》等，并在全國率先編制了《上海市養老設施布局專項規劃（2013～2020年）》。這些政策、法規和條例基本涵蓋了支持養老機構建設（包括養老機構設施設備要求、人員配備要求、服務要求、管理要求等）、規范養老機構生活照料和醫療、康復以及文化生活服務等多方面內容，為養老機構的發展提供了較好的制度保障。上海市民政局社會福利處公布的《2017年上海社會福利年報》數據顯示，截至2017年底，全市共有養老機構703家，養老床位總數達到138361張，上海市養老機構無論是數量還是服務水平都在持續增長，為上海市養老服務事業的發展做出了不可磨滅的貢獻。

上海市機構養老雖然取得了很大的成績，但是我們也應該看到，目前上海市養老機構的發展也面臨著諸多急需解決的問題，比如，醫護人才尤其是老年護理人才素質不高、數量嚴重不足的問題，養老服務供給與需求發展不均衡，市區一床難求排隊等候、郊區空置率高的問題；再如，真正的“醫養融合”型養老機構太少、醫療服務難以滿足需求的問題，養老機構服務水平和服務質量參差不齊的問題；等等。為了進一步弄清楚上海市養老機構當前的真實發展狀況，找尋存在的問題、剖析產生問題的深層次原因，為養老機構優化運營管理提供方向與思路，為政府進一步科學規劃養老機構的空間布局，聚焦重點，補足短板，持續推進養老機構的規范化、標準化、法制化建設提供決策參考，我們于2017年8月至2018年4月組織了對上海市養老機構發展狀況的調研，在此基礎上，撰寫了《上海市養老機構評價報告（2018）》一書。本書不僅對上海市養老機構的總體發展現狀進行了寫實性分析，而且對上海市16個區養老機構的發展現狀從硬件設施、人員配置、組織管理、服務提供四個方面進行了詳細的描述；并且構建了包含6個一級指標、28個二級指標、102個三級指標的評價指標體系，不僅從全市層面對上海市養老機構的發展狀況進行總體評價分析，而且從區級層面對每個區養老機構的發展情況進行評價分析；不僅對全市和各區養老機構進行了綜合評價，而且從市級層面和區級層面對養老機構進行了一級指標和二級指標的單項評價；不僅對不同類型的養老機構、不同性質的養老機構、不同營利模式的養老機構進行了分析評價，而且將養老機構分布的地域空間分為內環線以內、內環線以外中環線以內、中環線以外外環線以內、外環線以外并進行了分析評價。此外，對部分經營管理有特色、服務水平比較高的養老機構的典型經驗做了介紹和分析，并從全市層面，對上海市養老機構存在的主要問題進行了剖析，提出了相應的對策與政策建議。

本書由上海健康醫學院校長、博士生導師黃鋼教授擔任主編，上海健康醫學院發展規劃處處長、上海浦江健康科學研究院院長錢芝網教授和上海健康醫學院護理與健康管理學院副院長萬廣圣副教授擔任副主編。施毓鳳、俞立平、董恩宏、濮桂萍、朱愛勇、羅宇舟、萬小云、關磊、卜佳、唐立軍、金興、張永慶、張儉琛、吳孟華、杜小磊、姚曉嵐、唐慶蓉、張玲華、賈建芳、劉芳、侯麗英、趙昱煜、王黎、卜慶鋒、饒啟聰、王峰、時尉、郭麗君、孫姍姍、曹文婷、張麗華、劉雯、張良寬、徐淑芹、趙印懿、狄霜梅、董靜靜、徐晶、邵美紅、宋莉娟、吳美婷、吉潔、蔡妤柯、周冬梅、劉家瑄等參加了本書調研或書稿撰寫，此外，還有70多名學生參加了本書的調研。本書在調研過程中得到了上海市民政局、各區民政局和上海市廣大養老機構的大力支持和幫助，參考、引用了學術界同行的一些研究成果，在此一并表示衷心的感謝！

由于作者水平有限，書中難免會有遺漏、不足和錯誤之處，懇請廣大讀者批評指正。

黃鋼

2018年11月