第一節 養老機構的概念、性質與類型

一 養老機構的概念辨析

在我國，養老機構概念的產生和提出滯后于老年福利實踐的發展。早在新中國成立后的很長一段時間里，雖然在當時的城市和農村地區已經有公辦的收住老年人的福利機構，但國家政策并沒有對養老機構的概念做明確界定，直到20世紀90年代，有關養老機構的名稱和定義才陸續出現在中央和地方的政策文件以及學者的學術文章中。目前，比較科學的界定有兩個：一是民政部2013年在其頒發的《養老機構設立許可辦法》中的界定，即“為老年人提供集中居住和照料服務的機構”；二是吳玉韶、王莉莉^[1]等學者的界定，他們在分析目前已有文獻中關于養老機構的定義的基礎上，將養老機構定義為“為老年人提供集中居住、生活照料、康復護理、精神慰藉、文化娛樂等服務的老年人服務組織，其主要服務對象是失能、半失能老年人”。

從目前筆者可以檢索到的文獻來看，養老機構的名目繁多。比如，早在2001年民政部頒布的《老年人社會福利機構基本規范》中就列舉了8種，包括敬老院、護老院、老年公寓、護養院、老年社會福利院、托老所、養老院或老人院，以及老年人服務中心。各地具體實踐中，對養老機構的命名更多，比如老年頤養院、老年休養康復中心、光榮院、社會福利院^[2]等，不勝枚舉。雖然養老機構的名稱五花八門，但其內涵基本相同，至少包括四個關鍵要素：服務屬性；服務主體；服務對象；服務內容。

第一，養老機構的服務屬性是決定服務主體、服務對象和服務內容的前提條件。目前的共識是，養老服務或養老機構的服務作為經濟學和公共管理學意義上的純公共物品、準公共物品和私人物品，具有福利性、公益性、救濟性和市場性的多重屬性^[3]。

第二，服務主體的多元性。在福利多元主義、政府失靈、市場失靈、新公共服務理論視域下，政府、市場、社會組織、社區、家庭、個人都是養老機構服務的供給主體^[4]。

第三，服務對象的廣泛性。絕大部分中央和地方性的政策文件都將養老機構的服務對象界定為全體老年人^[5]，衛生部門的政策（2011）則聚焦長期臥床患者、晚期姑息治療患者、慢性病患者、生活不能自理需要長期護理服務的老年人。

學術界大多依據養老服務和產品的屬性區分出三類不同的服務對象，一類為政府兜底的城鎮三無、農村五保、低保、特困以及重點優撫對象老人，享受純公共物品；二類為有一定經濟支付能力但水平不高的社會中低收入老人，享受準公共物品；三類為經濟支付能力較強的高收入老人，享受純私人物品^[6]。政策研究部門^[7]從社會養老服務體系“居家、社區、機構”三位一體建設的角度，將養老機構的服務對象限定為靠自己或家人在家庭和社區無法滿足照料服務需求的失能和半失能老年人。

第四，養老機構的服務內容一直以來也是各方普遍關注的^[8]。典型的比如，民政部（2013）提出養老機構應該按照雙方簽訂的服務協議，為入住的老年人提供包括日常生活照料、身體康復護理、精神心理慰藉、文化娛樂服務等服務內容；衛生部（2011）則側重于專業性的醫療護理、康復促進、臨終關懷等醫療服務。

二 養老機構的類型

在類型學意義上，根據不同標準，可將養老機構劃分為不同類型。目前學術界和政策部門常用的分類標準主要有審批部門、登記部門、投資（興辦）主體、運營主體、服務對象、服務內容六種^[9]。需要說明的是，這六種分類標準之間存在不同程度的交叉，為了敘述方便，筆者遵循常規做法，按投資主體將養老機構分為公辦和民辦兩大類，每一類下面又按登記部門和運營主體的不同分為若干小類。

（一）公辦養老機構

公辦養老機構是指由政府和集體組織投資興辦的社會福利機構，投資主體一般包括各級政府、街道、居（村）委會^[10]。根據運營主體和運營機制的不同，公辦養老機構又可分為公辦公營、公辦民營和公建民營，對于后兩者是否應為同一概念，有研究者^[11]認為應該做嚴格區分，也有學者^[12]認為兩者可以通用。在本報告中，筆者將兩者區別對待。

具體來看，公辦公營是指政府或集體組織不僅負責養老機構建設的資金投入和管理，還承擔機構的人員和運行經費，按照行政化的方式運營管理^[13]。

公辦民營是指由政府或集體組織已經辦成的養老機構，按市場機制改制改組，與行政部門脫鉤，交由社會力量運營管理^[14]。

公建民營是指在新建養老機構時，就按照管辦分離的思路，政府只負責出資建設，建成后交由社會力量經營管理，政府依照政策法規和行業規范承擔行政管理與監督職責^[15]。

（二）民辦養老機構

民辦養老機構一般是指由除了政府和集體組織以外的社會主體，包括企業、社會組織和個人投資興辦和運營管理，自籌資金、自負盈虧的養老機構^[16]。根據運營主體和運營機制的差異，民辦養老機構又可分為民辦民營、民辦公助或民建公助；根據登記部門的不同，可分為民辦非營利和民辦營利性養老機構。

具體來看，民辦民營是指養老機構的建設和運行管理全部由社會力量負責^[17]。民辦公助和民建公助是指由社會力量負責養老機構的投資建設、運營管理，政府則給予機構一定的政策扶持、稅收優惠以及資金補貼等^[18]。

民辦非營利性養老機構是指在民政部門登記注冊，享受國家和地方優惠政策，但營利部分不能分紅，主要用于補貼政府和集體撥款不足的養老機構^[19]。民辦營利性養老機構是指在工商部門登記注冊，一般不享受國家和地方優惠政策，在完成稅收征繳后利潤可以分紅的養老機構^[20]。

三 公辦養老機構轉制

目前，學術界和政策部門還沒有對公辦養老機構轉制的概念做出明確界定。與“轉制”相對，國內權威部門公開發布的政策文件中通常直接使用“改革”一詞，雖然學術界有少數研究者^[21]在公開發表的研究成果中直接使用“轉制”一詞，但究竟何為轉制，尤其是公辦養老機構轉制，目前還沒有明確定義。從詞源學的角度來看，“轉制”一詞在我國的出現和盛行，最初是發端于經濟體制改革和我國從計劃經濟體制向社會主義市場經濟轉軌。從20世紀90年代的國有企業轉制發展到90年代中后期的教育改革，再到醫療衛生領域的改革等，隨著我國經濟、社會各領域改革的不斷深化，“轉制”一詞使用的范圍越來越廣，且愈發為人們所熟知。

具體到公辦養老機構改革，“轉制”一詞得到沿用，成了“改革”的代名詞。以目前搜集到的文獻資料和政策文本來看，本書認為，所謂“公辦養老機構轉制”，主要是指將政府新建、改擴建的公有產權的養老機構，以承包、租賃、委托、合作等多種方式，移交給具有法人資格的企事業單位、社會組織、團體或個人，以需求為導向，按照社會化、市場化的體制機制進行運營和管理的過程。其中“轉制”包括兩層含義：一是體制的轉變，即公辦養老機構轉讓部分或全部產權，實現所有權的更變。具體表現為，把專門面向社會提供經營性服務的公辦養老機構轉制成企業；二是機制的轉變，即在不改變公辦養老機構公有產權性質的基礎上，分離所有權和經營權，將機構轉交給社會主體基于市場化規律具體運營管理，政府對其進行監督管理，并通過購買服務、資金補貼等方式給予一定的扶持。具體表現為通過公辦民營、公建民營等方式實現公辦養老機構運營機制的變革。