第1章 緒論

正如政體是政治科學的中心、社會組織是社會學的核心一樣，公務員是公共行政研究的主題，也是公共行政研究中較為獨特的一塊研究陣地，其他學科尚沒有大量涉足進來的領域。根據西方學者對公務員制度的經典定義，公務員制度是“既定領域下國家事務服務中動員人力資源的中介制度”。^[1]這個界定揭示了公務員制度的兩個重要內涵：一是國家或政體和具體行政組織之間的橋梁和中介，說明為了實行國家和政府既定的職能，公務員制度是必不可少的工具；二是公務員制度的首要關注點在于人力資源而非財政或物質的資源。

從制度層面來說，制度和規則為理解公務員的行為提供了一個很好的視角，它規定了什么樣的行為是公務員必須做的，什么樣的行為是不能做的，什么樣的行為是鼓勵做的。這些制度規則包含明確的法律規定和準則，也涵蓋了一些暗含的準則。“公務員制度是一種治理制度，是為處理公共事務的角色——公務員安排的一種規則體系，反映了對于公務員在處理公共事務中的行為和功能的期望，是政治制度的一部分。”^[2]由此，公務員制度是公共行政研究和政治制度研究的核心組成部分，是研究澳門特區政府治理能力及治理制度不可繞過的內容。

一般意義上講，公務員指國家機構和政府機構的工作人員。但從深層的內涵界定來說，公務員卻是一個很難說清楚的概念。至今為止，關于公務員的邊界問題經常是一個含糊不清的問題，各個國家對公務員的范圍界定也不盡相同。一般來說，那些職業的、任命的官員被視為公務員，而選舉的、政治的官員一般不被看作公務員。在這個基本原則之下，有些國家和地區把非職業的、任命的官員視為公務員，有些國家和地區把選舉的、任命的官員視為公務員，不一而足。因此，公務員的范圍和邊界，經常是要看各個國家和地區的具體情境來決定。

需要強調的是，在澳門，“公務員”有特定的法律內涵。澳門公職法對“公務員”有嚴格的限定，是特指確定性委任和定期委任的公務人員。澳門法律規定下，公務員和公務人員有嚴格的區分，公務員的外延小于公務人員，“公務人員”涵蓋各種任用方式的公共行政工作人員，“公務員”是“公務人員”的一部分。也就是說，一般而言，“公務員”是可以等同于“公務人員”，但從澳門的法律規定而言，“公務員”與“公務人員”不同，“公務員”只是采取確定性委任和定期委任的任用方式的公務人員。