二 石油產業的“封閉-行政化”范式

1978年黨的十一屆三中全會開啟了中國社會發展新的歷史階段，它標志著中國社會開始了具有歷史性意義的巨大轉型。改革開放政策的推行，使經濟建設成為（當時）中國社會發展的中心議題。根據黨的基本路線，改革就是要解放生產力，發展生產力，就是要改革既有制度中束縛生產力發展的環節。就中國石油產業而言，盡管當時中國社會已經邁入了市場化改革與轉型的時代，但是中國石油產業的發展（總體上）更多的還是繼承了計劃經濟體制下的發展模式。與1978年之前石油產業完全由國家行政部門來主導運作的模式有所不同，改革開放后，國家再次對中國石油產業的管理體制進行了變革。1982年，國家撤銷了之前成立僅兩年的國家能源委員會，其下屬的石油部、煤炭部、電力部開始實行直接由國務院領導的體制。在石油產業的組織形式上，成立了國家石油公司。1982年2月，中國海洋石油總公司成立，由石油部歸口管理，全面負責中國海洋石油的對外合作業務，獨享在對外合作海區進行石油勘探、開發和銷售的專營權（董星亮，2004）。

1983年7月，為了對全國重要的煉油、石油化工和化纖企業進行集中管理，國家將原石油部等部門及部分石化企業合并，組建了中國石油化工總公司，專門負責全國石油產品的生產與原油加工煉制。1988年9月，國家再次撤銷石油工業部、煤炭工業部和電力工業部，成立能源部。在原石油工業部的基礎上組建了中國石油天然氣總公司（以下簡稱中石油）。在能源部內設立石油總工程師辦公室，負責協調中石油和中國海洋石油總公司（以下簡稱中海油）的開發、生產建設業務。^[13]至此，中國石油產業形成了由國有三大石油總公司分割主導的基本格局。換言之，1988年，中國石油產業封閉-行政化范式的基本格局已經奠定并總體延續到了1998年（盡管期間在局部領域進行了零星的改革）前后。

1.“封閉-行政化”范式的總體特征

從產業發展范式來講，1988～1998年，中國石油產業的發展總體上呈現較為明顯的“封閉-行政化”范式的特征。在這一范式下，石油產業發展的總體市場環境具有較強的封閉性，開放度不夠。也就是說，圍繞石油產業所構建起來的石油市場具有較強的封閉性，參與競爭與互動的經濟行動主體比較少。而且主導市場內經濟行動的核心機制主要是非市場的行政計劃機制，即國家對石油產業的行政控制比較明顯，對國內石油市場的政策性規制與限制保護比較強，外部競爭者很難獲得市場準入的機會。

在“封閉-行政化”的發展范式下，中國石油產業較多地沿襲了改革開放前計劃經濟體制下的產業發展模式，政府是引導經濟與產業發展最重要的主體。在這一階段，盡管已經成立了中石油、中國石油化工總公司（以下簡稱中石化）以及中海油三大主要的國營石油公司，但對石油產業發展起到決定性影響的仍然是中央政府及其石油管理部門（而且，三大國營石油公司仍然承擔較多的行政職能，具有較強的行政色彩）。石油資源的勘探、開采、石油煉化、石油化工等各個環節的生產也基本上受國家的行政計劃指令控制。比如，石油資源區塊的分割、石油生產環節的分割、石油貿易（國內貿易、國外貿易）等領域的事務從根本上都分屬不同的行政管理部門。因此，盡管改革開放后中國進入了市場化變革的階段，但中國石油產業市場化的步伐卻相對緩慢，離真正的市場化、開放化格局的距離還相對遙遠。

關于封閉行政化范式下的中國石油產業，學界在對其產業特征的描述上基本達成了一致，即一種依靠行政分割而形成的“上下游分割、內外貿分治、海陸分家”的專業化分割主導格局（習文靜，2007；楊嶸，2004b；劉毅軍，1998）。

2.“封閉-行政化”范式的具體內涵

如前所言，1988～1998年，“封閉-行政化”是中國石油產業的基本范式。中國的石油產業在一種相對封閉的市場、制度與政策環境下演化發展。盡管在有限領域、局部環節引入了某些市場機制的要素，如1992年后成品油營銷市場民營資本的進入，^[14]但是石油產業在石油定價機制、市場競爭與市場參與、管理體制與企業組織形式、外部合作等主要方面，仍然呈現較為明顯的市場封閉性，政府行政計劃控制的色彩仍然比較濃厚。

首先，就石油定價機制而言，1998年之前，中國的石油產品定價基本上是一種政府行政指導定價，而且在很長的一段時間里實行的是政府固定定價機制（常海虹，2008）。如果按照嚴格的市場原則，那么石油及石油產品在流通市場上的價格應該是按照消費者與供給者之間的供需關系決定。如果市場上石油產品供大于求，則石油產品價格應該下降；如果出現供不應求的情況，則石油產品價格應該上漲。這符合自由市場經濟的基本理念。但是在“封閉-行政化”的產業范式下，中國石油市場主要由非市場的定價機制所主導。這主要是指國家緊緊地掌控了石油產品的定價權。由于我國長期實行相對低的石油價格政策，因此，在計劃色彩還比較強的階段，政府力圖通過控制石油價格的方式來實現石油市場的穩定，更主要的是為了保持整體國民經濟能夠免受石油價格波動帶來的震蕩性影響。

當然，為了適應市場化改革的需要，國家曾在一段時間里對石油產業實行過定價機制的探索性改革。20世紀80年代初，由于我國石油生產遇到了較大的瓶頸，大慶油田等主要的石油生產企業的增產率開始降低。為了激勵石油生產企業的積極性，國家在1981年實施了原油包干政策。所謂原油包干政策就是指政府允許石油生產企業（油田）在完成國家一億噸原油生產量的基礎上，將超額完成量按國際市場價格出售或出口，其收入作為石油勘探開發基金。由此便產生了石油定價的“雙軌制”，并逐步形成了以國家定價為主、計劃內外多種價格并存、計劃外實行最高限價的局面（王燕梅，2008；楊嶸，2004b）。但是由于雙軌制導致了石油市場價格的混亂，國家在1994年取消了雙軌制，重新回到了國家統一定價。^[15]

從雙軌制的廢棄到回歸政府統一定價，我們可以發現，在1998年前的“封閉-行政化”的產業范式下，市場化定價的嘗試并沒有成為主導的定價機制。在政府或國家力量的干預下，石油產業的定價機制尚不能反映市場供需的波動，相反，仍然只是一種行政計劃的產物。有研究者指出，20世紀80年代開始實行的雙軌制本質上是一種封閉的政府行為，市場機制只是扮演了有限的角色（Wu，2003），政府定價機制的恢復本質上又是對市場化取向的價格管理體制改革的一種倒退（王燕梅，2008）。

與定價機制相關聯，“封閉-行政化”的產業范式下，石油市場的流通消費領域也呈現較強的國家行政控制特征。與1978年之前的石油流通體制稍有不同，1988～1998年，國家對石油流通市場的控制主要是通過三大國營的石油公司（以中石化為主）來執行。雙軌制期間，除石油生產企業擁有部分超額原油的銷售處置權外（超額原油的量占整個流通市場的比例非常小），在這一階段，政府通過國營的石油公司，以授權特許經營的方式掌控著石油產品的流動與配置。國家的相關政策明確規定：由國家計委對國內生產和進口的原油、成品油實行統一配置，石油天然氣總公司生產的原油除油田自用和合理損耗以及國家計劃內出口外，全部安排給石化總公司組織各煉油廠加工，油田不再以油換電、換物，也不再直接向地方提供原油資源，煉油企業一律不準搞各種形式的國內原油來料加工，也不得直接向市場銷售成品油。同時，國家還確定了“一統、一主、二輔”體制，即石油分配、生產統一由國家（國家計委、國家經貿委）管理，成品油銷售主渠道是中石化，輔助渠道是中石油和地方煉廠。^[16]

就市場競爭與市場參與而言，在“封閉-行政化”的范式下，1998年之前，中國石油產業的市場格局特征可以概括為：政府主導下的局部有限競爭，以政府行政主導為主，局部競爭為輔。換言之，1998年之前，國家對石油產業的行政化控制還體現在石油市場的高度規制性。當然這種主導不是政府作為經濟行為主體直接進行控制，而是通過授權的方式給予幾大國營石油總公司以特定的市場經營權力。國營石油公司在石油勘探、石油開采、石油加工、石油煉化等石油產業的上中下游（生產價值鏈）實行了專業式的分割壟斷。同時，這些大型的國營石油公司還對石油資源、石油市場按照行政與地理區域實行了區域分割主導（如海陸分家），彼此形成了一個個獨立的石油企業系統。在這種專業化分割主導的情況下，基本談不上市場的開放以及自由公平的市場競爭。因此，在“封閉-行政化”的產業范式下，中國石油市場主要是一種非市場化、非競爭性的市場格局，市場的參與者以及參與程度非常有限。特別是在上游的石油勘探和開采領域，在下游的石油加工煉化領域，以及石油進出口貿易領域，主導的經營權分別屬于中國石油天然氣總公司（專營陸上石油業務）、中國海洋石油總公司（專營海上石油業務）、中國石油化工總公司（主營石油加工與煉化業務）、中國化工進出口總公司（專營石油進出口業務）等。因而，這樣一種市場分割主導的格局又被學界稱為“五龍治水”^[17]（茍三勇，2006）。

如前所言，1988～1998年，中國石油產業也進行過較為零星的市場化改革，其中在市場競爭方面，一個較重要的體現就是國家曾允許和鼓勵民營資本進入中國的成品油市場，這主要是指自20世紀90年代初曾經短暫繁榮興盛過的民營加油站。20世紀90年代初，中國的改革開放進入了一個發展道路的徘徊期，改革的進程開始放慢。為了繼續推進改革開放進程，1992年鄧小平進行了歷史上著名的“南方談話”，為進一步的改革開放指明了方向。在石油產業方面，國內石油零售市場上也首次出現政策松動，民營資本被允許進入石油經營市場（主要是指成品油零售市場）。1993年后的五年時間里，民營石油企業飛速發展，市場擴張迅速，幾乎控制了全國近60%的成品油零售市場（加油站業務）（劉長杰、張向東，2006）。民營石油企業的擴張一度讓人們看到了中國石油產業市場化的希望，但是1998年前后，由于石油市場的混亂，走私現象嚴重，國家對石油市場進行了清理整頓，取締了大部分的民營中小石油企業，^[18]中國石油市場重新回到了被三大石油巨頭壟斷的局面。

所以說，在政府行政主導下，中國石油產業的市場化競爭格局沒有形成。相反，國營石油公司在石油市場的主導優勢不斷得到強化，產業壁壘較明顯。根據相關研究的概括，“封閉-行政化”范式下的中國石油產業存在著嚴重的政策性壁壘、規模經濟壁壘、技術性壁壘等（王冠，2008），限制了非國有資本的準入。

1998年之前，中國石油產業的管理體制及石油企業的組織形式也是反映這種“封閉-行政化”范式的重要方面。在“封閉-行政化”的產業范式下，中國石油產業的管理體制基本上沿襲了改革開放前政府對石油產業的行政控制，但是控制的形式并非1978年之前的由中國石油部等行政部門來直接控制，而是通過其他的一系列政策方式，如投資方式、財政審批方式等對石油企業進行管理（壽鉉成，1997）。1992年，國家撤銷了能源部，中國石油天然氣總公司、中國海洋石油總公司、中國石化總公司直接接受國務院的領導，更加明確了三大國營石油巨頭的市場地位與產業職能。

1998年之前，國家對石油管理體制以及對石油企業行政治理方式的部分改革，雖然一定程度上實現了政企分離的目標，但是政府的行政職能并沒有完全從石油企業里退出來。中國石油天然氣總公司、中國海洋石油總公司、中國石化總公司等本質上還是一個行政機構性質的單位，盡管表面上是經營性企業的形式。但在具體職能上，它們要實施相當多的政府行政職能（Gao，2002），如組織與協調石油生產、石油產業的政策制定與實施等。因此，這些國營的石油公司實際上是一種政企合一的企業，在管理上，各總公司代行政府職能；在生產經營上，實行高度規制（楊嶸，2004b）。彼得·諾蘭在對中國石油產業機構改革的研究中指出，1988年，石油工業部改組為中國石油天然氣總公司時，它就被授權控制原石油工業部屬下的資產，對下屬生產企業擁有所有權，同時，還保留了許多前石油工業部的部級職權，包括制定環境保護管理政策等。中國石油天然氣總公司繼續成為中國國內石油勘探與生產的主體（諾蘭，2000），這種半行政的企業組織形式嚴重地妨礙了石油產業市場經營效率的提高。這也是1998年石油產業大改革為什么要對三大石油公司實行重組的原因之一。

同時，必須指出的是，1998年之前，中國石油產業的“封閉-行政化”范式并不必然是絕對的市場封閉范式。在外部合作及其戰略方面，中國石油產業主要采用了“引進來”的方式，即在局部領域、局部范圍內引入外來資本與外來先進技術服務于中國石油資源的勘探和開發。只不過，由于石油資源的戰略安全性以及“封閉-行政化”范式下專業分割的市場格局等因素，石油產業“引進來”的外部合作戰略只停留在了較小的范圍內，以石油資源的勘探與開發合資合作為主。其中以兩個最重要的政策推行為重要標志，分別是：1982年發布的《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》、1993年發布的《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》。這兩部具有里程碑意義的法規開啟了中國石油產業對外開放的步伐。通過這兩部法規，國家分別賦予了中國海洋石油總公司、中國石油天然氣總公司獨家經營海洋石油資源或陸上石油資源的特許權（包括對外合作經營的特權）。任何外國石油公司都只能和這兩家國營石油公司進行業務合作。

3.“封閉-行政化”范式下的石油產業狀態

在“封閉-行政化”的產業范式下，中國石油產業的主導力量仍然是國家，國家通過三大石油公司對石油產業的勘探生產、原油加工、石油產品流通等實施較強的行政干預。中國的石油產業總體上沿襲了1978年前的產業發展模式。這一階段，中國石油產業在原油生產規模上基本上維持了前一階段較高的水平，但石油產量增幅開始減緩。通過較大規模的石油生產，國產石油基本上滿足了國民經濟發展的需要，并有一部分石油產品出口。從石油產量來看，在增產非常困難的情況下，全國石油產量仍然維持在一億噸以上的水平。中國已經成為世界最主要的石油生產國之一。同期，我國的石油消費也隨著經濟的發展而增長。例如，1990年，我國石油消費總量為11469萬噸，基本接近當年石油總產量。特別是1993年，我國首次成為石油凈進口國，標志著我國石油開始需要依賴對外進口（見表2-2）。

表2-2 1990～1997年中國石油產量與消費量比較

與此同時，在“封閉-行政化”的范式下，中國石油天然氣總公司等國營石油公司獲得了特許權力，它們主導著石油產業的經營。由此，在一個結構基本封閉、競爭弱化的市場格局下，中國石油產業實現了非常高的產業集中度。