第1章 導論

1.1 大轉型與政府職能變革

1.1.1 轉型中國

經過近40年的改革開放、市場經濟的推進，我國經濟發展取得了舉世矚目的成就，但是，經濟的迅速發展并沒有在根本上解決我國社會發展和政治發展問題。一方面，經濟總量的增加并沒有帶來財富分配的公平化，相反，社會不公加劇、社會矛盾激化；另一方面，政治改革和社會改革遠遠落后于經濟體制改革進程。于是，隨著改革開放的推進，有些學者對轉型中國的未來存在焦慮。^[1]對中國轉型未來的持續討論（秦暉，2003）^[2]，在學界形成了一系列針鋒相對的觀點：在民主演變者眼中，我國經濟增長和市場體制改革將推動政治改革，政治體制的民主化將是可能的；而崩潰論者則但心，社會不公和社會矛盾激化可能導致政治社會的崩潰；折中論者則以彈性威權主義者為代表，他們認為“中國模式”具有特殊性，中國可以通過制度創新適應全球化和經濟變革的挑戰（Florini，Lai ＆ Tan，2012）。

即便這些觀點非常分散，無論是樂觀還是悲觀，有一點可以確定，我國社會轉型過程確實面臨重重困境——中國已經陷入“轉型陷阱”。經濟體制改革確實帶來了經濟增長，但是，經濟增長導致的社會分配不公已經十分嚴重。有學者認為，我國經濟體制改革并沒有完成，而所謂的“權貴資本主義”和改革共識的破裂可能正在耗蝕我國經濟體制改革的空間（李朝暉，2003）。從社會改革來看，激化的社會矛盾和社會沖突有可能逐漸撕裂中國社會。從政治改革來看，雖然政治改革有所進步，但整體而言，相較于經濟體制改革，我國政治改革進展相對較慢。總體來看，無論是經濟改革還是政治改革和社會改革，中國都已經處在十字路口（Florini，Lai ＆ Tan，2012）；對于中國的未來而言，深化改革成為唯一的出路。

對于中國來說，深化改革的關鍵在于政府改革。然而，總體而言，我國的經濟社會危機則似乎與我國的經濟發展擁有著同一根源（黃宗智，2009），即我國特殊的政府改革歷程。一方面，經濟社會的發展本就來源于政府改革的進程：經濟發展來源于政府的權力下放和市場體制建構，社會組織和公共領域等的出現也與政府的社會分權高度相關。但另一方面，諸多經濟社會問題的出現都與政府制度安排的政策選擇高度相關，或者說，與政府職能轉變“不到位”有關。對此有學者認為：社會分配不公與我國經濟部門的“權力化”以及不同經濟部門的制度變革歷程高度相關（Wang，2008），政府權力改革亦被視為進一步改革經濟體制的關鍵（李朝暉，2003）；經濟體制改革陷入的“改革困境”與我國政府-市場之間的制度性共謀（或有人稱之為“密友資本主義”）高度相關（蕭濱，2002；徐賁，2004；岳健勇，2011）；社會體制改革推進的遲緩與社會領域可能存在的政治風險高度相關，社會管理體制改革的動力不足。所以，理解我國政府改革的邏輯，對于理解轉型中國的歷史邏輯具有非常關鍵的意義；而要理解中國未來可能的走向，深入挖掘轉型中國的歷史邏輯也是較為根本的。

1.1.2 政府改革與政府職能轉變

一直以來，我國面臨的諸多社會問題都與政府改革存在一定的關系。但是，由于我國特殊的制度歷史，政府改革包含著非常多樣化的意義。總體而言，我國的政府改革主要包括兩方面的內容：其一，政府改革是指行政改革，主要是針對政府的組織變革，對于中國而言，這僅僅是整體政府改革序列上的“末端”；其二，更多的學者將政府改革的范圍擴大到政治改革的范疇，將政府改革視為整體政治改革的關鍵部分。從這一視角來看，政府改革包含非常多樣化的內容，包括機構改革、縱向的行政體系改革、編制改革等。其中，在整體的序列中，政府職能是基礎，是政治改革與行政改革的基本承接點，構成了理解我國政府改革的“支點”。

為什么“政府職能”會成為理解我國政治-行政體制改革的關鍵？從這一概念的內涵來看，政府職能的本質是政治-經濟/社會權能領域的劃分，這幾乎構成了我國政府改革的最為本質的問題。從理論上來看，在我國“行政吸納政治”以及“政治行政化”的前提下，很多問題都變成了行政學問題（康曉光，2002）；進一步，行政問題最終又被視為一種解決政治問題的終極方案。于是，在政治與行政之間，在當下視野之內，或許沒有什么比“政府職能轉變”更能切中我國政治-行政體制改革的所有筋絡了（江濡山，2002）。而從當下的研究來看，一方面，針對政府職能轉變之政治意義和政治效能的研究恰處于最為核心的地位，即便在“國家治理體系現代化”這一“蓋子”之下，政府職能轉變仍然扮演著最為核心的角色（薛瀾、李宇環，2014）。另外，我國對于政治改革的研究傾向于在“權力-權利”概念之間進行思辨分析，沒能在經驗層次上系統地切割我國政府的邊界；同時，針對我國整體改革歷程的研究又主要是在政治、經濟、社會等分割的領域進行的，并且，談轉型必談經濟，這樣的研究壓縮了轉型中國的經驗邊界。無論是對政治改革之經驗的整體承接，還是對分割的轉型領域的經驗性整合，政府職能轉變都是一個非常關鍵的經驗性概念。于是，政府職能轉變成為理解我國社會轉型和政治改革的關鍵節點，成為探尋未來中國前景的燈塔。如是，理解我國政府職能轉變的過程和邏輯，對于理解我國整個改革面臨的困境和未來都是至關重要的。

這樣的學術關切也在與現實的交會中得到了國家政策的響應：1984年，《中共中央關于經濟體制改革的決議》中明確提出“實行政企職責分開，正確發揮政府管理經濟的職能”（中共中央文獻研究室，1997）。雖然這一提法有特定的經濟局限，但“政府……職能”首次寫進中央文件，也說明了對這一界定的認可。政府職能轉變是承接政府與市場-社會關系的節點，對于理解我國政治經濟社會變革都具有核心意義，所以，轉變政府職能這一問題在各種張力下迅速成為學界的研究焦點。基于此，研究我國政府職能轉變的動力機制和核心邏輯，對于理解我國政府職能轉變的歷程，預測我國政府職能轉變的方向等都具有非常重要的價值。

1.1.3 塞壬（Siren）與“咬尾蛇”：政府職能轉變的悖論

如上所言，我國政府職能轉變是在“行政管理體制改革”的視角下提出的，于是，我國政府職能變革也是被納入最為基本的行政改革序列之中的。對于我國政府職能變革的研究，人們要么將其視為一個回應危機的過程，將其視為經濟社會變革的“映射”；要么將其視為一種推進我國政治改革的“工具”，以此界定政治改革的理想方向。最終，無論是概念內涵還是理論分析，政府職能轉變的內部理論機制都沒有得到深入的關切。但是，政府職能轉變在本質上仍然是一個政治學問題，其涉及的是政府權力范圍的劃分，這種轉變是一個權力分配的過程，而不是一個社會收益最大化的功能性過程。所以，從本質上而言，政府職能轉變的歷史從來都不是一個單純的危機回應-問題解決或社會收益最大化的過程，而是一個權力轉移的過程，這一過程伴隨著非常多樣化的權力運作策略、權力協商甚至暴力沖突。

如果將政府職能轉變視為權力轉移的過程，那么，其必須面對一個核心的問題——也是我國政府職能轉變研究中經常討論的問題：政府職能變革的動力機制。這與我國政府職能變革——或者說整體改革的制度歷程——有關：我國是從“全能主義”政府模式開始的，在起點上，政府包攬了幾乎所有的經濟社會治理事務。國家已經建構了一套涵蓋市場和社會的層級控制體系，居于市場和社會之上，從而在根本上構建了政府變革的基本障礙，作為超組織實體存在的政府持續保持著自身的強勢。但從當下來看，無論對政府職能轉變的程度持悲觀或樂觀的態度，我國政府職能確實發生了重要的轉變，政府不僅將諸多的經濟事務治理權交給了市場，即便在具備一定政治威脅的社會領域，政府權力的下放也是顯著的。那么，這樣的動力機制從何而來？為什么擁有權力的主體愿意將權力轉移給其他主體？

在古希臘神話中，沒有一個水手可以從塞壬島走出——海妖塞壬會利用歌聲魅惑水手，使其失去心智，讓船只觸礁。古希臘勇士奧德修斯為了通過塞壬島，命令自己的手下用鐵鏈將自己捆綁在桅桿上，以逃避塞壬的魔歌。^[3]奧德修斯之所以愿意自縛雙手，在于對未來危機的理性預期。這也是解釋西方國家政府職能轉變的關鍵。西方國家政府職能轉變的過程在很大程度上是一個權力沖突和爭奪的過程，無論是現代西方國家的構建，還是針對這一利維坦的約束體系的建構——特別是憲政-民主體系的構建，抑或對國家邊界和范圍的界定，都是一個政治沖突的過程。要么通過暴力沖突和革命重新界定政府邊界，要么政府感知到社會環境的壓力——且這種壓力可以通過制度機制傳導到政府的手中，所以，西方國家政府邊界的界定幾乎可以理解為“奧德修斯的自縛雙手”。^[4]而這樣的自縛雙手則是通過一系列外在的制度性機制確保的。

這種解釋邏輯也滲透到針對我國政府職能轉變的研究中。在這些學者看來，我國政府邊界之所以發生改變，正是因為“塞壬”的存在——所謂“危機是改革最大的推動力”（裴敏欣，2004）。但與西方國家政府職能改革過程不同，一方面，西方國家政府職能更多的是向社會“要權”，而我國政府職能轉變的過程則是向國家“要權”；另一方面，西方國家的政府職能轉變過程充滿了暴力沖突，我國雖然也存在一定的社會沖突，但其政治性非常有限——甚至可以說，我國政府職能轉變的過程具有非常強的主動放權特性，甚至是自上而下的強制性放權。這一過程是否有強大的“塞壬”似乎很難界定；即便有“塞壬”的存在，其影響政府職能轉變的理論機制也需要更為精細的分析。更重要的是，一方面是主動放權，另一方面，在很多學者看來，無論是深化改革還是政府職能轉變，“最大阻力來自政府自身”（張志敏，2009）——廣泛存在的利益黏滯和路徑依賴（龔益鳴，2003；吳國光，2004；鎖利銘，2007；于寧，2008），這比“塞壬論”更符合我國改革以及政府職能轉變的經驗事實。^[5]政府作為追求自身利益最大化的主體，政府職能轉變的過程本就是“自我革命”的過程。于是，我國政府職能轉變的過程更像是一只“咬尾蛇”——即便“塞壬”如此強大，但如果需要奧德修斯自斷雙臂（所謂“壯士斷腕”）甚至自取滅亡，這樣的政府職能轉變邏輯就可能充滿張力和悖論。

在這樣的悖論之下，我國政府職能轉變的動力機制是什么？如果，政府職能轉變的核心變量來自“塞壬”，即一系列來自經濟社會的環境危機和壓力，那么，這一影響的理論機制是什么？特別是當其面臨“咬尾蛇”問題時，其影響會怎樣被政府的自我利益追逐所協調？如果我國政府職能變革的核心動力來自“自我革命”，那么，在“咬尾蛇”邏輯之下，是什么因素，通過什么樣的理論機制，導致政府愿意轉變自身的職能？或者說，這些因素可能確實促使政府“以變圖強”，但其更可能“頑固不化”（康曉光，1999），那么，這種轉變邏輯所促成的政府職能轉變的邊界是什么？這種政府職能轉變會體現什么樣的特點，并最終導向什么方向呢？