國企研究專欄

“國家發(fā)展戰(zhàn)略”視角的公共投資和國有企業(yè)改革^[1]

張夏準(zhǔn) 周建軍 譯^[2]

【摘要】公共投資在任何扶貧經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略中都是非常重要的。為數(shù)眾多的經(jīng)濟(jì)體憑借龐大的國有經(jīng)濟(jì)部門取得經(jīng)濟(jì)成功。相反，許多不成功的經(jīng)濟(jì)體的國有經(jīng)濟(jì)部門非常之小。國有企業(yè)不是經(jīng)濟(jì)增長的負(fù)擔(dān)。國有企業(yè)和私有企業(yè)面臨的問題都非常類似，諸如委托代理、搭便車和軟預(yù)算約束問題。私有化不是解決國有企業(yè)問題的出路。如果政府有能力實(shí)施好私有化，政府就有能力經(jīng)營好國有企業(yè)；反之，如果政府沒有能力經(jīng)營好國有企業(yè)，政府也不會(huì)有能力實(shí)施一個(gè)好的私有化。私有化并不一定會(huì)減少腐敗，私有企業(yè)也存在腐敗。發(fā)展中國家的國有企業(yè)經(jīng)常被出售給來自外國的國有企業(yè)。如果公有制和管理是問題，一個(gè)國有企業(yè)被賣給另一個(gè)國有企業(yè)是相當(dāng)奇怪的，盡管這個(gè)國有企業(yè)是外國的。作為私有化的替代方案，組織改革、增加競爭、政治和行政管理改革都是重要的。自然資源管理有著和國有企業(yè)管理類似的特征。自然資源并不必然導(dǎo)致資源詛咒。可再生和不可再生資源可以創(chuàng)造無數(shù)上游和下游產(chǎn)業(yè)。此外，對(duì)自然資源租金收入的合理使用是重要的，以確保財(cái)富屬于這個(gè)國家的每個(gè)人，包括子孫后代。

【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟(jì)發(fā)展 公共投資 國有企業(yè)改革 私有化 自然資源管理

一 引言：公共投資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展

公共投資必須在任何扶貧經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮關(guān)鍵作用，包括聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。市場是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力機(jī)制，但是市場也常常不能產(chǎn)生可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的經(jīng)濟(jì)推動(dòng)力和社會(huì)正義。作為一個(gè)“一元一票”的體制，市場不可能充分滿足窮人的基本需求。例如，全球花在減肥藥研發(fā)的錢比花在瘧疾研究的錢多20倍。每年，全球有100多萬人死于瘧疾。如果我們想要一個(gè)基礎(chǔ)廣泛及政治上可持續(xù)的發(fā)展，我們需要去尋找滿足每個(gè)人基本需求的機(jī)制。

此外，有的公共品是不可能由個(gè)人完全按照市場激勵(lì)提供的。法律和秩序、基本的基礎(chǔ)設(shè)施、初級(jí)保健、基礎(chǔ)教育以及科學(xué)研究都屬于此類公共品。提供此類公共品的典型機(jī)制是通過稅收和公共供給（Public Provision）來實(shí)現(xiàn)的。

沒有合適的管治，市場鼓勵(lì)短期利潤追逐，并以可持續(xù)發(fā)展必需的長期投資作為代價(jià)。伴隨著自由化和金融市場的開放，在過去二十年里，發(fā)展中國家的投資率急劇下降了。這并非什么機(jī)緣巧合。這方面的必需措施包括審慎的管治、適當(dāng)?shù)姆粗芷诤暧^經(jīng)濟(jì)政策、不鼓勵(lì)投機(jī)的金融市場規(guī)則、稅收以及鼓勵(lì)長期投資的其他政策。

為了彌補(bǔ)市場的缺陷，公共投資能發(fā)揮、也應(yīng)該發(fā)揮關(guān)鍵作用，在長期發(fā)展方面尤其如此。長期發(fā)展需要做大量的人力物力投資。通過投資資本設(shè)備和物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施（諸如交通、通信等），公共投資項(xiàng)目能增加物質(zhì)能力。通過對(duì)健康、教育、培訓(xùn)和科學(xué)研究能力的投資，人的能力增加。適當(dāng)?shù)膶ｍ?xiàng)公共投資項(xiàng)目——著眼于貧困兒童的教育支出或者幫助一個(gè)貧困地區(qū)出口產(chǎn)品而修建的基礎(chǔ)設(shè)施——有助于減貧并因此促進(jìn)長期的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

通過“擠入”效應(yīng)，公共投資也是促進(jìn)私營經(jīng)濟(jì)部門活動(dòng)的關(guān)鍵措施。但是，在過去的二十年里，有一種鼓吹公共投資“擠出”私人投資的趨勢(shì)。然而，只有在經(jīng)濟(jì)接近充分就業(yè)的情況下，才會(huì)出現(xiàn)這種“擠出”效應(yīng)。在大多數(shù)資源未得到充分利用或者通過接受援助增加了資源的國家，我們期望公共投資能“擠入”私人投資。公共投資能進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其在一些領(lǐng)域（諸如為出口大宗農(nóng)產(chǎn)品而修建的道路設(shè)施、對(duì)新開發(fā)產(chǎn)業(yè)工程師的訓(xùn)練進(jìn)行投資、對(duì)私營部門風(fēng)險(xiǎn)太大的基礎(chǔ)投入產(chǎn)業(yè)），公共投資能補(bǔ)充私營部門的投資。

盡管有很多潛在收益，公共投資在很多發(fā)展中國家還是下降了。發(fā)展中國家公共投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，從20世紀(jì)80年代10%的峰值，下降到了2000年的僅僅5%多。這個(gè)下降在拉丁美洲表現(xiàn)得特別劇烈，從20世紀(jì)70年代末期的8%～9%下降到了2000年的不足3%。這種下降很大程度上是由國際貨幣基金組織要求的條件約束所致。對(duì)宏觀穩(wěn)定壓倒其他目標(biāo)（增長、就業(yè)和發(fā)展）的強(qiáng)烈強(qiáng)調(diào)，意味著國家有激勵(lì)去削減各種投資。與此同時(shí)，預(yù)算平衡的約束，沒有對(duì)日常支出和資本支出加以區(qū)分，因此造成政府削減公共投資而不是日常支出。日常支出的削減在政治上是相對(duì)困難的。

當(dāng)然，所有我們對(duì)下降中的公共投資的關(guān)切，并不意味著公共投資是完美無缺的。在許多發(fā)展中國家，對(duì)公共投資的糟糕管理也是一個(gè)嚴(yán)重的問題，改進(jìn)公共投資管理的方式也是需要的。本政策建議將突出強(qiáng)調(diào)這個(gè)問題。

這份政策建議包括公共投資管理的兩個(gè)主要方面。第一個(gè)方面是國有企業(yè)的管理，第二個(gè)方面是自然資源的管理。本文將提供實(shí)踐性的政策建議，也有一些就這些主要政策辯論的理論討論。這些理論討論將是輕松的。對(duì)于一個(gè)急于準(zhǔn)備做決策的政策制定者而言，理論討論似乎是不必要的。然而，我們討論這些問題是因?yàn)槲覀儓?jiān)信對(duì)隱藏在政策辯論之后的理論的理解才是改進(jìn)政策能力的最好方式。如果一個(gè)決策者理解了隱含的理論，他/她能將這些道理應(yīng)用于不同的情況。

二 管理國有企業(yè)

開始這個(gè)主要的討論之前，介紹一些關(guān)于國有企業(yè)的主要理論和實(shí)證的成果是有用的。這樣做是為了使讀者在進(jìn)入細(xì)節(jié)之前對(duì)這些東西有一個(gè)“大致印象”。

第一，沒有一個(gè)明確的理論例子去支持或反對(duì)國有企業(yè)。流行的信息不對(duì)稱和“有限理性”，使“科層”安排（例如企業(yè)）而不是“契約”安排（例如市場）成為必需。 此外，薩平頓-斯蒂格利茨基本私有化理論（Sappington -Stiglitz Fundamental Privatization Theorem ）顯示，僅僅在嚴(yán)格和經(jīng)常不現(xiàn)實(shí)的條件下，私營經(jīng)濟(jì)部門的業(yè)績才好于國有企業(yè)。

第二，需要著重指出的是，大型國有企業(yè)面臨的問題和大型私有企業(yè)面臨的問題是非常類似的。由于龐大且復(fù)雜的組織有為數(shù)眾多、相互交叉的科層層級(jí)，它們都遭受復(fù)雜的“代理問題”或者“委托代理問題”。在討論國有企業(yè)問題的時(shí)候，許多人經(jīng)常不言自明地假設(shè)私有企業(yè)被它們的所有者很好地控制著，而不討論私有企業(yè)的代理問題。如果我們將理想化的私營經(jīng)濟(jì)部門與現(xiàn)實(shí)中的國有企業(yè)做比較，毫不奇怪，前者將優(yōu)于后者。

第三，即使在邏輯層次，全面私有化這一被今天的經(jīng)濟(jì)正統(tǒng)觀點(diǎn)支持者們推崇的方案，也只是解決國有企業(yè)問題的可能方案之一。政府可以賣掉國有企業(yè)的大量股份，但仍舊可以保留國有企業(yè)中占多數(shù)的份額，或者至少保留控股的股份（比如30%～40%）。此外，如后文將介紹的，沒有任何股份的出售，通過組織體系的改革、增加競爭及政治/行政管理的改革，國有企業(yè)的業(yè)績也能被改善。

第四，即使對(duì)理論含糊不清，注意真實(shí)世界的運(yùn)作也是重要的。不用問，有很多國有企業(yè)是效率低下、缺乏活力和腐敗的。然而，沒有清晰的、系統(tǒng)的證據(jù)表明國有企業(yè)是經(jīng)濟(jì)的負(fù)擔(dān)。此外，關(guān)于國有企業(yè)的實(shí)證資料存在某種程度的“選擇偏差”，業(yè)績?cè)愀獾膰衅髽I(yè)更易于被討論。盡管人們對(duì)有問題的國有企業(yè)給予更多的討論是很自然的事情，但這將給人以國有企業(yè)業(yè)績?cè)愀獾腻e(cuò)覺。

（一）支持國有企業(yè)的例子

盡管有很多流行的認(rèn)識(shí)，為商業(yè)媒體和當(dāng)下庸俗的見解和說法所鼓吹，國有企業(yè)仍舊是有效率且運(yùn)行很好的。這聽起來像是平庸的陳詞，但是，考慮到對(duì)國有企業(yè)偏見之深，用這一點(diǎn)開始我們的討論是非常重要的。

新加坡航空，常被評(píng)選為世界上最好的航空公司，就是一個(gè)國有企業(yè)。新加坡航空57%的股份，被新加坡政府的控股公司淡馬錫控股持有。淡馬錫控股是新加坡財(cái)政部100%控股的公司。備受尊重的印度交通運(yùn)輸管理局也是一個(gè)國有企業(yè)。世界級(jí)的企業(yè)諸如巴西的區(qū)域噴氣式飛機(jī)生產(chǎn)商巴西航空工業(yè)公司、法國汽車制造商雷諾和韓國鋼鐵生產(chǎn)企業(yè)浦項(xiàng)鋼鐵最初都是以國有企業(yè)取得成功的，國家至今仍舊對(duì)巴西航空工業(yè)公司和雷諾汽車公司施加著重要的影響。

事實(shí)上，為數(shù)眾多的國家憑借龐大的國有經(jīng)濟(jì)部門取得經(jīng)濟(jì)成功。除了新加坡航空外，新加坡政府不僅在電話通信、電力、交通和港口等“通常”部門擁有企業(yè)，而且在半導(dǎo)體、造船、工程、船運(yùn)和銀行等行業(yè)擁有企業(yè)。新加坡算得上世界上擁有最大的國有經(jīng)濟(jì)部門的國家之一。中國臺(tái)灣省憑借龐大的國有經(jīng)濟(jì)部門（譯者注：近來有私有化）取得了經(jīng)濟(jì)“奇跡”。整個(gè)20世紀(jì)下半葉，奧地利、法國、挪威和西德也有龐大的國有經(jīng)濟(jì)部門，且運(yùn)作很好。特別是在法國，國有企業(yè)經(jīng)常被置于產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的最前沿。

相反，許多不成功的經(jīng)濟(jì)體的國有經(jīng)濟(jì)部門非常之小。根據(jù)世界銀行的一個(gè)報(bào)告，即使在20世紀(jì)90年代大規(guī)模的私有化之前，阿根廷的國有經(jīng)濟(jì)部門比重不到40個(gè)發(fā)展中國家平均水平的一半。在1978～1991年，相比40個(gè)發(fā)展中國家國有經(jīng)濟(jì)部門產(chǎn)值僅占國內(nèi)生產(chǎn)總值10.7%的平均水平，阿根廷的國有經(jīng)濟(jì)部門產(chǎn)值僅占國內(nèi)生產(chǎn)總值的4.7%，韓國是9.9%。菲律賓，另一個(gè)被當(dāng)作“發(fā)展失敗”的例子，其國有經(jīng)濟(jì)部門甚至更小。同一時(shí)期，菲律賓國有經(jīng)濟(jì)部門產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重是1.9%，僅僅是韓國9.9%的1/5多及40個(gè)發(fā)展中國家平均水平10.7% 的不足1/5。然而，阿根廷和菲律賓卻常常被當(dāng)作因大規(guī)模公共部門而失敗的典型。

除此以外，現(xiàn)實(shí)生活的事例也經(jīng)常是與“私有好、公共壞”的傳統(tǒng)說法相悖。關(guān)于國有企業(yè)的存在，還有一些值得信賴的理論。經(jīng)常被提及的例子是自然壟斷。這種情況存在于產(chǎn)業(yè)的技術(shù)要求只有一個(gè)供給者能滿足的情形。當(dāng)自然壟斷存在時(shí)，供給方能憑借高價(jià)榨取高額利潤。如果遭遇買方壟斷市場（單一買方），一個(gè)自然壟斷者也能通過砍價(jià)剝削為其供貨的供應(yīng)商。當(dāng)壟斷企業(yè)不能生產(chǎn)（或購買）社會(huì)所期望的產(chǎn)出時(shí)，不僅導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)剩余的不平等分配，而且導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)無效率。在這種情況下，應(yīng)該有對(duì)國有企業(yè)的嚴(yán)厲措施和監(jiān)管去阻止自然壟斷的濫用。另一個(gè)國有企業(yè)的解釋是資本市場失靈，私營部門的投資拒絕進(jìn)入短期之內(nèi)有風(fēng)險(xiǎn)的金融項(xiàng)目，即使這樣的項(xiàng)目在長期有很高的回報(bào)。例如，由于私營部門認(rèn)為鋼鐵項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)太高，韓國政府建立了鋼鐵制造商浦項(xiàng)鋼鐵。這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)投資被證明是如此成功，為何私營部門不去投資呢？這是因?yàn)橘Y本市場有對(duì)短期收益的內(nèi)在偏好、不喜歡風(fēng)險(xiǎn)，大規(guī)模項(xiàng)目帶有很長的“懷孕期”。資本市場失靈的一個(gè)明確做法就是政府建立開發(fā)銀行來消化風(fēng)險(xiǎn)、開展風(fēng)險(xiǎn)投資，而不是建立和運(yùn)營生產(chǎn)性國有企業(yè)自身。然而，在大多數(shù)發(fā)展中國家，私營部門的企業(yè)家才能是非常缺乏的。即使存在開發(fā)銀行，必要的風(fēng)險(xiǎn)投資也沒有被開展。在這種情況下，對(duì)付資本市場失靈，建立國有企業(yè)會(huì)比建立開發(fā)銀行更有效。

浦項(xiàng)鋼鐵的例子能解釋國有企業(yè)的另一種典型看法，就是關(guān)于外部性問題的看法。浦項(xiàng)鋼鐵，在政府的干預(yù)下，沒有濫用它的壟斷地位去榨取利潤，相反，它把生產(chǎn)獲得的利益轉(zhuǎn)移給產(chǎn)品的買方，使整個(gè)經(jīng)濟(jì)都受益。韓國政府投資浦項(xiàng)鋼鐵的“社會(huì)”回報(bào)（或者說對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的回報(bào)）遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于“私人”回報(bào)（或者說只給公司的回報(bào)）。這種私人回報(bào)和社會(huì)回報(bào)的差異，經(jīng)濟(jì)學(xué)行話稱之為外部性，是建立國有企業(yè)的另一個(gè)理由。

廣義地說，國有企業(yè)可能建立起對(duì)公平的關(guān)切。例如，如果聽任利潤最大化企業(yè)的擺布，生活在偏遠(yuǎn)地區(qū)的人們也許不能享有郵政、用水和交通的基本服務(wù)。在這種情況下，國有企業(yè)可能是確保全體公民普遍享有基本服務(wù)的捷徑。另一個(gè)例子：私營的養(yǎng)老金和健康保險(xiǎn)體系拒絕接受“高風(fēng)險(xiǎn)”的群體，這些人通常是窮人。國有企業(yè)運(yùn)營這樣的體系將確保最容易受到傷害的群體得到重要的社會(huì)保障。理論上，如上所述關(guān)于國有企業(yè)的種種討論，除了道德關(guān)切外，在一個(gè)能平等分配私人利益和社會(huì)利益且有適當(dāng)管治和稅收/補(bǔ)貼的機(jī)制下，私人企業(yè)也能夠?qū)崿F(xiàn)。例如，政府可以補(bǔ)貼從事高外部性活動(dòng)（諸如研究和開發(fā)）的私有企業(yè)。又例如，政府可以根據(jù)私營部門大量提供“平等”關(guān)切為條件，對(duì)私人從事“基本服務(wù)”（例如，郵政、水、路等）進(jìn)行審批。 因此，這好像表明國有企業(yè)不是必需的。 但是，這忽略了一個(gè)要點(diǎn)。管治或稅收補(bǔ)貼機(jī)制都涉及合同協(xié)議——明的直接管治或者暗的稅收/補(bǔ)貼機(jī)制，它們都是需要成本的。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書的理想世界之外，明確合同內(nèi)容的所有條款是不可能的。例如，管治的價(jià)格上限或者補(bǔ)貼的總額可能需要被修改。這些合同修改通常涉及很多次協(xié)商甚至法律調(diào)解。所有這些能導(dǎo)致實(shí)質(zhì)成本的東西，經(jīng)濟(jì)學(xué)行話稱之為“交易成本”。這是1991年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主羅納德·科斯的經(jīng)典解釋，為什么不是市場和企業(yè)包辦一切呢。

當(dāng)然，由國有企業(yè)而不是在政府管治和稅收/補(bǔ)貼機(jī)制下的私有企業(yè)造成的交易成本的減少，必須抵消國有企業(yè)運(yùn)行的“組織成本”。更重要的，企業(yè)層次低程度的透明性，相比更多的合同安排，更易受政治和更嚴(yán)重的腐敗的影響。但是，即使考慮“組織成本”，交易成本的存在意味著通過建立一個(gè)國有企業(yè)、通過內(nèi)部的政府指示處理無法預(yù)期的事情，比起通過建立一些基于合同的機(jī)制——管治和稅收補(bǔ)貼——來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，成本通常是更低的。這種事情尤其發(fā)生在國有企業(yè)通常從事的活動(dòng)中，比如那些市場價(jià)格信號(hào)不存在（比如自然壟斷）或不可靠（比如外部性）的活動(dòng)。這對(duì)于那些缺乏法治能力大過缺乏行政管理能力的發(fā)展中國家尤為適用。

（二）反對(duì)國有企業(yè)的例子及其局限

除了支持國有企業(yè)的理論解釋和眾多國有企業(yè)運(yùn)作良好的例子外，還有很多國有企業(yè)是運(yùn)作不良的。為什么？最重要的解釋包括兩個(gè)方面：委托代理問題和搭便車問題，這兩個(gè)問題都基于個(gè)人自我追逐利潤的假設(shè)。

根據(jù)定義，國有企業(yè)是被不擁有國有企業(yè)的經(jīng)理人來運(yùn)營的。這種論調(diào)認(rèn)為，在個(gè)人追逐自我利益的條件下，沒有國有企業(yè)經(jīng)理人像作為企業(yè)所有者的經(jīng)理人那樣有效率地經(jīng)營企業(yè)。如果個(gè)人是國有企業(yè)的所有者（委托人），那么他就能很好地監(jiān)控企業(yè)的經(jīng)理人（代理人），上述問題將不再存在。然而，由于很難證明企業(yè)的糟糕業(yè)績是由經(jīng)理人的卸責(zé)或者超出他們的控制所致，委托人的監(jiān)控將總是不完美的，最終導(dǎo)致沒有效率的管理。這被稱作委托代理問題。

此外，公民個(gè)人也沒有激勵(lì)和手段去監(jiān)控國有企業(yè)經(jīng)理人。公民個(gè)人去監(jiān)控國有企業(yè)經(jīng)理人的行為是個(gè)人的單獨(dú)行動(dòng)，而改進(jìn)管理的收益卻是所有人的。因此，個(gè)人沒有激勵(lì)去監(jiān)控國有企業(yè)經(jīng)理人。這意味著，最后，沒有人監(jiān)控國有企業(yè)經(jīng)理人。這就是所謂的搭便車問題。

委托代理問題和搭便車問題是真實(shí)存在的，并且對(duì)于解釋糟糕的國有企業(yè)業(yè)績也是非常重要的。這些理論也適用于所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的大型私有企業(yè)。如果私有企業(yè)由被雇用的經(jīng)理人經(jīng)營而且有數(shù)量眾多的小股東，被雇用的經(jīng)理人將有一個(gè)激勵(lì)將其努力置于一個(gè)次優(yōu)的水平（從股東的角度看），而個(gè)人股東卻沒有足夠的激勵(lì)去監(jiān)控被雇用的經(jīng)理人。換句話說，對(duì)經(jīng)理人的監(jiān)控是一個(gè)“公共品”，而對(duì)這個(gè)“公共品”的提供既是國有企業(yè)也是私有企業(yè)面臨的問題。

事實(shí)上，在某種情況下，對(duì)國有企業(yè)的監(jiān)控應(yīng)該比對(duì)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的私有企業(yè)更容易。一方面，如果國有企業(yè)被無效運(yùn)行，公眾（包括納稅人）的貢獻(xiàn)將被浪費(fèi)。公眾可能像私有企業(yè)的股東一樣有巨大的激勵(lì)去約束國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人。另一方面，在中央集權(quán)的管治架構(gòu)下運(yùn)作的國有企業(yè)，是比較容易被監(jiān)控的。在國有企業(yè)部門，常有一個(gè)或幾個(gè)明確的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)控國有企業(yè)的業(yè)績，例如相關(guān)的部、公共控股公司、政府審計(jì)署、專門的國有企業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。然而，除非一些股東足夠大來提供監(jiān)控的“公共品”，經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分離的私有企業(yè)不能采取這樣的一致行動(dòng)。的確，我們可能會(huì)說政府就是為解決此類“公共品問題”而建立的，對(duì)被雇用的國企經(jīng)理人的監(jiān)控只是一個(gè)例子。

更重要的是，事實(shí)上很多公司，盡管經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分離，不管國有的還是私有的都運(yùn)作得很好。這顯示對(duì)企業(yè)的好的管理比給予個(gè)人以物質(zhì)激勵(lì)更重要。個(gè)人的自我利益不是人類的唯一追求。在企業(yè)工作的人不僅被“利己”的東西（諸如薪水和權(quán)力）所激勵(lì)，還有對(duì)企業(yè)的忠誠、對(duì)同事的責(zé)任感、敬業(yè)精神、誠實(shí)、尊嚴(yán)、工作倫理和其他眾多的道理觀念。就國有企業(yè)而言，有額外的激勵(lì)需要被考慮，諸如愛國主義、對(duì)公共服務(wù)的獻(xiàn)身、對(duì)社會(huì)正義的關(guān)心、為一個(gè)“頂尖”企業(yè)工作的自豪等。這些激勵(lì)問題很重要，我們卻對(duì)之熟視無睹。

如果國有企業(yè)和那些所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的私有企業(yè)的內(nèi)部運(yùn)作有一些相對(duì)差別，那哪些因素能區(qū)分它們呢？一個(gè)明顯的因素是，作為公共企業(yè)，國有企業(yè)通常遇到的是所謂的軟預(yù)算約束問題。這種論調(diào)通常認(rèn)為，作為政府的一部分，如果虧損，國有企業(yè)能得到額外的資金，如果有破產(chǎn)的威脅，國有企業(yè)可以用公眾的錢來拯救自己。這樣，國有企業(yè)的預(yù)算范圍似乎是可延展的，或是“軟的”。“軟預(yù)算約束”，這個(gè)詞，被著名的匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈創(chuàng)造，以解釋中央計(jì)劃下的社會(huì)主義企業(yè)行為，但也被應(yīng)用于資本主義經(jīng)濟(jì)的國有企業(yè)。例如，永遠(yuǎn)不破產(chǎn)的印度“有病企業(yè)”，就被當(dāng)作國有企業(yè)軟預(yù)算約束的例子，被經(jīng)常提及。

誠然，政治因素導(dǎo)致的或政治維持所造成的軟預(yù)算約束鼓勵(lì)了這種松散的管理，因此預(yù)算應(yīng)該被“強(qiáng)化”。然而，也應(yīng)該注意到，軟預(yù)算約束并不僅僅是國有企業(yè)所有權(quán)產(chǎn)生的后果。如果是在政治上足夠重要，諸如存在大量的就業(yè)，或是軍隊(duì)、醫(yī)院、私營企業(yè)等政治上敏感的產(chǎn)業(yè)，私有企業(yè)也同樣有軟預(yù)算約束問題。盡管國有企業(yè)比私營企業(yè)在政治上容易得到更多的支持。有趣的是，很多幫助大量私有企業(yè)擺脫困境的政府卻被公認(rèn)為自由市場政府。

承認(rèn)了軟預(yù)算約束的存在，但有必要強(qiáng)調(diào)軟預(yù)算約束并不必然造成國有企業(yè)經(jīng)理人的懶惰。為什么？ 如果是一個(gè)職業(yè)經(jīng)理人，不管他經(jīng)營的是一個(gè)國有企業(yè)還是私有企業(yè)，他都知道糟糕的管理會(huì)受到嚴(yán)厲的處罰。例如，他們的薪水會(huì)被削減，甚至?xí)スぷ鳌Ｒ虼怂麄儾粫?huì)有激勵(lì)去胡亂經(jīng)營政府管理的企業(yè)。確實(shí)，如果我們相信完全的追逐私利，對(duì)于經(jīng)理人來說關(guān)心的是他的個(gè)人福利，而不是他的公司能否在政府的幫助下存活。如果他們知道糟糕的管理會(huì)招致制裁，政府幫助企業(yè)脫困的可能性就不可能引發(fā)管理不善。因此，即使承認(rèn)軟預(yù)算約束對(duì)國有企業(yè)影響的巨大可能性，只要國有企業(yè)經(jīng)理人對(duì)國有企業(yè)管理負(fù)責(zé)，軟預(yù)算約束對(duì)國有企業(yè)效率的負(fù)面影響將被削減。這部分的討論顯示，公有制下，就其自身而言，不管是由于所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離還是受政治影響，對(duì)國有企業(yè)的管理不善是可以避免的。所有這些針對(duì)國有企業(yè)的關(guān)鍵討論，委托代理問題、搭便車問題、軟預(yù)算約束問題都可以適用于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的大型私有企業(yè)。

（三）私有化是解決國有企業(yè)問題的出路嗎？

盡管沒有妨礙國有企業(yè)業(yè)績出色的特別壁壘，作為一個(gè)整體，在許多發(fā)展中國家，國有企業(yè)的業(yè)績要遜色于私有企業(yè)。出于這個(gè)原因，私有化，作為一種改善國有企業(yè)業(yè)績的手段，一直以來備受吹捧。不幸的是，這種思路表現(xiàn)了一種悖論。本質(zhì)上，它表明如果政府有能力實(shí)施一個(gè)好的私有化，政府也有能力運(yùn)作好國有企業(yè)；反之，如果政府沒有能力運(yùn)作好國有企業(yè)，政府也不可能有能力去實(shí)施一個(gè)好的私有化。

從20世紀(jì)80年代至今，私有化被普遍認(rèn)為是改善國有企業(yè)業(yè)績的主要，甚至是唯一的方式。援助國政府的經(jīng)濟(jì)打手、世界銀行、國際貨幣基金組織確保把這種觀點(diǎn)在發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體中落實(shí)。近年來隨著私有化的被推行，雖然這種信念在減弱，因?yàn)橐延械淖C據(jù)表明私有化經(jīng)常不能兌現(xiàn)它的承諾，但私有化仍舊被認(rèn)為是解決國有企業(yè)相關(guān)問題的必然出路。私有化成為決策者改善國有企業(yè)業(yè)績的一個(gè)明確選項(xiàng)。然而，如下文所討論的，有很多除私有化之外的方式能改善國有企業(yè)的業(yè)績。此外，不要總是想當(dāng)然地認(rèn)為要么完全私有化，要么完全國有化。有很多種“第三條道路”的中間做法。政府可以賣出國有企業(yè)的一部分股份而保留大部分的股份，或者一個(gè)控股的股份（諸如法國的雷諾汽車或者很多中國臺(tái)灣省的國有企業(yè)）。此類“部分”私有化可能是為了籌措收入，也可能是為了獲得關(guān)鍵的技術(shù)或者市場，而與一個(gè)大的外國公司開展合作。一些國家的政府，賣掉幾乎所有的股份，利用所謂的“黃金股”去獲得對(duì)關(guān)鍵方面（諸如關(guān)鍵的技術(shù)、企業(yè)并購）的控制（例如巴西的航空工業(yè)公司）。政府出售國有企業(yè)給私有的“合作社”也有可能，諸如出售機(jī)場給航空“合作社”。即使我們對(duì)上文提到的、以中性的組織形式為特征的“第三條道路”不感興趣，也要明白私有化涉及一系列限制其效果的嚴(yán)重現(xiàn)實(shí)問題。私有化也僅僅在條件適當(dāng)?shù)臅r(shí)候才能實(shí)施。

第一，經(jīng)驗(yàn)顯示對(duì)盈利的國有企業(yè)私有化對(duì)國有企業(yè)的業(yè)績沒有影響，所以政府應(yīng)該集中精力把那些不能盈利的國有企業(yè)私有化。不幸的是，私有企業(yè)并不總是購買不能盈利的國有企業(yè)。因此，為了使私人部門對(duì)業(yè)績?cè)愀獾膰衅髽I(yè)有興趣，政府必須經(jīng)常對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行投資或者重組。這將引發(fā)一個(gè)困境——如果政府所有制之下的國有企業(yè)業(yè)績能被改善，為什么要首選將其私有化呢？的確，通過私有化之前的預(yù)先重組，被私有化的企業(yè)生產(chǎn)率被提高了。這顯示重組比私有化更重要。因此，除非政治上不可能去重組一個(gè)企業(yè)，很多國有企業(yè)的問題，將通過企業(yè)重組而不是私有化來解決。

第二，私有化的特別進(jìn)程涉及財(cái)政支出，這將給手頭緊缺的發(fā)展中國家政府帶來嚴(yán)重的問題。國有企業(yè)的評(píng)估和股票市場上股份的發(fā)行，都是要花錢才能運(yùn)作的，尤其是這些事情由昂貴的國際會(huì)計(jì)公司和投資銀行來運(yùn)作。這是發(fā)展中國家常常不可避免的事情，發(fā)展中國家沒有這樣的國際會(huì)計(jì)公司和投資銀行。

第三，在許多國家的私有化過程中充滿腐敗，大量潛在的收益最終會(huì)流入一些內(nèi)部人的口袋，而不是政府的金庫。這種腐敗的轉(zhuǎn)移有時(shí)候是非法的，比如通過賄賂；但經(jīng)常也是合法的，例如，政府“內(nèi)部人”在這個(gè)過程中充當(dāng)顧問。這簡直是諷刺，一個(gè)經(jīng)常被提及的反對(duì)國有企業(yè)存在的論據(jù)就是國有企業(yè)充滿腐敗。然而，一個(gè)悲哀的事實(shí)是：一個(gè)在國有企業(yè)中未能控制或者消除腐敗的政府，是不可能在國有企業(yè)私有化的時(shí)候突然有能力阻止腐敗的。的確，這種腐敗激勵(lì)他們加入私有化的進(jìn)程、不惜一切地推動(dòng)私有化，因?yàn)檫@意味著他們將不必與他們的繼承人一道分享腐敗，可以將所有未來的腐敗夢(mèng)想“變現(xiàn)”。應(yīng)該補(bǔ)充，私有化并不必然減少腐敗，私有企業(yè)也可以腐敗。在“喧囂的九十年代”，即使在管治良好的美國，錯(cuò)誤的會(huì)計(jì)和內(nèi)部人交易也演變成了巨大的問題。

第四，私有化將對(duì)政府的管治能力造成巨大的負(fù)擔(dān)，特別是假如進(jìn)行了大規(guī)模的私有化。在國有企業(yè)是自然壟斷的時(shí)候，沒有相應(yīng)管治能力的私有化將使事情變得更糟。這樣，無效率且不受約束的私人壟斷將取代無效率但受約束的公共壟斷。地方政府的管治能力是非常糟糕的。在政治分權(quán)化和“讓服務(wù)提供商更貼近人民”的名義下，世界銀行和援助國政府近來強(qiáng)迫將國有企業(yè)基于地域原則分成若干小單位，并將管治職能甩給了地方政府。這事紙面上看起來似乎不錯(cuò)，但是考慮到地方政府管治能力嚴(yán)重不足的現(xiàn)實(shí)，從效果來看，這經(jīng)常導(dǎo)致管治真空。

第五，私有化的時(shí)機(jī)和規(guī)模問題也很重要。例如，在一個(gè)相對(duì)短的時(shí)期內(nèi)盡量出售眾多的國有企業(yè)——所謂的“大拍賣”辦法——弱化了政府的討價(jià)還價(jià)能力，因此降低了私有化可能的收益。另一個(gè)例子，其他條件不變，當(dāng)股票市場下跌時(shí)，嘗試私有化將減少私有化的收益。在這個(gè)意義上，設(shè)置一個(gè)私有化的最后期限——這是國際貨幣基金組織和一些國家的政府愿意采取的行動(dòng)——是一個(gè)壞主意。因?yàn)檫@將迫使政府不顧市場情況而私有化。如果政府搞錯(cuò)了私有化的時(shí)機(jī)和規(guī)模，支付的價(jià)格將不會(huì)像政府用更實(shí)際的方法、更耐心地等待最好的交易時(shí)的那么高。

第六，私有化應(yīng)該有“正當(dāng)”的理由。私有化應(yīng)該是為了改善企業(yè)的業(yè)績，而不是充當(dāng)搞錢的工具（“崽賣爺田”）。例如，20世紀(jì)90年代的許多拉丁美洲國家，大規(guī)模的私有化是為了在短期之內(nèi)籌措大量外匯。私有化的收益用于支付對(duì)外負(fù)債、金融消費(fèi)的狂歡（主要進(jìn)口商品）以及支撐起一個(gè)不可持續(xù)的外匯匯率。此類私有化收益的“濫用”應(yīng)該被避免。

第七，發(fā)展中國家的國有企業(yè)，特別是在拉丁美洲的國有企業(yè)，經(jīng)常被賣給來自外國的國有企業(yè)。例如，國有的西班牙航空公司伊比利亞買走了大量的拉丁美洲航空公司，而國有的西班牙電話公司（Telefonica）買走了大量的拉丁美洲電話公司。如果公有制和管理是問題，一個(gè)國有企業(yè)被賣給另一個(gè)國有企業(yè)是相當(dāng)奇怪的，盡管這個(gè)國有企業(yè)是外國的。對(duì)這種現(xiàn)象的解釋是，政府就不會(huì)再向這些已歸外國所有的公司提供軟預(yù)算約束了。然而，非常普遍，外國的國有企業(yè)，基于自身龐大的規(guī)模以及擁有它的本國政府掌控的龐大國際政治影響力，比本國的國有企業(yè)有更大的政治能量。

第八，要注意把私有化的合同搞好。有大量的問題出在這里。這類問題之一是（被）私有化的國有企業(yè)的買主違反合同。企業(yè)（買主）榨取了原國有企業(yè)的利潤然后一走了之；當(dāng)利潤變負(fù)時(shí)，把問題留給政府來處理。有些時(shí)候，這種事不會(huì)成為問題，諸如無線電頻譜，其基本資產(chǎn)不會(huì)被終端服務(wù)所損壞。但是，如果相關(guān)的資產(chǎn)需要維修（諸如供水系統(tǒng)和道路），可能導(dǎo)致相關(guān)資產(chǎn)的惡化或破壞。因此，私有化合同應(yīng)該包括違約時(shí)對(duì)資產(chǎn)重新收回的完備手續(xù)條款。一個(gè)相關(guān)問題是企業(yè)的業(yè)績規(guī)定。這里一個(gè)重要的挑戰(zhàn)是使用正確的業(yè)績指標(biāo)——例如，在諸如供水之類基本服務(wù)的合同里，利潤率可能并不是最好的業(yè)績指標(biāo)。另一個(gè)挑戰(zhàn)是阻止企業(yè)（應(yīng)該是跨國公司），例如利用轉(zhuǎn)移定價(jià)，破壞業(yè)績規(guī)定（諸如投資規(guī)定等）。可見，私有化成功的必需條件是非常之多的。現(xiàn)實(shí)中，許多條件是不能被滿足的，特別是在一些發(fā)展中國家。毫不奇怪，許多私有化的嘗試已經(jīng)失敗了。

（四）私有化的替代方案

如果公有制自身不是國有企業(yè)表現(xiàn)不佳的唯一或者最重要的原因，私有化也不可能是國有企業(yè)問題的有效解決之道。此外，如上所述，私有化涉及很多現(xiàn)實(shí)的問題。因此，公正地說，私有化應(yīng)當(dāng)被當(dāng)作整治國有企業(yè)糟糕表現(xiàn)的最后方法，而不是首選的方法。下面，我們將討論三類對(duì)私有化的政策替代方案——組織改革、增加競爭及政治/行政管理改革。

1.組織改革

國有企業(yè)的目標(biāo)應(yīng)該得到嚴(yán)肅的審視。經(jīng)常，國有企業(yè)被賦予了太多的目標(biāo)，諸如滿足社會(huì)目標(biāo)（對(duì)女性和少數(shù)民族的贊助行動(dòng)）、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)化以及基本服務(wù)的提供。國有企業(yè)滿足多個(gè)目標(biāo)沒什么內(nèi)在錯(cuò)誤。但是，國有企業(yè)的目標(biāo)與相對(duì)優(yōu)先項(xiàng)不夠明確，可能負(fù)面影響企業(yè)的表現(xiàn)。因此，每家國有企業(yè)都應(yīng)該有清晰的目標(biāo)，對(duì)每個(gè)目標(biāo)賦予明確的權(quán)重。這將有益于國有企業(yè)目標(biāo)數(shù)目的最小化，并為調(diào)節(jié)那些相互矛盾的目標(biāo)提供指導(dǎo)。

組織改革的第二個(gè)重要部分是改進(jìn)關(guān)于國有企業(yè)業(yè)績的信息質(zhì)量以及提高國有企業(yè)的監(jiān)控機(jī)構(gòu)對(duì)這些信息加工處理和反應(yīng)的能力。在一些國家，監(jiān)管國有企業(yè)的機(jī)構(gòu)甚至缺乏最基本的信息（諸如資產(chǎn)負(fù)債表）。因此，這些信息的收集、詳細(xì)確定并嚴(yán)格遵守報(bào)告的程序和時(shí)間安排，對(duì)其加以應(yīng)用是非常重要的。即使政府不從外部介入微觀管理，這些東西也可以共同用于監(jiān)控和改善國有企業(yè)的表現(xiàn)。與此同時(shí)，監(jiān)管當(dāng)局獲取信息、加工以及有效使用信息的能力也應(yīng)該得到改進(jìn)。獲得很多的信息，卻沒有將之加工利用，是沒有用的。

第三，國有企業(yè)的激勵(lì)體系也應(yīng)該被改進(jìn)。一個(gè)明確有效的激勵(lì)應(yīng)當(dāng)被設(shè)計(jì)去獎(jiǎng)勵(lì)那些對(duì)效率、產(chǎn)出和消費(fèi)者滿意做出改進(jìn)的經(jīng)理人和雇員。但是，“激勵(lì)”并不必然被狹隘地解釋為個(gè)人物質(zhì)激勵(lì)。激勵(lì)包括各種非物質(zhì)和非個(gè)人的。

第四，建立一個(gè)單一的、精干的、致力于國有企業(yè)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，應(yīng)該有助于對(duì)國有企業(yè)的監(jiān)控。在一些國家，國有企業(yè)被多個(gè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管。實(shí)踐中，這經(jīng)常意味著國有企業(yè)不被任何機(jī)構(gòu)監(jiān)管。另外，這將導(dǎo)致對(duì)國有企業(yè)經(jīng)理人不理性的要求，使他們接受各種經(jīng)常的檢查。在單個(gè)機(jī)構(gòu)里，加強(qiáng)監(jiān)管責(zé)任能增加監(jiān)控效率，既不會(huì)使得這個(gè)機(jī)構(gòu)“推諉責(zé)任”，也會(huì)使國企經(jīng)理人從過多的檢查中解放出來。但是，為了加強(qiáng)監(jiān)管責(zé)任，確保充分的檢查和對(duì)這樣一個(gè)有至高無上權(quán)力的機(jī)構(gòu)的平衡是必要的。

第五，如果政府監(jiān)管和改革國有企業(yè)的能力實(shí)在有限，削減國有企業(yè)的數(shù)目可能有助于改善對(duì)國有企業(yè)的監(jiān)管。破產(chǎn)、合并甚至私有化一些不必要的國有企業(yè)（比如旅店）可以釋放政府的監(jiān)管或改革資源，有助于改善其他更重要的國有企業(yè)（比如供水和供氣公司）的表現(xiàn)。

2.增加競爭

除了組織改革，增加競爭對(duì)改善國有企業(yè)表現(xiàn)也是重要的。對(duì)于從事自然壟斷活動(dòng)的國有企業(yè)，增加競爭既是不可能，也是對(duì)于社會(huì)而言徒勞無功的。但是，有時(shí)候，競爭壓力能產(chǎn)生正面的結(jié)果。

的確，在許多國家，國有企業(yè)與私有企業(yè)在非自然壟斷領(lǐng)域激烈地競爭。例如，在法國，雷諾汽車，直到1996年都是政府所有的，它面臨來自私有企業(yè)標(biāo)志汽車和其他外國生產(chǎn)商的直接競爭。甚至由于貿(mào)易保護(hù)和補(bǔ)貼，它們對(duì)國內(nèi)市場是事實(shí)上的壟斷。諸如巴西航空工業(yè)公司、浦項(xiàng)鋼鐵這樣的國有企業(yè)被要求出口，因此必須參與國際競爭。

由于生產(chǎn)和服務(wù)至少是部分可替代的，即使自然壟斷的國有企業(yè)也能被給予一些競爭的刺激。例如，在20世紀(jì)80年代，在一些市場環(huán)節(jié)，英國的國有鐵路公司曾面臨來自私有公共汽車公司相當(dāng)強(qiáng)烈的競爭。競爭并不總是來自私有部門。增加競爭也可以通過設(shè)立另一個(gè)國有企業(yè)的方式。在1991年，韓國就建立了一個(gè)新的國有企業(yè)大康公司（Dacom），以專門從事國際電話業(yè)務(wù)。在整個(gè)20世紀(jì)90年代，它與另一家已經(jīng)占統(tǒng)治地位的國有電話業(yè)務(wù)商韓國電信（Korea Telecom）的競爭極大地改善了行業(yè)效率和服務(wù)質(zhì)量。

理論上，人為地將自然壟斷行業(yè)拆分為幾個(gè)區(qū)域單位，按照它們的相應(yīng)業(yè)績進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰，來“刺激”競爭也是可行的。以英國鐵路系統(tǒng)為例，這可能招致私有化，但在國有制之下也能做（這樣的拆分）。這種方法，稱之為“標(biāo)桿競爭”。不幸的是，這種方法運(yùn)作不良，特別是在那些監(jiān)管者完全沒有能力管理復(fù)雜的業(yè)績衡量的發(fā)展中國家。此外，就網(wǎng)狀產(chǎn)業(yè)（例如鐵路）而言，在幾個(gè)區(qū)域單位之間刺激競爭的潛在收益，應(yīng)該被由于網(wǎng)際碎片而增加的協(xié)調(diào)失靈的成本所抵消了。以英國鐵路私有化項(xiàng)目的災(zāi)難性失敗為例，鐵路私有化造就了幾十個(gè)區(qū)域運(yùn)營商，而事實(shí)上競爭卻非常少，就算有的話。

3. 政治和行政管理改革

在一些國家，國有企業(yè)被作為比其他方式更好處理問題的機(jī)制，因?yàn)椤白詈谩钡姆桨冈谡紊虾茈y實(shí)施。在一些情況下，雖然肯定不容易，但是，通過政治和相應(yīng)的制度改革，向“最好”的政策前進(jìn)可能是可行的。

例如，由于政府沒有失業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目，也不能通過公共工程項(xiàng)目創(chuàng)造更多“生產(chǎn)性”崗位，國有企業(yè)被要求保留不必要的工人，盡管企業(yè)這樣做會(huì)造成損失。在這種情況下，一個(gè)更好的方案將是提供失業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃和創(chuàng)造公共工程項(xiàng)目，使得政府不必創(chuàng)造這種“虛假”就業(yè)。但是，建立這些項(xiàng)目，可能需要政治改革，因?yàn)樗麄冃枰粋€(gè)關(guān)于高稅收和赤字開支的政治共識(shí)（如果有必要）。

為了有效，行政改革需要和政治改革一起進(jìn)行。除非官員監(jiān)控國有企業(yè)的工作是稱職的，為他們創(chuàng)造政治空間將不會(huì)有結(jié)果。行政改革需要很多不同的方面。增進(jìn)公務(wù)員的相對(duì)薪酬將允許政府招募新人和打擊腐敗。公務(wù)員培訓(xùn)也需要被改進(jìn)，培訓(xùn)需要教授更多通識(shí)知識(shí)，而不僅僅是經(jīng)濟(jì)學(xué)。給公務(wù)員反復(fù)灌輸公共服務(wù)道德可能有用，如果再加上一個(gè)適當(dāng)?shù)墓べY級(jí)差表（Pay Scale），要不著私人部門那么高的工資，許多公務(wù)員仍愿意為這個(gè)國家的美好未來工作。但這也有一個(gè)他們的良心能忍受或負(fù)擔(dān)的限度。

所有這些都慢慢來吧，但我們不需要相信現(xiàn)在流行的觀念：治理能力糟糕的發(fā)展中國家的政府將不能嘗試任何“困難”的事情。一個(gè)窮國不需要，也確實(shí)不可能，用一個(gè)完全成型的經(jīng)濟(jì)官員體系來開始其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。更重要的是，在一個(gè)相對(duì)短的時(shí)間之內(nèi)，官員能力能夠增加。

三 管理自然資源租金

多數(shù)人同意對(duì)不可再生的礦產(chǎn)、自然資源與其他財(cái)富資源應(yīng)該在總體上區(qū)別對(duì)待。這是因?yàn)檫@些資源，不是因?yàn)樯a(chǎn)資源的土地的所有者的努力而被創(chuàng)造的。此外，它們的開采將使得別人得不到這些資源，包括子孫后代。這是多數(shù)國家將礦產(chǎn)資源公共所有的原因。這也意味著有大量礦產(chǎn)資源的國家易于擁有比較大的國有企業(yè)部門。

對(duì)于可再生的自然資源，很少人持相同觀點(diǎn)。但是，在多數(shù)國家，某種可再生資源的開發(fā)，諸如森林和漁業(yè)，出于可持續(xù)的原因被公共管制。而在另一些國家，至少一部分此類資源是公共所有的。因此，自然資源的管理可以分享國有企業(yè)管理的某些重要特征。

（一）使用自然資源租金

管理可再生資源的挑戰(zhàn)甚至比管理不可再生資源的挑戰(zhàn)更大。就不可再生資源而言，好的管理能對(duì)資源消耗和可持續(xù)性做出區(qū)分，然而，最好的管理也不能使不可再生資源永遠(yuǎn)持續(xù)。但是，即使就不可再生資源而言，在對(duì)資源租金使用模式、價(jià)格變動(dòng)以及所謂“荷蘭病”的管理中采用的政策不同，后果也是非常不同的。

關(guān)于自然資源租金的使用，如下方案經(jīng)常被推薦給發(fā)展中國家的政府，即低價(jià)出售資源開采權(quán)、靠資源出售產(chǎn)生的收益為生。那些主張這種觀點(diǎn)的人強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國家缺乏有效地開采資源和精明地管理所得收入的能力。這種方案在理論上可能是有道理的。但是，在實(shí)踐中，尤其是在短期，如果想獲得潛在的收益，這種方案需要兩個(gè)嚴(yán)格的條件。第一，發(fā)展中國家的政府應(yīng)該以恰當(dāng)?shù)姆绞皆O(shè)計(jì)或者出售自然資源開采合同。第二，在資源開采和租金使用的過程中應(yīng)該沒有腐敗。在發(fā)展中國家，這些條件經(jīng)常是缺乏的。

更重要的是這不是一個(gè)好的長期方案。和“資源詛咒”的流行說法相反，可再生和不可再生的自然資源能夠創(chuàng)造無數(shù)上游和下游產(chǎn)業(yè)，因此變成經(jīng)濟(jì)增長的引擎。例如，森林資源能延伸到上游產(chǎn)業(yè)如紙和家具業(yè)，下游產(chǎn)業(yè)如伐木機(jī)械和土方機(jī)械。以此類推，家具產(chǎn)業(yè)可以創(chuàng)造下游產(chǎn)業(yè)到金屬加工（諸如釘子、鉸鏈），以及化工業(yè)（比如油漆）。

如下幾個(gè)發(fā)達(dá)國家的例子表明，自然資源不必然導(dǎo)致“詛咒”。這幾個(gè)發(fā)達(dá)國家已經(jīng)將它們的資源稟賦轉(zhuǎn)化成資源優(yōu)勢(shì)。這些例子包括美國（無數(shù)的礦產(chǎn)、森林和漁業(yè)）、加拿大（無數(shù)的礦產(chǎn)、森林和漁業(yè)）、澳大利亞（無數(shù)礦產(chǎn)）、瑞典（鐵礦、森林）、芬蘭（森林）和挪威（石油和天然氣）。即使在發(fā)展中世界，有些國家如馬來西亞（森林、錫、石油和天然氣）和博茨瓦納（鉆石），將它們的自然資源管理得相當(dāng)好，不允許其成為“詛咒”。

考慮到自然資源可能創(chuàng)造和貢獻(xiàn)于經(jīng)濟(jì)增長的上下游潛在產(chǎn)業(yè)，在長期，發(fā)展中國家的政府應(yīng)該尋求建設(shè)國家能力去大力開采自然資源。例如，由于外國石油公司不想轉(zhuǎn)移鉆井和提煉的關(guān)鍵技術(shù)給東道國，通過國有企業(yè)巴西國家石油公司，巴西政府就大力投資并成功發(fā)展了這樣的能力。

即使決定出售開采權(quán)，也應(yīng)該用心擬訂恰當(dāng)?shù)暮贤獪?zhǔn)入許可、合資、生產(chǎn)分享的安排。此外，在一個(gè)短時(shí)期（10年或20年）之后，權(quán)利應(yīng)當(dāng)是被更新的，因此在國家能力發(fā)展的名義下，這種情況需要被重新評(píng)估。發(fā)展軌跡是很難被準(zhǔn)確預(yù)期的。還有，如果發(fā)生出售權(quán)利給外國公司的事情，出售程序和相應(yīng)的合同應(yīng)該對(duì)外國公司的技術(shù)轉(zhuǎn)移、管理和生產(chǎn)能力給予明確規(guī)定。這可通過本國企業(yè)（通常是國有企業(yè)）的合資協(xié)議，或通過對(duì)轉(zhuǎn)移能力的明確規(guī)定（諸如技術(shù)轉(zhuǎn)移、管理培訓(xùn)和工人培訓(xùn)）來實(shí)現(xiàn)。因此國家可以憑借自己的能力在將來更好地開采資源，如果它這樣選擇的話。

（二）投資租金

尤其是在長期，比起租金收入分配方式更重要的是租金收入的投資方式。關(guān)于這一點(diǎn)，如下對(duì)斯蒂格利茨觀點(diǎn)的引用是非常有啟發(fā)意義的：“我們可以將自然資源和石油當(dāng)作資本品。它們是資本品，是藏在地下的資本品。當(dāng)你出售石油時(shí)，你正在將國家的財(cái)富從地下轉(zhuǎn)移到地上。現(xiàn)在，當(dāng)你將它從地下轉(zhuǎn)移到地上的時(shí)候，從結(jié)果上，有個(gè)問題是這將使這個(gè)國家變得更富還是更窮了呢？這取決于你怎么使用這個(gè)錢。如果你僅僅將之用于消費(fèi)，那你可能變得更窮。你過去有財(cái)富，但你將不再擁有財(cái)富——財(cái)富已經(jīng)消失了。如果你將它從地下轉(zhuǎn)移到地上，將石油轉(zhuǎn)化為道路或資本品，如果這些被石油替代的資本品是高產(chǎn)出的，那你就能變富。這像一個(gè)例行公事的分配問題：你將之從資本的一種形式轉(zhuǎn)化為另一種形式；如果在這個(gè)過程中，你使之成為一種更高產(chǎn)的資本形式，你將變得更富。”

1.投資金融資產(chǎn)

對(duì)于自然資源租金，投資的最簡單方案是，通過一個(gè)專門基金，對(duì)金融資產(chǎn)進(jìn)行投資，并用金融資產(chǎn)的收益進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)。挪威的石油基金（現(xiàn)在稱“政府養(yǎng)老基金”）是這種投資最著名的例子。考慮到自然資源價(jià)格的易波動(dòng)特征，這些基金可被國家用作“穩(wěn)定化基金”，用以平衡其收入和開支。

尤其是當(dāng)資源租金突然增加的時(shí)候，短期內(nèi)，對(duì)外國金融資產(chǎn)的投資是一個(gè)有吸引力的方案。這出于兩個(gè)原因：首先，經(jīng)濟(jì)的吸納能力可能不能快速增加，因此租金可能被投資于低回報(bào)的項(xiàng)目；其次，將資金保留在國家之外將減少本國貨幣的升值壓力，以減輕“荷蘭病”。

可是，安全的金融資產(chǎn)（比如美國財(cái)政部債券）不可能帶來高回報(bào)；而投資高風(fēng)險(xiǎn)的金融資產(chǎn)，尤其是在外國金融市場，應(yīng)作為發(fā)展中國家的最后選項(xiàng)，特別是考慮到金融專業(yè)知識(shí)的缺乏。更重要的是，金融投資是不可能提高國民經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)能力的。這對(duì)于諸如挪威這樣的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體可能不會(huì)是個(gè)大問題，但它對(duì)于發(fā)展中國家而言可能問題很嚴(yán)重。發(fā)展中國家仍然需要對(duì)能力建設(shè)進(jìn)行投資。

總之，就自然資源租金收入的管理而言，對(duì)金融資產(chǎn)的投資通常是最“安全”的選項(xiàng)。但是，在長期，發(fā)展中國家需要對(duì)生產(chǎn)能力建設(shè)進(jìn)行投資。如果是這樣，當(dāng)面臨大量突然的自然資源租金增加時(shí)，對(duì)金融資產(chǎn)的投資方案應(yīng)該主要作為一個(gè)短期措施使用。

2.投資于基本能力建設(shè)

自然資源租金能被用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“基本”能力的建設(shè)。例如，它們可以被用來改善醫(yī)療保健、基礎(chǔ)教育或一般的基礎(chǔ)設(shè)施，以此提高經(jīng)濟(jì)的整體能力，而不僅僅被用于某些特定產(chǎn)業(yè)。

對(duì)基本能力的投資可能是政治上安全的選項(xiàng)，至少在理論上很少有人會(huì)反對(duì)這樣的投資。對(duì)于最窮的發(fā)展中國家而言，它們需要對(duì)基本能力進(jìn)行更多的投資，這也可能是經(jīng)濟(jì)上的必需選項(xiàng)。但是，對(duì)于多數(shù)已建立了基本能力的發(fā)展中國家而言，這是一個(gè)局限性的策略。處于它們的發(fā)展階段，它們需要更多對(duì)具體能力的定項(xiàng)投資。一旦跨越了基礎(chǔ)教育或者最基本的基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)基本能力的投資就沒有必要了。我們不要抽象地談培訓(xùn)工程師，正如我們不要抽象地談修建道路。我們必須決定我們是要培養(yǎng)化工工程師還是電子工程師，我們也需要下定決心去決定是修建紡織城和港口之間還是修建森林與港口之間的高速公路。

因此，除了最窮的發(fā)展中國家外，僅有一小部分自然資源租金被專門用于基本能力的投資，其余部分應(yīng)該轉(zhuǎn)移到發(fā)展那些對(duì)未來經(jīng)濟(jì)升級(jí)所必需的專門能力。

3.相關(guān)的多元化投資

另一個(gè)基于自然資源租金進(jìn)行投資的方案是對(duì)相關(guān)自然資源行業(yè)進(jìn)行多元化投資。例如，瑞典成功實(shí)現(xiàn)森林資源多元化：從造紙和家具，再到造紙、家具制造機(jī)械，最終進(jìn)入高品質(zhì)的家具設(shè)計(jì)和生活方式服務(wù)（如著名的組合家具公司IKEA）。瑞典也成功地從鐵礦業(yè)，多元化進(jìn)入鋼鐵業(yè)，最后進(jìn)入各種與鋼相關(guān)的產(chǎn)品業(yè)，包括輪船、汽車和軍備。另一個(gè)例子，馬來西亞在多元化方面特別成功，例如，從棕櫚油到對(duì)棕櫚油的提煉，從橡膠業(yè)到輪胎業(yè)。

相關(guān)的多元化是個(gè)當(dāng)然的、有眼光的“自然”選擇。一些活動(dòng)“自然地”導(dǎo)致一些其他的活動(dòng)，這些活動(dòng)或?qū)υ瓉淼幕顒?dòng)給予投入，或從它們那里購買。赫希曼經(jīng)典的關(guān)聯(lián)分析法和里昂惕夫的投入-產(chǎn)出模型都基于這樣的特殊視角。

但是，就大多數(shù)自然資源而言，相關(guān)多元化的范圍是有限的——能從咖啡或漁業(yè)多元化的少之又少。一些資源有更大的潛力去進(jìn)行相關(guān)的多元化——諸如鐵礦、森林和石油。但是，即使是對(duì)于它們而言，如果相關(guān)的多元化要進(jìn)入價(jià)值鏈的頂部，至少一定程度的不相關(guān)的多元化也是需要的。例如，鐵礦和汽車業(yè)有“關(guān)聯(lián)”，汽車需要很多鋼板，但是汽車業(yè)的發(fā)展需要很多其他與鐵礦“不相關(guān)”的產(chǎn)業(yè)（諸如電子、玻璃、橡膠和油漆，這里僅僅舉出一小部分）。因此，僅對(duì)那些有很高潛力的自然資源進(jìn)行相關(guān)的多元化可能會(huì)停頓于低附加值的活動(dòng)，除非那些不相關(guān)的多元化也被開發(fā)。

因此，盡管我們需要將相關(guān)多元化的潛力全面開發(fā)，但在更長時(shí)期內(nèi)，應(yīng)該轉(zhuǎn)移到不相關(guān)的多元化上來，尤其是那些技術(shù)轉(zhuǎn)移活躍的領(lǐng)域。此外，不相關(guān)的多元化對(duì)于最大化相關(guān)多元化的范圍通常是必要的。

4.不相關(guān)的多元化投資

自然資源租金也需要被投資于“不相關(guān)的多元化”。如我們上文所指出的，即使對(duì)于使用非常廣泛的資源，例如木材和鐵礦石，可行的相關(guān)多元化和升級(jí)也不太多。 因此，為了取得可持續(xù)的長期發(fā)展，國家應(yīng)該將自然資源租金用于對(duì)技術(shù)上最具活力的不相關(guān)的產(chǎn)業(yè)多元化。

諾基亞，因移動(dòng)電話而著名的芬蘭公司，提供了一個(gè)成功的、對(duì)自然資源加以不相關(guān)多元化的最好例子。諾基亞從一個(gè)伐木公司起家，但是多元化到橡膠、電纜和電話交換，最后進(jìn)入了電子和移動(dòng)通信。有趣的是，諾基亞公司做了17年的電子公司才盈利。這顯示不相關(guān)的多元化經(jīng)常需要一個(gè)長的成長期。

由于這個(gè)長的成長期，不相關(guān)的多元化當(dāng)然是最困難的選項(xiàng)。這也需要一個(gè)長時(shí)期的產(chǎn)業(yè)計(jì)劃，那些缺乏行政能力的最貧窮國家很難去管理這個(gè)產(chǎn)業(yè)計(jì)劃，即便這個(gè)能力能被相對(duì)較快地建立，相比那些流行的說法。

但是，如我們?cè)谥Z基亞的例子中看到的，盡管有一個(gè)長的成長期，不相關(guān)產(chǎn)業(yè)技術(shù)上多元化到相關(guān)產(chǎn)業(yè)，將帶來很高的回報(bào)。因此，在長期，應(yīng)該努力從以自然資源為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到與之不相關(guān)的多元化產(chǎn)業(yè)。然而，考慮到長的成長期，在中短期，以能快速得到回報(bào)的其他方案（不相關(guān)的多元化產(chǎn)業(yè)方案）予以補(bǔ)充是必要的。

5. 選擇正確的政策組合

自然資源租金在（資源相關(guān)或不相關(guān)）產(chǎn)業(yè)上的多元化投資應(yīng)該建立在一個(gè)有銜接的發(fā)展戰(zhàn)略之上。發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施可能通過國有企業(yè)，或者用租金對(duì)設(shè)立新產(chǎn)業(yè)的私有部門企業(yè)提供補(bǔ)貼（直接或間接地通過關(guān)稅和其他形式的貿(mào)易保護(hù)）。

用自然資源租金對(duì)金融的投資、基本能力構(gòu)建的投資、在相關(guān)多元化的投資、在不相關(guān)的多元化的投資等不同策略混合成的相應(yīng)政策，將是國與國不同的。但它們的相對(duì)重要性對(duì)于各國而言各不相同，甚至在同一國家也各不相同。

例如，在發(fā)展的較早階段，金融投資和對(duì)基本能力的投資是非常重要的，而其他兩個(gè)途徑在經(jīng)濟(jì)發(fā)展以后將變得更重要。類似的，改變相關(guān)多元化投資和不相關(guān)多元化投資的相對(duì)重要性可能輪流交替。由于國家首先需要不相關(guān)的多元化飛躍到一個(gè)新階段，而在進(jìn)入一個(gè)新產(chǎn)業(yè)之后，相關(guān)的多元化的新產(chǎn)業(yè)是需要一段時(shí)間來鞏固的。

（三）自然資源租金管理的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)

對(duì)自然資源管理的一個(gè)主要關(guān)切是明顯越來越大的、自然資源對(duì)腐敗的感染。一些人聲稱礦產(chǎn)資源通常集中在其自然位置（所謂點(diǎn)資源），因此容易去“偷”或“掠奪”，例如有高的掠奪性。他們聲稱資源的高掠奪性使得腐敗阻止和私人俘獲（通過政治和暴力）更困難。相反，他們指出農(nóng)業(yè)資源——比如咖啡和可可——更易于分離，所謂分散的資源，需要持續(xù)不斷工作才能產(chǎn)生收入，使得掠奪更困難。

只要這種說法有點(diǎn)道理，我們就不必假定資源的自然屬性了。憑借國家的政治和行政能力，農(nóng)業(yè)資源也能以非常高的程度集中，而一個(gè)由老實(shí)人組成的、由公民社會(huì)監(jiān)控良好的政府掠奪地理非常集中的資源可能也是困難的。命運(yùn)并非自然注定。

非洲營銷委員會(huì)可能是集中農(nóng)業(yè)資源最知名的機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，不太有名但同樣重要的是中國臺(tái)灣省和韓國，它們幾乎完全集中了大米產(chǎn)出。這是通過政府控制的農(nóng)業(yè)合作社對(duì)大米的強(qiáng)制銷售來取得的，合作社對(duì)化肥供應(yīng)和耕作系統(tǒng)的控制使得農(nóng)民退出是不可能的。相比之下，通過石油基金和擁有“廉潔”政治系統(tǒng)，挪威已經(jīng)能公平合理地分配其石油收入。

因此，掠奪性更可能是政治和制度的結(jié)果，而不是有關(guān)自然資源的永恒自然屬性。關(guān)于所謂的“資源詛咒”，不是不可以避免的。關(guān)于特定的資源的掠奪性和圍繞它們腐敗的可能性，不是天生注定的。思考對(duì)不腐敗的、能帶來公平合理和可持續(xù)的結(jié)果的自然資源租金管理體系的設(shè)計(jì)是可能的。

首要的事情是設(shè)計(jì)一個(gè)不容易發(fā)生腐敗的、分配自然資源開采權(quán)利的制度。這需要這個(gè)制度是透明而干凈的，以致外部人能容易地監(jiān)控它。如果這個(gè)制度能夠比較經(jīng)常地接受評(píng)議，那就更好了。這樣錯(cuò)誤就能被較快地糾正。

同時(shí)，建立一個(gè)透明的、單一的資源租金基金，而不是將之分散在不同的“小碗”里，是一個(gè)好主意。這將使得對(duì)資源租金基金使用的監(jiān)管更容易，因此確保其茁壯地、公平合理地發(fā)展，并防止濫用。

合理的透明的制度、正規(guī)的審計(jì)和責(zé)任追究制度下，一個(gè)單一的基金將更容易受監(jiān)控。正如上文關(guān)于國有企業(yè)管理的討論，這可以通過加強(qiáng)單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)控責(zé)任來改進(jìn)。阻止權(quán)力濫用、腐敗和詐騙是不容易的。斯蒂格利茨指出，對(duì)資源租金的欺騙是廣泛存在而且不容易被偵查的，甚至是在美國這樣的國家。但是，積極的努力是必須做出的，以確保財(cái)富屬于這個(gè)國家的每一個(gè)人，包括未來的子孫后代，而不是一小部分人。

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[1]本文曾發(fā)表于2010年的《中國社會(huì)科學(xué)內(nèi)部文稿》《中共中央黨校學(xué)報(bào)》和《紅旗文稿》等，鑒于國企改革問題的重要性和報(bào)告的價(jià)值，在此再次轉(zhuǎn)載刊發(fā)。本文原為聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部（UNDESA）應(yīng)2005年聯(lián)合國世界峰會(huì)所做的“國家發(fā)展戰(zhàn)略”六個(gè)政策建議之一的“國有企業(yè)改革”，刊發(fā)于聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部2007年6月號(hào)的“國家發(fā)展戰(zhàn)略”政策建議，題目、摘要和關(guān)鍵詞為譯者所加。本政策建議由張夏準(zhǔn)（Chang Ha-Joon）執(zhí)筆，斯蒂格利茨（Stiglitz）教授和其他專家審閱了報(bào)告的全部內(nèi)容，由周建軍負(fù)責(zé)整理和中文譯介。周建軍感謝聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部、聯(lián)合國助理秘書長喬莫（Jomo Sundaram）博士和張夏準(zhǔn)教授對(duì)本文譯介的授權(quán)、支持和建議。本文原出處為聯(lián)合國官網(wǎng)（http：//esa.un.org/techcoop/documents/PN_SOEReformNote.pdf）；聯(lián)合國網(wǎng)站也發(fā)布了張夏準(zhǔn)教授和喬莫·桑德拉娒秘書長就國企改革問題答新華社《瞭望》周刊的新聞稿（http：//unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan039119.pdf）。關(guān)于本文的任何評(píng)論，請(qǐng)發(fā)至zhoujianjun@sasac.gov.cn。

[2]張夏準(zhǔn)，英國劍橋大學(xué)經(jīng)濟(jì)系準(zhǔn)教授（Reader）；周建軍，國務(wù)院國資委研究中心副研究員。