第一節 全面深化改革的“京山需求”

隨著農村經濟發展和社會治理轉型，京山市基層治理的條件和環境也發生了深刻變化，經濟發展逐步進入新常態，既提供了重大的戰略發展機遇，也帶來了諸多矛盾和嚴峻挑戰。認識新常態、適應新常態、引領新常態，保持經濟社會持續健康發展，需要政府的頂層規劃和統籌引領。為此，京山市立足當地經濟發展、政府服務、基層治理等多方需求，以發展理念轉變引領發展方式轉變，以發展方式轉變推動發展效益提升。以追求高質、力求提升的“京山需求”倒逼政府在困境中尋求改革道路，也為京山市在全面深化改革的大潮中勇立潮頭再添助力。

一 激活經濟：適應“新常態”，培育經濟新動能

習近平總書記曾提出，中國經濟正處在一種“新常態”階段，而認識新常態、適應新常態、引領新常態，是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯。所謂經濟發展的新常態，其強調的是一種“調結構、穩增長”的經濟形態，而不是總量經濟；著眼點在于經濟結構的對稱態基礎上的可持續發展，而不僅僅是GDP、人均GDP增長與經濟規模的最大化。簡言之，經濟新常態就是“用增長促發展，用發展促增長”。基于此，如何引領并適應這種經濟的常態化發展，推動農業供給側結構性改革，進而培育經濟發展新動能，需要各地方政府不斷開拓創新、積極探索。當前，為高效提升農村經濟發展的活力和動能，京山市立足農村、農業和農民的現實需要和發展需求，通過探索新產品、新產業、新市場、新機制等一系列路徑，試圖促進“三農”新型關系的構建，以此推動“傳統三農”向“新三農”發展轉型，全力打造新常態下京山市域經濟社會發展的升級版。

（一）農村集體資源亟待盤活

京山市地處湖北省中部，隸屬荊門市，北倚大洪山，南臨江漢平原，下轄14個鎮和京山經濟開發區及溫泉新區，共有405個行政村，總人口10.51萬戶64萬人，其中農業人口43.8萬人、農業勞動力27萬人。作為傳統的農業大縣，京山市長期以來工業發展水平較為有限，因此“工業反哺農業”的能力也十分缺乏，農業和農村的發展主要依靠鄉村內部的力量，外部助力不夠。農村經濟發展主要呈現出如下幾個特點。

一是土地資源豐富。全市確權到戶的耕地面積有81.82萬畝，人均占有耕地面積1.87畝，戶均7.8畝。林地面積251萬畝，確權到戶面積211.5萬畝，人均4.83畝，戶均20.1畝，農村集體資源（未確權到戶）面積101萬畝，人均2.3畝，戶均9.6畝。近幾年來，通過農村土地流轉，經營耕地面積10～30畝的農戶達到3.13萬戶，30～50畝的達到0.7萬戶，50～100畝的達到0.06萬戶，100～300畝的達0.15萬戶，300畝以上的林業大戶達1420戶。^[1]

二是經營性資產比重偏低。截至2014年底，全縣（市）農村集體經濟組織總資產為7.82億元，村平均資產193.1萬元，總資產中貨幣資金0.91億元、應收款項1.82億元、固定資產4.97億元、長期投資0.12億元，分別占總資產的11.7%、23.2%、63.6%、1.5%。^[2]固定資產和應收款項占總資產的86.8%，應收款項主要是農戶歷年欠款和其他經濟組織欠款，目前受政策制約難以收回。固定資產主要為房屋（辦公用房）、道路、橋梁、農田水利設施等，經營性固定資產僅位于部分城中村、城郊村和園中村，大部分村沒有經營性固定資產。

三是集體經濟收入渠道單一。以2014年數據為例，全縣（市）集體經濟總收入為7613.5萬元，村平均收入18.8萬元，其中經營收入316.21萬元，發包及上交收入2367.28萬元，投資收益84.18萬元，補助收入3085.93萬元，其他收入1759.95萬元，分別占經濟總收入的4.2%、31.1%、1.1%、40.5%和23.1%。^[3]村級收入主要是靠發包村集體的資產、資源和轉移支付等財政補助收入，兩項收入占到總收入的71.6%，直接經營收入僅占很小的比重。

綜上可以看出，對于京山市來說，農村經濟發展目前呈現出三個重大問題：一是集體資源零散、閑置，“浪費”現象嚴重，其規模作用和集聚效應難以充分發揮；二是經營性資產持有比重不一，村莊類型較為復雜且發展程度差異較大，不少純農業村莊缺少發展出路；三是集體資源未能被充分激活和利用，也沒能成為促進農民致富的有效手段。可見，能否有效利用和充分發揮村莊內部集體資源資產的價值，是事關整個農村經濟發展水平的大事。

（二）農民增收渠道尚待拓寬

家庭聯產承包責任制的推行，極大地調動了農民生產的積極性，促進了農業生產效率和農村經濟社會的發展。但是隨著農村經濟社會的不斷變革，家庭聯產經營“分”的弊端也不斷顯現。京山市作為農業大縣（市），目前主要的農業生產方式仍是一家一戶的小農生產，農戶的農業生產規模普遍很小，經營效率嚴重受限，生產效益無法得到有效提升。

具體表現為：一方面，土地支離破碎、零星分散，不僅給家庭經營管理帶來了不便，還增加了進行農田基本建設的難度，不但不利于農田水利基本建設，也不利于農業科技的推廣和病蟲害防治，制約農業生產力的發展，導致農民增收困難；另一方面，由于經營規模較小，農業遭遇低效生產困境，因為農民大都使用簡單而落后的生產工具，主要運用世代相傳的農業耕作技術和方法，缺乏現代農業生產要素，這就阻礙了農業生產的集約化和機械化水平，加大了農業技術推廣和應用的難度，從而阻礙了土地使用率和農業生產效率的提高。同時由于小規模生產農戶的目的主要是解決自己的口糧，農業生產基本處于自給或半自給狀態，商品化和社會化程度低，生產效益也難以得到提升。對此，羅店鎮村民秦克珍感受頗深：“傳統農業耕作出力多、產出少、成本貴、售價賤，農民不但費力不討好，甚至連本錢都難以賺回，而且單戶種植成本又很高，老百姓是手工操作，一年到頭幾乎沒有什么收獲，很吃虧的。”

此外，眾所周知，農業生產經營體制的一大關鍵點在于“由誰經營、怎么經營”。而以家庭承包經營為基礎的雙層經營體制，其經營主體是一家一戶的小農，經營方式則是以小規模、小家戶的分散經營為主，這種生產方式無疑造成了農民家庭收入偏低，缺乏有效的增收致富渠道，同時，農民又普遍面臨著大量貨幣支出的壓力，生活負擔較重。因此，當地許多村民都迫切希望能夠找到改變現狀的方法、增加收入的渠道，這也成為后來京山市推進集體資產股份權能改革的動力之一。

（三）農業經營模式有待創新

農業是國家發展的基礎和立國的根本。推進農業供給側結構性改革，改變農業生產經營的傳統形態，提升農業生產效益和從業者的收益水平，培育農業農村發展新動能，是推動傳統農業向現代農業轉型發展的重要途徑。黨的十八大報告曾提出過“構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系”的戰略構想；2013年中央一號文件也曾圍繞這個戰略構想進行了總體部署；十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革的決定》，又把“加快構建新型農業經營體系”作為健全城鄉發展一體化體制機制的重要舉措，進一步提出了具體要求；在黨的十九大會議上，習近平總書記再一次提出，要“構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，完善農業支持保護制度，發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體，健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接”。可見，創新農業經營體制機制，構建新型農業經營體系，對于破解農業發展壓力、穩定完善農村基本經營制度和推進農業現代化建設具有十分重要的意義。

近些年來，京山市（縣）委及政府在國家政策精神的指導下，在湖北省委、省政府的支持下，將創新農業經營模式作為當前農村工作開展的集中要務。為了加快農村發展，提升現代農業水平，增加農民收入，京山市立足當地實際，傾聽農民意愿，滿足農民需求，不斷探索、創新和引進多種新型農業服務模式和土地股份合作模式，以此助推現代農業建設。對此，京山市農業局長李明佳解釋道：“農業經營模式本就不是一成不變的，它關系到老百姓的生活水平和質量，哪種生產經營模式有成效，對老百姓有好處，我們就愿意嘗試（哪種）。就像現在，我們是‘宜農則農，求高效，宜觀光則觀光，掘潛力’。我們已經嘗試過觀光農業、生態農業等多種類型了，但還是不夠，我們仍打算探索和創新其他的經營模式。”

二 整合服務：深化“放管服”，提升政府新效力

公共服務的有效供給是現代政府治理能力提升的重要體現。可以說，政府的作用能否得到充分發揮，政府的社會管理活動是否有效，一定程度上直接取決于政府提供公共服務能力的高低，政府服務能力的高低決定著政府職能的實現程度。在當前社會，隨著全面深化改革的逐步推進，需要政府不斷完善其作為服務型政府的職責內涵，以加快適應社會主義市場經濟發展要求，進而通過深化“放管服”改革推動政府治理體系現代化。對于湖北省京山市來說，抓住“放管服”改革這一牛鼻子，堅韌不拔地推進政府職能轉變，既是其自身政府優化服務、提高形象的迫切需求，也是全面深化改革的題中要義。

（一）簡政放權，使政府負擔“減下來”

簡政放權作為全面深化改革的“先手棋”和轉變政府職能的“當頭炮”，是激發企業活力、激活社會發展動力和提升社會創造力的核心舉措，也是釋放政府壓力，有效促進政府優化服務、向服務型政府轉變的必要手段。對于京山市政府來說，全面深化改革時期的簡政放權需求主要體現為以下兩點。

一是要把握放管結合。所謂簡政放權，即是將束縛在市場主體身上的“無形枷鎖”和錯放在政府身上的“有形之手”進行精簡，但這并不意味著只放不管。對于基層政府來說，“放”是放活，而不是放任；“管”是管好，而不是管死。簡政放權以后，政府不能一放了之，有很多東西要實現管放結合。例如，過去管的環節過多、重復，此時就需要減少、合并，通過簡政放權合并不必要的工作環節和辦事流程。但是減少環節之后，政府還是需要承擔額外的一些其他責任。正如時任京山縣委書記周志紅所言，“簡政放權，簡的是辦事流程，放的是手中權力，要的是辦事效率，留的是肩上責任，我們不能還做之前‘管得多’的政府，而要慢慢轉變成為‘管得好’的政府，該放的決不停留，該管的也要盡心去管，這才是所謂的政府的簡政放權的真正目標”。

二是要實現放管均衡。也就是說，既要積極主動地放掉該放的權，又要認真負責地管好該管的事，以更有效的“管”來促進更積極的“放”，從而使二者達到均衡狀態，也就是所謂的“放管并重”。但是對于目前的基層政府來說，要想做到放管均衡，壓力和挑戰也是非常大的。一方面政府要放權，要改變傳統的管理方式和手段，一改過去管得過多、管得過實的狀況為管得靈活的狀態；另一方面，基層政府的某些管理行為也要發生調整，不能還是依靠過去“為管而管”的管理心態，要逐步向服務角度的管理轉變，即轉變管理理念，更加深化和細化自己的管理職能。具體來說，對待某項行政任務，不僅僅是追求這個事兒“該誰干”，而應更多地明確這個事兒“該怎么干”，以及“怎么干才能更好”，以此來體現政府的責任，提供更好的服務和管理回饋社會。

（二）整合資源，使辦事效率“提起來”

隨著社會主義市場經濟的發展，各種資源要素在全國范圍內不斷流動和重組，給以行政區劃為管轄范圍的各級政府帶來了新的公共服務難題，比如人口流動帶來的就業、住房、社會保障、醫療服務、基礎設施建設等。除此之外，政府自身資源的局限性，一定程度上也限制了政府公共服務的供給，阻礙了社會治理能力的發展。面對有限資源和社會經濟快速發展需求的張力，整合資源進而提高辦事效率就成了京山市政府加強自身建設、提高公共服務能力的關鍵。

一是服務資源整合迫在眉睫。作為基層治理的重要主體之一，基層政府在農村經濟社會發展過程中扮演著重要角色，其運行能力和資源整合能力的高低直接影響著政策執行和基層治理的效率。作為分配資源的主體部門，目前京山市政府在公共服務供給方面呈現出“碎片化”傾向。一方面，政府的服務供給不足，不能滿足公眾日益增長的公共服務需求；另一方面，政府提供了民眾并不需要的服務，而民眾急需的服務，政府卻不能也無力提供，出現了公共服務錯位與無效問題。以扶貧為例，國家向農村輸入的扶貧資金多是一種自上而下的專款專用的資源導入，但是相關部門的資源供給與農民需求在一定程度上存在錯位，加之上級部門無法甄別個體村莊的需求強度，造成地方政府爭搶“貧困帽子”或扶貧鄉村“名實不副”的尷尬局面。

二是治理效率提升不容忽視。基層政府繁重的事務壓力某種程度上導致了其治理效率低下，直接對口鄉村的鄉鎮政府尤甚。以目前京山市鄉鎮資產的財務管理來說，財權與事權相分離，削弱了鄉鎮政府的治理能力和治理效率。在“事權下放、財權上移”的背景下，鄉鎮一級財權小、事權多，運行成本較高，導致其治理效率低下。具體來說，目前各個鄉鎮在社會治安、教育、衛生、醫療保險等基礎工作上的投入呈現不斷增加的趨勢，在包括新型農村社區建設、美麗鄉村建設、易地扶貧搬遷等方面的精力投入和資金投入更多，鄉鎮進行治理的成本大幅增加。與此同時，治理事務的逐漸增多，還影響到了基層干部的工作積極性與辦事效率。雁門口鎮的一位領導干部對此解釋說，“我們是上承縣級，下對村級，不僅上傳下達，中間要負責的事務也很多，開會要去，檢查要接，還要做基本工作、社會建設，干部工作越來越不好做”。

（三）優化服務，使職能發揮“轉起來”

縱觀現在各個省份的地方政府，農村公共服務的供給多還是依靠基層政府，縣鄉兩級承擔著大量的公共服務職能，因而，縣域和鄉鎮的政府職能也面臨著從管理型向服務型轉變的迫切需求。

一是完善村莊基本設施的需求。對于京山市來說，全市（縣）絕大多數村莊屬于純農村，其中不乏一些負債村、空殼村等，絕大部分直管鄉鎮仍處在“保吃飯、保運轉”的傳統境地，對于公益事業和公共服務的提供缺乏有效的資金和條件保障。以榨屋村、五泉廟村等為例，因為離縣城較遠，經濟發展勢力薄弱，基層政府基本上也是處在有愿望沒能力、有想法沒辦法的尷尬境地。因此，如何有效保障村級的公共服務提供和公共設施維護，如村莊公共衛生、鄉村道路建設、社會優撫等，成了政府亟須解決的問題。調研時多位受訪村民在回答對改革的建議時均提到：“希望政府能有更大的資金投入，來完善村莊包括道路在內的基礎設施建設。”

二是優化政府行政職能的需求。轉變政府職能作為深化行政體制改革的核心，直接關系到社會經濟的發展與人民共享改革紅利與發展成果的實現。李克強總理對此強調，為人民服務是黨的根本宗旨，讓老百姓過上好日子是人民政府的天職，轉變政府職能既要給市場松綁，還要突出優化服務。具體來說，要以創業創新需求為導向，在政策、融資、統一平臺、法律、知識產權等方面提供更好的服務，促進擴大就業。此外，還要增加公共產品和服務供給，圍繞補“短板”帶動有效投資，通過政府購買、發展市場化中介等，讓群眾享受便捷、公平、可及的服務。對于發展中的京山市來說，除了以上所提到的服務提供外，當務之急是要一改過去群眾圍著部門轉、部門圍著領導轉的現象，轉變為部門圍著服務轉、服務圍著群眾轉的局面，將政府的權力意識淡化，轉而增強其服務意識，以此來促進自身服務質量的改善和提高。

三 優化治理：凝聚“多主體”，打造共治新格局

基層是社會治理的基礎，國家治理現代化離不開基層治理的現代化。善治作為基層治理所追求的一種理想狀態，其本質是政府與公民對公共生活的一種有序、合作式的管理，它是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是二者合作的最佳狀態。基層治理不僅涉及的面寬、量大、事多，還直接面對群眾，與群眾利益息息相關，因此在整個國家治理體系中占有重要位置。近些年來，京山市通過著力激發多元治理主體、豐富基層治理內容和創新治理技術手段，來提升基層治理力，進而滿足全面深化改革對基層治理的需求。正如時任京山縣委書記周志紅所言，“我們現在除了股份權能改革是國家的任務，剩下的改革都是我們自己做的。自己做的目的就是把人員下沉到基層，把人力、財力下沉到基層，提升他們的工作效率，改變他們的工作作風，真正使老百姓感覺到人民政府是為人民服務的，這就是我們改革的目的。上升到最后一句話就是，打通基層有效治理的最后一公里，最后一公里打通，這就是我們改革的目的”。

（一）治理主體：多元主體參與勢在必行

隨著我國改革開放的不斷發展，中國經濟在取得巨大成就的同時也帶來了巨大變革。一方面，經濟體制轉型迎來了經濟高速增長的發展期，產業結構調整也改變了我國農業、制造業和服務業的比例，使城鎮人口超過農村，國家呈現出城鄉二元化的發展結構；另一方面，治理結構變革使原本基于官僚權威的政府行政方式向依法行政、依靠更多公民參與轉變。與此同時，當前社會中逐漸凸顯出制度轉型、基層治理、社會服務等問題，使立足于多元主體的共同治理模式成為全面深化中國農村改革的必然。

在京山市，隨著改革開放和市場經濟的不斷發展，原有的以政府或市場為主的一元治理模式已不能再滿足當地經濟和社會的發展需求，取而代之的，是由政府、市場與社會共同組成的多元主體的治理模式。具體來說，在慈善事業發展方面，政府的角色從主導向支持轉變，明確了社會是慈善事業的主體；在扶貧方面，提出引導社會力量參與扶貧事業；在基層治理領域，除了原有的村黨支部、村委會、監事會“三駕馬車”外，還充分動員“灣長”、返鄉能人等多元主體參與。從以上可以看出，京山市正以各領域的實踐探索踐行著社會共治的本質與內涵，即發動社會多元主體力量參與社會治理，探索形成“小政府、強政府、大社會”的治理模式。

（二）治理內容：農村綜合治理不容忽視

加強農村社會綜合治理，維護農村穩定，促進社會和諧發展，是新時期建設社會主義新農村的迫切需要，也是京山市政府著力研究和解決的重要課題。

近年來，京山市經濟社會的加速發展，農村利益主體的多元化，農民利益訴求的廣泛化，對農村社會管理提出了新的挑戰和考驗。主要表現為以下幾點：一是農村經濟發展活力有待增強。在京山市，農民增收基礎不穩、收入渠道單一、自我發展能力差等現象依然普遍存在，成為影響農村社會和諧穩定的最大困難之一。二是農村社會管理難度加大。隨著農村大量青壯勞動力進城務工，農村成為老人、婦女和兒童的留守地，留守老人生活壓力大、留守配偶任務重、留守兒童成長受影響等一系列問題，使農村社會更加復雜，不和諧因素不斷增加。三是社會管理服務機制不夠健全。一些鎮綜治維穩中心、村綜治服務站的建設管理與服務制度仍不規范，農民利益訴求的渠道比較單一，社會矛盾調處與基層法律服務水平低下。四是社會矛盾及治安問題仍一定程度存在。主要是由林地、宅基地、耕地的征地補償問題，以及贍養、婚姻、鄰里糾紛等引發的矛盾較多，由處置不當引發的上訪問題仍較為嚴重。

農民之事無小事，在以農民居多、農民為重的當代中國，關系到農村的任何一件事情往往都具有牽一發而動全身的影響力。維護農村社會穩定，切實保障農民群眾的自身利益，是關系到農村基層治理的大事。因此，始終堅持以人為本理念、不斷創新社會管理方式、提高農村社會管理的科學化水平、努力維護群眾利益、促進社會和諧發展是開展農村綜合治理的關鍵，也是必要之舉。

（三）治理手段：現代信息技術不可或缺

實現政府角色從管理向服務的轉型，其突破口在于服務方法的創新。傳統的政府管理和公共服務多以過程為導向，而服務型政府則多以結果為導向，重視產出和效益。通過引進計算機技術和信息設備，以迅速便捷、顧客導向、提高效益等理念為公眾提供公共產品和服務，繼而扭轉和改善政府與公民之間的關系是當前農村深化改革、創新基層治理手段的必要之舉。

現代信息技術為國家治理的基礎性制度建設提供了非常好的技術條件。對當前基層政府來說，掌握大數據一定程度上意味著掌握大信息，但是大數據對于公共管理來說既是挑戰也是機遇。一方面，大數據時代，政府管理的角色逐漸從數據收集者向數據分析者轉變。這主要表現為，改革的政策分析不再是關于姓“社”還是姓“資”的爭論了，而是要聚焦在如何更加有效地推動改革，進而為公民提供更好服務的主題上。另一方面，現代社會對政務公開的要求也逐漸推動政府從數據管理者向數據提供者轉變。大數據在電子政務領域發揮的重要作用也越來越明顯，不僅包括推進政府信息資源的開放和利用的效率，推動跨越政府內部協調的鴻溝，而且也緊密關系到政務公開效率、政府決策的科學性和準確性等。

回顧京山市，不論是公共檢驗檢測的一門受理，還是社會救助的一門受理，抑或是信訪代理的綜合代理等，均是現代信息技術優化治理手段的顯著表現。現代信息技術在基層治理中的作用不斷凸顯，一定程度上正是基層治理對其需求不斷增加的明顯體現。