第一章 緒論

一 研究緣起

自人類社會誕生伊始，遷移就成為人類應對風險與規(guī)避災難的重要途徑之一。隨著人類社會生產力的日益提高和人類知識的與日俱增，人類遷移的廣度與深度不斷拓展，遷移的頻率越來越高，遷移的范圍愈來愈廣。尤其是工業(yè)革命以來，科技的發(fā)展日新月異，交通和通信日益便捷，有效地“縮短”了世界各地之間的時空距離，大大地加速了人口的跨國遷移，這快速地改變著世界人口的分布格局，“遷移”已經成為當今世界最鮮明的圖景之一。或許，在某種程度上，正如卡斯爾斯和米勒在《人口遷移時代：現(xiàn)代世界的人口流動》一書中所言——“我們生活在一個移民的時代”^[1]。2015年全球移民總數(shù)已達2.32億^[2]，且這個數(shù)字還在持續(xù)增長，預計到2050年將增加到4.15億^[3]。事實上，在這2.32億全球移民中，海外勞工所占的比例在50%以上，倘若再加上他們的家屬，將占全球移民總數(shù)的90%左右^[4]。換言之，海外勞工及其家屬構成了全球移民的主體。

在經濟全球化和區(qū)域經濟一體化不斷推進與深入發(fā)展的背景下，國際交流與合作日益頻繁，愈來愈多的勞工跨出國門到異國他鄉(xiāng)就業(yè)和謀生，成為海外勞工，勞工的跨國流動日漸常態(tài)化。勞工的跨國流動不僅可以緩解原籍國的就業(yè)難問題，而且可以給原籍國帶來可觀的外匯收入，在一定程度上改善海外勞工及其家屬的經濟狀況，并拉動原籍國的投資和消費，促進原籍國的經濟與社會發(fā)展，也為東道國提供了充足的勞動力，有效地緩解了其由于人口老齡化等原因帶來的勞動力不足問題，促進了東道國國民經濟的有效運行與可持續(xù)發(fā)展。然而，正如每一枚硬幣皆有正反兩面一樣，任何一項社會政策或者行動皆有正面與負面效應，勞工的跨國流動也概莫能外。勞工的跨國流動在給原籍國、東道國以及海外勞工帶來諸多益處的同時，也不可避免地帶來了一系列的社會問題。其中，一個不容忽視的問題就是海外勞工的社會保障問題。

縱觀當今世界各國社會保障制度的改革與發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，各國的社會保障制度是構建在公民權與貢獻的雙重基礎之上的。一方面，當今世界各國的社會保障制度在本國領土范圍內自成體系，各國政府以公民權為主要依據向本國國民提供基本的社會保障；另一方面，世界各國的社會保障制度也建立在貢獻的基礎之上，特別是對于繳費型社會保險制度而言，尤其如此。世界各國社會保障制度的這種雙重構建基礎給海外勞工的社會保障帶來了諸多困境。雖然海外勞工在東道國就業(yè)期間，很可能向東道國的社會保障制度繳納了法定費用，但是由于海外勞工不屬于該國公民，東道國沒有責任也沒有義務為他們提供社會保障待遇，同時海外勞工在異國他鄉(xiāng)就業(yè)與謀生期間往往割裂了與原籍國社會保障制度的聯(lián)系，無法繼續(xù)向原籍國的社會保障制度做出繳費貢獻，也就難以獲得原籍國基于貢獻而享有的養(yǎng)老和醫(yī)療保險等福利待遇。故而，當海外勞工在異國他鄉(xiāng)工作多年退休或者回歸原籍國后，他們很有可能會陷入缺乏社會保障的困境。此外，對于許多外派勞工而言，則很可能會遭遇社會保障雙重覆蓋與雙重繳費問題，必須基于同一份薪資待遇同時向原籍國和東道國繳納社會保障稅（費），這不僅會給外派勞工及其雇主造成巨大的繳費負擔，而且會嚴重削弱跨國企業(yè)的國際競爭力，迫切需要引起關注與重視。

海外勞工的社會保障問題曾經長期困擾相關國家，不僅阻礙了勞動者的自由跨國流動，而且妨礙了區(qū)域經濟一體化乃至經濟全球化的發(fā)展進程。20世紀初以來，歐美發(fā)達國家在解決海外勞工社會保障問題上進行了積極的探索和有益的嘗試，國家之間通過開展社會保障國際合作、簽署社會保障國際協(xié)定、構建雙方或者多方社會保障制度的銜接機制，有效地維護了大多數(shù)海外勞工的社會保障權益。到目前為止，經過一百多年的努力，世界各國通過協(xié)商與談判等方式簽署了3656項社會保障國際協(xié)定，其中90%以上是發(fā)達國家之間簽署的^[5]（見表1-1）。于是，歐盟通過社會保障協(xié)調法令以及與其他國家簽署社會保障國際協(xié)定等措施，使得高達80%的歐盟海外勞工享有便攜性的社會保障權益^[6]，北美國家通過與其他國家簽署社會保障雙邊協(xié)定等方式，使得多達68%的北美海外勞工的社會保障權益得到了有效保護^[7]。然而，從全球范圍來看，目前只有20%左右海外勞工的社會保障權益得到了有效保護^[8]，換言之，絕大多數(shù)海外勞工的社會保障權益仍然遭受著不同程度的損害。

改革開放以來，伴隨著我國加入世界貿易組織（WTO），尤其是“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的不斷推進與深入實施，

表1-1 一些發(fā)達國家已簽署的社會保障雙邊協(xié)定數(shù)量

帶動了越來越多的勞動者走出國門去異國他鄉(xiāng)就業(yè)和謀生，海外勞工的數(shù)量與日俱增。商務部發(fā)布的對外勞務合作數(shù)據顯示，2015年我國對外勞務合作共派出各類勞務人員53萬人，其中承包工程項下派出25.3萬人，勞務合作項下派出27.7萬人，年末在外各類勞務人員102.7萬人^[9]。截至2015年12月底，我國對外勞務合作業(yè)務累計派出各類人員802 萬人^[10]。同時，我國已經成為全球第四大移民輸出國，截至2013年12月底，我國的海外移民存量已接近1000萬（934.3萬）人，在23年間劇增了128.6%^[11]。我國海外勞工數(shù)量的日漸增多，盡管可以帶來緩解國內就業(yè)壓力和增加外匯收入等諸多益處，但是與其他國家的海外勞工一樣，由于跨越了民族國家的疆域，他們的社會保障也會面臨諸多難題。而且，伴隨著我國海外勞工規(guī)模的日趨擴大，其面臨的社會保障問題日益凸顯。

其實，對于海外勞工的社會保障問題，中國政府在很早之前就有所關注。1951年，我國社會保障領域的第一部行政法規(guī)《中華人民共和國勞動保險條例》第4條就明確規(guī)定：“凡在實行勞動保險各企業(yè)內工作的工人與職員（包括學徒）不分民族、年齡、性別和國籍，均適用本條例，但被剝奪政治權利者除外?！?a id="w012">^[12]1999年，國務院頒布的《社會保險費征繳暫行條例》進一步明確了基本養(yǎng)老保險的參保范圍不以國籍為限。不過，在很長一段時間內，由于我國的海外勞工數(shù)量不多，加之來華就業(yè)的外籍勞工數(shù)量較少，海外勞工社會保障問題一直沒有引起中國政府的重視。世紀之交，尤其是中國加入世界貿易組織（WTO）之后，中國的海外勞工數(shù)量和來華就業(yè)的外籍勞工數(shù)量皆有顯著增長，海外勞工社會保障問題開始引起中國政府的關注與重視。于是，自20世紀90年代末以來，中國政府開始尋求與一些經貿往來密切的國家開展社會保障雙邊談判，2001年7月12日和2003年2月28日，中國政府分別與德國政府和韓國政府簽署了《中華人民共和國與德意志聯(lián)邦共和國社會保險協(xié)定》和《中華人民共和國與大韓民國互免養(yǎng)老保險繳費臨時措施協(xié)議》，正式拉開了中國社會保障國際合作的序幕，具有里程碑式的重要意義，標志著中國社會保障國際合作開始步入制度化、規(guī)范化和法制化階段。2012年10月29日，中韓兩國政府正式簽署《中華人民共和國政府和大韓民國政府社會保險協(xié)定》和《中華人民共和國政府和大韓民國政府社會保險協(xié)定議定書》，隨后中國分別與丹麥、芬蘭、加拿大、瑞士、荷蘭、法國、西班牙以及盧森堡等國簽署了社會保障雙邊協(xié)定。

顯然，自從世紀之交尤其是2012年以來，中國政府對海外勞工社會保障權益保護問題逐步重視，社會保障國際合作的發(fā)展步伐明顯加快。然而，無論是與歐美發(fā)達國家相比，還是與一些同為海外勞工輸出大國的發(fā)展中國家（如印度和土耳其）相比，抑或是與數(shù)以百萬計海外勞工日益增長的社會保障權益保護需求相比，中國在社會保障國際合作領域的發(fā)展都明顯滯后。當前，我國的海外勞工遍布全球180多個國家（地區(qū)），但是我國只與德國、韓國、丹麥、芬蘭、瑞士、加拿大、荷蘭、法國、西班牙和盧森堡10國簽署了社會保障雙邊協(xié)定，而且這些國家并非我國對外勞務合作業(yè)務分布的主要國家（地區(qū)）^[13]，再加上還存在現(xiàn)有社會保障雙邊協(xié)定的執(zhí)行效果不佳等問題^[14]，導致我國數(shù)以百萬計的海外勞工能夠從社會保障雙邊協(xié)定中受益的人數(shù)非常有限。與此相反，歐美發(fā)達國家通過建立社會保障國際合作機制等措施，使得大多數(shù)海外勞工的社會保障權益得到了有效保護。同時，截至2016年3月，印度已經與德國、韓國和魁北克等19個國家（地區(qū)）簽署了社會保障雙邊協(xié)定^[15]，有效地保護了相當一部分海外勞工的社會保障權益。此外，土耳其通過與其他國家簽署社會保障雙邊協(xié)定等措施，使得多達68%的海外勞工獲得了便攜性的社會保障權益^[16]。

從上述分析可知，國家之間開展社會保障國際合作，通過談判簽署社會保障國際協(xié)定可以有效地解決海外勞工的社會保障問題，歐美發(fā)達國家在社會保障國際合作領域積累了許多成功經驗，一些發(fā)展中國家在社會保障國際合作領域的表現(xiàn)也可圈可點。同時，盡管中國在社會保障國際合作領域取得了一定的進展，值得肯定與贊許，但是仍然存在諸多不足。那么，社會保障國際合作是什么？歐美發(fā)達國家和一些發(fā)展中國家在社會保障國際合作領域積累了哪些有益經驗？中國社會保障國際合作存在哪些主要問題？中國社會保障國際合作問題產生的主要原因有哪些？如何在學習與借鑒典型國家有益經驗的基礎上完善中國社會保障國際合作？本書將主要圍繞這些問題進行探討，以期在豐富學術界現(xiàn)有研究的基礎上，為推動我國社會保障國際合作的發(fā)展與完善提供參考。