第二章 征地拆遷博弈的基礎框架

第一節 土地之于地方政府：經營性

一 土地開發與國家發展

古典經濟學中，促進國民財富增長的要素分為三類：資本、勞動和土地。威廉·配第（1963：71）認為：“土地為財富之母，而勞動則為財富之父和能動的要素。”亞當·斯密、李嘉圖、馬克思等學者亦認為土地和地租非常重要。但20世紀二三十年代以后的經濟學理論卻常常將土地變量排除在經濟分析之外（如哈羅德-多馬經濟增長模型）。自20世紀50年代以來，“技術進步”要素被越來越多的經濟學家所重視，^[1]如索洛增長模型^[2]的構建。20世紀80年代初，經濟增長理論開始轉向內生經濟增長領域，內生經濟增長模型中，“技術進步”這種促進經濟增長的外在因素被內在化，人力資本成為研究重點。土地在西方經濟增長理論中的地位日趨下降，舒爾茨（2001：91—92）認為，技術進步和知識積累減少了人們對于土地等稀缺性資源的依賴程度，像在英國、美國以及其他許多科技高度發達的社會里，經濟已經擺脫了原先由土地施加的桎梏，土地收入在國民收入中所占份額下降到一個很小的比重。舒爾茨的論斷，有兩個限制條件，一是主要指農業土地，二是限于已經高度工業化和城市化的國家。現在中國正處于工業化和城市化的高速發展時期，土地尤其是建設用地對于經濟發展的推動作用顯然不能套用西方既有的經濟發展模型，正如舒爾茨所主張的那樣，不同的發展階段，同一種要素對于經濟增長的貢獻程度或作用必然不同。當前中國，土地的農業生產收益僅占國家經濟總量中的很小一部分，但土地的非農價值——為各種經濟活動提供空間和場所，發揮著越來越重要的作用。林堅（2009：118）以省級單元為樣本，通過對中國1996—2003年經濟增長以及建設用地數據進行分析，得出結論：“城鄉建設用地與經濟增長之間存在正相關關系，尤其2000年以來，城鄉建設用地與經濟增長之間存在顯著的正相關關系，建設用地投入的影響程度已經超過了勞動力投入要素的影響。”豐雷等（2008）認為，1997—2004年，土地要素對中國經濟增長的貢獻是顯著的，貢獻率為11.01%，超過了勞動力的貢獻率。^[3]李名峰（2010）認為，豐雷等學者在估算土地要素的貢獻率時僅選取城市建設用地面積作為土地要素投入量，未考慮其他建設用地（如交通運輸用地和水利設施用地）的投入，這樣無疑低估了土地要素的貢獻率，李名峰（2010）提出，1997—2008年，土地要素對中國經濟增長的貢獻率達到了20%—30%，大部分年份超過了勞動力的貢獻率。^[4][5]

改革開放后，中國從“趕超戰略”向“比較優勢戰略”調整（林毅夫、蔡昉、李周，1999：182）。不同國家和地區在不同階段都可能具有不同的“比較優勢”，關鍵在于每個階段都發揮當時的“比較優勢”，從而推動經濟不斷發展。20世紀70年代以來，中國外交不斷改善，這意味著國家資本積累不再局限于向內提取農業剩余的單一渠道，還有了從外部援引資本的可能。改革開放后，中國通過自身的資源稟賦換取外來的技術和資本。中國的資源稟賦不僅有勞動力，還有土地（何新，2010：95），即“人口紅利”和“土地紅利”。

中國經濟尤其是制造業的騰飛，主要依靠國內廉價勞動力和廉價土地實現成本優勢，吸引外來的技術和資本。中國土地制度為經濟發展提供了靈活的彈性空間，政府可以低成本向投資者提供企業用地，^[6]亦能低成本地建設城市各種基礎設施，^[7]前者削減了投資商的落地成本，后者形成一系列的投資配套，同樣是吸引投資商的重要因素。由于用地成本低，中國才得以迅速吸收大量外資，^[8]才能以政府的較少投資建設大量路、橋、樓、廣場、公園。

中國不可能永遠停留在附加值低、利潤空間小的“中國制造”階段，“中國制造”必然要向“中國創造”轉型。轉型面臨的難題是，“中國創造”尚未達成，“中國制造”卻已遭遇挑戰。當前，中國廉價勞動力的優勢正在逐步下降，一方面打工者工資及各方面保障等待遇提高，另一方面來自勞動年齡人口占總人口比重下降。隨著中國勞動力成本上升，一些外資企業將工廠遷到勞動力價格更低廉的東南亞國家。“中國制造”向“中國創造”轉型的道路艱難，“人口紅利”優勢減小，但“土地紅利”可以繼續為“中國制造”提供支持，并為正在進行中的轉型做鋪墊。

二 土地開發與地方發展

光憑“人口紅利”和“土地紅利”，還無法全面解釋“中國奇跡”，以勞動力和土地吸引資本和技術，是國家經濟發展的一種路徑，知曉和制定路徑本身不足以促成經濟發展，更為重要的是路徑的執行效果。

產生“中國奇跡”的一個重要因素是：地方政府擁有強烈的發展經濟的意愿，地方政府成為經濟主體之一，參與和推動經濟增長。溫鐵軍（2001）認為，“進入八十年代以后，中國大陸的工業化發生了從一個中央政府演變為七萬個（當時約七萬，現在約五萬）地方政府都進行地方工業資本積累的戲劇式變化”，由此形成中國持續數年的高增長。中央政府能成功引導地方政府發展經濟的行為偏好，主要手段之一是“分權”。錢穎一和B.R.Weingast（2008）將中國發展模式描述為“中國特色的維護市場的經濟聯邦制”，這種解釋框架以中央政府對地方政府的“放權”為中心，正是放權激勵了地方政府建立和維護市場，推動地方經濟增長。之后中央政府不斷回收財政權力，中央政府“收權”的行為并沒有影響地方政府推動經濟增長的熱情，因此“放權”論不足以完整解釋現實。周黎安等（2007）以“晉升錦標賽”理論予以補充，即自20世紀80年代開始，地方官員之間圍繞GDP增長而進行“錦標賽”式的晉升競爭，這是理解政府激勵與經濟增長的又一關鍵線索。

地方政府推動經濟增長，土地開發是關鍵。土地開發不僅為工商業和城市建設提供物質承載，還形成“土地財政”和“土地金融”。土地資源具體如何運用，取決于地方政府與中央政府之間的博弈。中央政府通過對金融制度、財政制度等方面的修改，不斷調整與地方的關系，地方政府對于土地的利用形式，也隨之不斷改變。改革開放后，地方政府的土地開發大致可分為三個階段：第一個階段是1984年實行財政分級承包之后的“以地興企”，主要以縣級以下地方政府工業化原始積累為本質特征。第二個階段是1994年分稅制以后的“以地生財”。分稅制下，地方政府經營企業的風險增加而利潤減少，更傾向于出讓土地來增加收入。第三個階段是在1998年銀行市場化改革完成后的“以地套現”。失去對金融部門的部分控制權的地方政府通過不斷占地才能不斷從銀行獲取資金（溫鐵軍，2009）。在以上制度安排下，地方政府的經濟增長與土地緊密聯系在一起：通過土地出讓金獲取預算外收入，“土地財政”成為地方政府的“第二財政”；通過財政擔保和土地抵押的方式取得金融貸款來投入城市建設；除了在土地上發展工商業獲得稅收，還通過城市建設獲得建筑業、房地產業等行業的營業稅，^[9]所以“第一財政”也依賴土地。如此，“征地—土地收入—銀行貸款—城市建設—征地”之間形成了一個不斷滾動增長的循環過程（周飛舟，2010）。

地方政府通過土地資本化經營城市，推進了工商業繁榮，完善了城市建設，帶動了城市周邊農村的發展，而且土地收入減輕了地方財政對中央財政的依賴，中央財政可以更有余力在全國范圍內進行再分配，如建設基礎設施、發展戰略產業、補助弱勢群體尤其是中國廣大的中西部農村主要從事農業生產的農民（賀雪峰，2013：33）。但地方政府在土地資本化的過程中，經常多多益善地擴張土地開發范圍，這造成一些地區的城市化只是依靠大興土木的建設規模擴大，而沒有工業化和第三產業的發展（周飛舟，2010），另外，任意擴大土地開發范圍，還可能危及糧食安全、遭遇金融風險等。