第2章 智慧政務：數字政府研究的新理論

2.1 智慧政務相關文獻計量分析

自2010年以來，隨著新興信息技術的快速發展，以智慧政務為核心的智慧城市建設受到廣泛重視。“智慧城市”的概念源自IBM公司2008年提出的“智慧地球（Smart Planet）”理念，其核心是“感知化”“互聯化”和“智能化”，該理念一經提出即引起了全球范圍內的廣泛關注。隨著現代信息通信技術的發展和城市化進程的加速，城市在社會發展中的主體地位凸顯，“智慧城市（Smart City）”作為城市治理領域的一種新路徑，被世界上許多國家和地區所接受，并開始逐步推進“智慧城市”的建設戰略。智慧城市的核心內涵是將城市運行的各類數據整合在一起，并進行快速、有效的分析，從而提升政府的管理能力，更好地為用戶服務。從概念的來源看，智慧政務與智慧城市一樣，具有舶來詞中國化的特征。從某種程度上講，智慧政務是一種先進的、成熟的公共服務范式。因此，智慧城市是通過綜合運用現代科學技術、整合信息資源、統籌業務的應用系統，是加強信息化規劃、建設和管理的新模式，智慧政務在智慧城市建設中發揮著重要的樞紐作用。

然而，同一些發達國家和地區相比，我國智慧城市建設仍然存在許多問題和不足，各地區各部門普遍存在信息化建設發展不均衡，政府信息化項目投入高、效益低的局面，這使得許多地方的“智慧城市”建設基礎相當薄弱。另外，在智慧政務建設中各種龐大的數據難以實現共享，信息孤島的存在往往導致建設成效大打折扣。因此，智慧城市與智慧政務相關研究隨著新興信息技術的不斷發展，成為一項全面的、持續的、動態的、內涵不斷發展變化的研究工作。從整體上看，智慧城市與智慧政務是一個比較新興的研究領域，雖然許多領域的專家學者參與到智慧城市與智慧政務的研究工作中來，但是仍然缺乏該領域研究動態相關的文獻計量與研究綜述分析。

2.1.1 文獻計量與研究現狀

1．文獻計量

本研究文獻計量數據采集方法是選擇CNKI中國知網全部學術期刊（包括SCI來源期刊、EI來源期刊、北大核心期刊、CSSCI期刊）出版庫作為數據源，時間界定為截至2018年12月底之前的所有時間范圍，匹配模式為“精確”進行檢索。其中，以篇名為“智慧政務”“智慧城市”與“智慧政府”檢索到文獻7134篇。具體情況分析如表2-1所示。

2．研究現狀

（1）年度文章數量分析。從2005年開始，智慧政務的相關研究開始有文章發表，但是真正成為研究熱點是2011年以后，并且呈現出爆發式增長的態勢。2013年的文章發表數量體現出大幅度增長，已經接近1000篇，實現連續兩年翻倍，此后保持相對穩定的狀態。總體來說，我國智慧政務的相關研究已經發展起來，充分說明智慧政務研究受到了我國學者的重視，并且由于新興信息技術的不斷推動，智慧政務的相關研究將呈現大幅度的增長態勢。

（2）涉及主要學科分析。從文章歸屬排名比較靠前的學科來看，關于智慧政務的研究主要涉及宏觀經濟管理與可持續發展、信息經濟與郵政經濟、計算機軟件及計算機應用、工業經濟、建筑科學與工程、電信技術、自然地理學和測繪學、行政學及國家行政管理等。由此可以看出，雖然智慧政務是一個多學科交叉綜合的研究方向，但目前從經濟管理和計算機類學科視角開展的研究工作占據了主導地位。

（3）項目資助來源分析。從文章項目資助來源來看，智慧政務研究受到的資助主要包括國家自然科學基金、國家社會科學基金、國家軟科學研究計劃、國家高技術研究發展“863”計劃、跨世紀優秀人才培養計劃、國家科技支撐計劃、中國博士后科學基金，以及部分省市的地方科研基金資助。從資金資助角度可以看出，當前智慧政務研究獲得的資助數量相對較少，但是近年來受到較高程度的重視，增長速度較快。

（4）主要作者分析。從文章的主要作者來看，智慧政務研究領域發文最多的作者文章數量超過20篇，絕大多數作者發表的研究文章數量在10篇以下，這表明我國智慧政務的研究工作處于剛剛起步的階段，尚未形成一批較有影響力、持續開展研究的重要作者隊伍。當然，這里也要注意到作者分析僅從文章數量進行統計，一些來自國家信息化專家咨詢委員會、國務院發展研究中心、中國信息協會的重要作者，雖然其發文數量不多，但是對該研究領域卻能夠產生較大的導向性作用。

（5）主要研究機構分析。從研究機構分布來看，智慧政務相關研究的發文數量較多的單位主要包括中國城市科學研究會、同濟大學、北京大學、清華大學、武漢大學、工業和信息化部電信研究院、北京郵電大學、浙江大學、南京工業大學、華中科技大學、復旦大學等。由此可以看出，智慧政務研究單位主要集中在重點高等院校。此外，存在一些重要的政府主管部門及智庫類研究機構，也為智慧政務的發展作出了重要貢獻。

（6）文章關鍵詞分析。通過對篇名為智慧政務的文章關鍵詞進行統計，主要關鍵詞為智慧城市、物聯網、云計算、數字城市、電子政務、信息化、公共服務、城市信息化、城市管理、信息社會、智能化、可持續發展、信息技術、頂層設計、物聯網技術、城市治理等。由此可以看出，智慧政務的研究主要依靠新興信息技術，通過智能化的手段為用戶提供公共服務，解決城市政府建設和管理中存在的主要問題，并促進相關產業發展和經濟社會的進步。

2.1.2 主要研究成果綜述

自2009年以來，智慧政務相關的研究和實踐在國內外得到了極大的發展。智慧政務被認為是數字政府發展的一個新階段，是電子政務建設的新境界和長遠目標，學術界密切關注智慧政務工作。通過上述對中國知網相關文獻計量分析可以發現，與智慧政務相關的重點研究文獻主要從基礎概念理論、發展特征趨勢、實踐案例分析、信息技術應用、運維績效評價、行政體制影響等視角展開，相關研究成果主要體現在以下幾個方面。

第一類是對智慧政務基礎概念理論的研究。鄭磊（2012）、汪玉凱（2013）、于施洋（2013）、張少彤（2013）等人對智慧政務的定義和內容進行了梳理界定，并將其與數字政府、智能政府、泛在政府等相關概念、特征等作了比較分析，從政府業務協同、政府數據開放、政府服務智能等方面對智慧政務行為模式進行了詮釋，提出了智慧政務的SMART理論模型，建立了智慧感知、智慧推送、智慧測評、智慧決策等分析框架，闡述了基于大數據的智慧政務的概念、特征及建設思路。

第二類是對智慧政務發展特征趨勢的研究。金江軍（2011）、吳建新（2011）、秦長江（2012）、趙玎、陳貴梧（2013）、張晶（2013）等人認為，隨著新興信息技術的飛速發展，電子政府將向“智慧政務”轉變，探討了電子政務到移動政務，再到智慧政務的不同發展階段特征，以及政府公共服務在不同發展階段的特點趨勢，認為智慧政務是電子政務發展的新階段，并且必然推動政府公共服務范式的轉變與創新。

第三類是圍繞新興信息技術應用的角度展開的研究。鄔賀銓（2013）、李曉君（2011）、廖桂平（2012）、趙章界（2013）等人基于信息技術發展的角度，認為云計算、移動互聯網、大數據分析等新興信息技術對智慧政務建設具有重要的支撐作用，通過提出新型的技術應用模式，能夠有效地實現智慧政務公共服務的信息共享、跨部門協同等問題。于施洋、楊道玲（2013）從理念和方法的角度，全面分析了互聯網飛速發展給政府建設帶來的新挑戰，認為基于大數據的智慧政務建設是政府信息化發展的新方向。

第四類是對國內外智慧政務的實踐案例進行研究。王廣斌（2013）、徐代鴻（2012）、王舒月（2012）分別對北美、歐洲、新加坡、韓國等智慧政務建設案例的愿景目標、發展規劃、關鍵策略、階段成果及其主要內容等進行梳理與分析，對智慧政務面臨的問題進行總結，提出把電子政府的服務性及智能性放在重要位置的建議。鄭磊、袁文蔚（2012）從技術與人本兩個視角對國內外不同城市的智慧城市戰略規劃文件做了內容分析，探討了不同城市之間在智慧城市建設目標和內容上的異同。

第五類是對智慧城市績效評價及對政府管理體制的影響研究。王思雪、鄭磊（2013）、閆培寧（2012）等人通過對多個智慧城市評價指標體系進行綜合比較，探討其內容與特征，提出新的評估方法工具，制定詳細的評估指標體系和說明，為未來智慧城市評價指標體系設計提出值得借鑒的經驗和原則。此外，孟慶國（2012）、楊勇誠（2012）、徐曉林（2012）、辜勝阻（2013）等人認為智慧政務作為平臺的政府、服務的政府、開放的政府，將致力于以用戶為中心，從生產范式向服務范式轉變，通過政府、市場、社會的協同與互動來塑造政府公共服務的價值。

2.1.3 智慧政務研究開展的維度

1．信息技術維度的研究

（1）智慧政務所采用的關鍵信息技術。現有研究認為，新技術的出現會催生變革，智慧政務建設需要綜合運用云計算、物聯網、移動互聯網、大數據、人工智能、語義網絡、實境網絡、Web 3.0等技術工具。這方面的代表性成果有，秦學（2013）[32]以智慧政務云平臺規劃設計為背景，提出智慧政務Web服務的語義模型，研究了分階段多策略的服務發現方法，分析了智慧政務中系統集成和業務協同面臨的關鍵問題，并針對SOA和Web服務技術提出了有效的解決方法。Du、Yun Yun & Qin、Xue（2014）[33]認為，語義網絡技術是實現智慧政務跨部門合作，以及提供大規模智能搜索服務的有效工具。王克照（2014）[34]研究了云計算、大數據、物聯網和移動互聯網技術對智慧政務建設帶來的便利和推動作用。

（2）智慧政務所體現出來的主要功能。現有研究認為智慧政務具有移動性、無縫性、實時性、集成性、泛在性、可視化、透徹感知、需求預測、快速反應、個性化訂制、主動服務、場景導航、無障礙服務、基于位置的服務等特征。這方面的代表性成果有，王舒月（2012）[35]認為智慧政務的服務應當連接及整合多個部門，提供以人為本的、可個性化定制的無縫服務，強調實現移動電子政府，能夠在任何地方為公民提供方便的移動服務，認為智慧政務的公共服務在任何時間都可獲取，要能夠實時回應公民的需求，要充分考慮邊緣弱勢群體的參與度及交流度，提供無障礙服務。徐繼華、馮啟娜、陳貞汝（2014）[36]認為智慧政務通過對數據的整理與分析，政府管理者可以實現預測民眾的下一步公共服務需求，進而提供更加智能與高效率的管理和服務。

（3）智慧政務的應用平臺及終端渠道。現有研究認為，隨著個人電腦、智能手機、平板電腦、智能電視等終端的快速普及，以政務網站、政務微博、政務微信、移動政務App、RSS信息訂閱、維基百科、社交網絡為代表的智慧政務應用平臺展現出良好的應用效果。這方面的代表性成果有，于施洋、楊道玲（2013）[30]提出政務網站是智慧政務在互聯網上的形象代表，智慧政務門戶網站能夠實時、全面感知和預測公眾所需的各類服務和信息，及時發現需求熱點，能夠根據用戶需求和實際體驗準確定位服務短板，堅持以用戶為中心提升服務體驗，能夠根據用戶需求精準推送服務，為用戶提供更加智能化的辦事、便民服務。

2．公共管理維度的研究

（1）智慧政務需要解決的問題和實現方式。現有研究認為，智慧政務建設面臨信息壟斷、信息超載、信息孤島、數字鴻溝、網絡安全、隱私保護等諸多問題的阻礙，需要通過政府數據開放、政府業務協同、信息資源共享、跨政府部門合作、公共服務外包、一站式服務等方式來實現。這方面的研究成果有，徐曉林、朱國偉（2012）[37]、Yu, SUN & Shixi, LIU（2014）[38]認為智慧政務將糾正傳統電子政務存在的民主赤字、數字鴻溝、信息超載等問題，不再單純地依賴公民的信息能力，而通過對弱勢群體的需求響應、數字鴻溝的降低、電子易用性的提高、促進文化融合共生等方式推動包容性發展。通過實現跨邊界整合與動態協同，使依賴于公民參與、顧客到訪等被動響應的、有限制的公共服務向滿足不同公民需求的包容性、無邊界的泛在服務擴展。

（2）智慧政務需要提供的服務內容和范圍。現有研究認為，智慧政務有助于解決公共教育、醫療衛生、交通出行、社區安防、勞動就業、社會保障、工商納稅等政府公共服務問題，從而更好地實現政府的經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、民意征集、政策制定、發展規劃、科學決策等功能。金江軍（2011、2013）[15] [39]提出，政府的四大職能是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，智慧政務就是要實現上述職能的數字化、網絡化、智能化、精細化。關靜（2013）[40]認為，智慧政務的主要功能體現在智慧管理上，智慧政務要形成智慧的網絡辦公平臺，智慧政務是服務型政府的延伸，智慧政策是智慧政務的必然產物，智慧政務的規劃要實現各方面的均衡發展。

3．國內外智慧政務研究文獻述評

以上關于智慧政務的研究可以歸結為信息技術維度和公共管理維度兩類。所謂信息技術維度，是將智慧政務定位為政府再造的一種信息技術工具，是一種技術化手段。所謂公共管理維度，就是將智慧政務看作政府運用信息技術實現扁平式、無中心式的網絡結構，提高政府的回應、決策、溝通能力。經過梳理國內外智慧政務相關文獻的關鍵詞，可以對智慧政務的研究進行表2-2所示的分類。

然而，對上述研究進行審視，不難發現其中存在的問題：一方面，盡管信息技術具有一些優秀的特質和社會意義，但試圖借助信息技術的運用來打破智慧政務面臨的公共管理問題還面臨著巨大的阻力。另一方面，人們將更多的注意力放在如何運用信息技術進行政府公共服務的提供上，卻很少有人意識到當政府公共服務范式在信息技術的作用下發生改變后，將對智慧政務下一步的發展所帶來的影響[49]。當信息技術成為智慧政務的基礎時，它就不再僅僅是政府的工具性手段，它特有的技術邏輯將不斷地通過影響政府、企業和公眾的方式得以發揮，加之政府、企業和公眾的能動作用，這種影響會以非線性的方式呈現出來，這種新生成的結構關系是智慧政務可持續發展的基礎。由此可見，單一、線性的分析范式無法研究智慧政務這一復雜的系統問題，本文提出智慧政務信息生態這一概念，并且將智慧政務置于動態系統框架下進行分析。

國內外學者圍繞智慧政務的研究成果主要體現在以下幾個方面：首先，研究界定了智慧政務的概念、內涵和外延，厘清了智慧政務的發展歷程，并對智慧政務的特點進行了系統梳理；其次，以智慧政務產生的影響為研究視角，分析了智慧政務的發展將給社會行為主體帶來的影響和變革；再次，研究了智慧政務的管理問題，如信息技術與應用結合問題、發展路徑和策略問題等。諸多學者開展的大量研究工作，取得了豐碩成果，也為本書的研究奠定了堅實基礎。

然而，現有研究對智慧政務的定性研究多、理論分析多，而定量研究少、實證研究少。并且，現有研究更多地關注智慧政務發展中的實際問題，而對智慧政務的影響因素及其內部運行機制規律的研究不多，在理論上也鮮有突破。

4．現有研究存在的不足

首先，研究對象內容分散，相互缺乏聯系。已有研究內容大多局限于從智慧政務發展過程中橫向層面的單個問題進行切入，在智慧政務的研究中，學者們更多關注宏觀層面的發展目標、頂層設計，中觀層面的實施路徑、政策措施，以及微觀層面的信息技術應用[70]。就智慧政務總體而言，不同層面的問題構成了影響智慧政務信息生態協同演化的因素合集，而將智慧政務作為一個由眾多內外部因素相互作用，并且具有復雜動態行為系統的研究比較少見。

其次，研究工具方法單一，定性描述居多。當前對智慧政務的研究，大多停留在特征描述及經驗借鑒上，而隨著實踐工作的開展，智慧政務將逐步形成符合中國實際的建設發展范式。因此，隨著中國智慧政務建設的不斷成熟，理論落后于實踐的弊端開始凸顯，局限于定性的描述，已經不能滿足智慧政務發展的理論需求。因此，借助現代理論模型的分析及建立相關的研究體系，是定性與定量相結合研究智慧政務的有效工具。

再次，研究限于靜態考察，缺乏動態分析。智慧政務是不斷演化發展進步的動態過程，由于數據釆集及樣本選取困難，現有研究多注重智慧政務某個方面問題的研究，而大面積選取具有代表性、長期跟蹤數據的研究并不多見。單純的靜態研究既片面，又難以解答智慧政務發展的過程特征，忽視了發展過程的機理性聯系。

最后，研究范圍狹窄，難以聚焦共性問題。單案例研究的局限在于解釋問題，并不能確定問題及研究的普適性。例如，學者們多關注于智慧政務建設面臨的安全、技術、制度、應用等相對獨立的問題，并未結合當前信息技術快速進步的背景，研究智慧政務信息生態實現協同演化發展的可行性[6]。

綜上所述，現有對智慧政務的研究在內容的系統性、關聯性、動態性與普適性等方面缺少突破，研究工具匱乏且缺少模型驗證，在一定程度上限制了研究在理論與實踐層面的創新。因此，急需建立理論嚴謹、可操作的、具有普適性的智慧政務理論研究模型。