第一節(jié) 戰(zhàn)略環(huán)境評價的內(nèi)涵

一、戰(zhàn)略環(huán)境評價的概念

環(huán)境影響評價，是指對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，并進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。環(huán)境影響評價在法律、政策、規(guī)劃和計劃層次的應(yīng)用稱為戰(zhàn)略環(huán)境評價（簡稱戰(zhàn)略環(huán)評），其目的是消除或降低因戰(zhàn)略缺陷對未來環(huán)境造成的不良影響，從源頭上控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞等環(huán)境問題的產(chǎn)生。環(huán)境影響評價分類如圖1-1所示。

戰(zhàn)略環(huán)評是一種結(jié)構(gòu)化的、系統(tǒng)的、綜合性的過程，用于評價政策、規(guī)劃等的環(huán)境效應(yīng)，通過評價將結(jié)果融入政策、規(guī)劃等的制定過程中，或者單獨提出并將成果體現(xiàn)在決策中，以保障可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施。戰(zhàn)略環(huán)評應(yīng)作為可持續(xù)發(fā)展決策過程的一部分，而不僅是在線性過程中影響上游政策的手段。戰(zhàn)略環(huán)評不僅是單一的、固定的方法，也是一系列將環(huán)境因素融入政策、規(guī)劃和計劃，并在更高層次、更大范圍內(nèi)認(rèn)識和解決環(huán)境影響問題，分析環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會因素的內(nèi)在聯(lián)系，評估政策、規(guī)劃的一致性與環(huán)境合理性的手段。

二、戰(zhàn)略環(huán)境評價的必要性

環(huán)境影響評價是我國重要的預(yù)防性環(huán)境管理制度和手段。當(dāng)前，我國應(yīng)堅持人和自然和諧共生之路，應(yīng)堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。因此，建設(shè)生態(tài)文明、推動綠色發(fā)展、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)成為國家頂層戰(zhàn)略要求，環(huán)境保護(hù)已從末端治理走向源頭保護(hù)。環(huán)境影響評價制度從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞，是環(huán)境保護(hù)主動參與宏觀決策、優(yōu)化社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑和手段，是落實生態(tài)文明和綠色發(fā)展、實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量根本改善的重要抓手。

戰(zhàn)略環(huán)評是當(dāng)前決策體制下環(huán)境保護(hù)參與宏觀決策的重要機(jī)制。隨著社會、經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，環(huán)境污染從之前的單一污染物超標(biāo)、局部暫時性污染問題逐漸演變成區(qū)域性的、中長期的綜合性污染?，F(xiàn)有項目環(huán)評已無法解決當(dāng)前的復(fù)雜環(huán)境問題，于是針對區(qū)域性、綜合性、長期性環(huán)境問題的戰(zhàn)略環(huán)評逐漸被人們重視。開展戰(zhàn)略環(huán)評，確保環(huán)境問題在決策制定早期與經(jīng)濟(jì)、社會因素同等考慮，是避免宏觀決策產(chǎn)生重大環(huán)境負(fù)面影響的重要保障。

開展戰(zhàn)略環(huán)評是深化環(huán)境影響評價改革的具體要求。2014年新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第十四條要求：“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見。”《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》中明確提出，“堅持構(gòu)建全鏈條無縫銜接預(yù)防體系”“推進(jìn)戰(zhàn)略環(huán)境評價”“強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)境影響評價”。戰(zhàn)略環(huán)評重在協(xié)調(diào)區(qū)域或跨區(qū)域發(fā)展環(huán)境問題，劃定紅線，為“多規(guī)合一”和規(guī)劃環(huán)評提供基礎(chǔ)；規(guī)劃環(huán)評重在優(yōu)化行業(yè)的布局、規(guī)模、結(jié)構(gòu)，擬定負(fù)面清單，指導(dǎo)項目環(huán)境準(zhǔn)入。

開展地市級戰(zhàn)略環(huán)評是協(xié)調(diào)解決區(qū)域、跨區(qū)域發(fā)展環(huán)境問題的基礎(chǔ)，是推動戰(zhàn)略環(huán)評落地的重要手段。我國現(xiàn)行的環(huán)境管理制度是地方各級人民政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，以屬地管理、部門管理為主（見表1-1）。地市級作為中觀尺度上的管理單元，相對于宏觀尺度的區(qū)域、流域具有更加明確的戰(zhàn)略定位和環(huán)境特性，能更好地解決環(huán)境問題的復(fù)雜性和信息不對稱，有利于制定更有針對性、可操作的環(huán)境管理策略，推動戰(zhàn)略環(huán)評成果落地；相對于更微觀尺度的區(qū)縣、園區(qū)，其策略性、綜合性、整體性更強(qiáng)，能更好地解決環(huán)境問題的外部性，協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，強(qiáng)化戰(zhàn)略環(huán)評成果的管控力度。

三、我國戰(zhàn)略環(huán)境評價的發(fā)展歷程

1．環(huán)保相關(guān)法規(guī)頒布之前：項目環(huán)評探索期

自1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》頒布以來，我國開始了環(huán)境保護(hù)的探索之路。1973年，我國首先提出環(huán)境影響評價的概念，1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》的頒布則使環(huán)境影響評價制度化、法律化。1981年我國制定了專門針對環(huán)境影響評價的《基本建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理辦法》[（81）國環(huán)字12號]，對環(huán)評的基本內(nèi)容和程序做了規(guī)定。經(jīng)過修改，1986年由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會、國家計委、國家經(jīng)委聯(lián)合發(fā)布了《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理辦法》[（86）國環(huán)字003號]，它是建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理措施的部門規(guī)章，規(guī)定了從事對環(huán)境有影響的建設(shè)項目都必須執(zhí)行環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度，并以此為出發(fā)點，對實施這兩項制度的對象、主管部門、各有關(guān)部門間的職責(zé)分工、審批程序、環(huán)境影響報告書和環(huán)境影響報告表、環(huán)境影響評價資格審查、環(huán)境影響評價工作收費、項目初步設(shè)計中的環(huán)境保護(hù)篇章、環(huán)境保護(hù)設(shè)施的竣工驗收報告、監(jiān)督檢查等做了具體規(guī)定。

2. 1989—2003年：項目環(huán)評發(fā)展期

1989年，第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過了《環(huán)境保護(hù)法》，自此我國環(huán)境保護(hù)之路走上了法治道路。1996年，《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干關(guān)鍵問題的決定》（國發(fā)〔1996〕31號文件）要求：“在制訂區(qū)域和資源開發(fā)、城市發(fā)展和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局等經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展重大決策時，必須綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益，進(jìn)行環(huán)境影響論證。”

1998年，國務(wù)院頒布了《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》（國務(wù)院令第253號），該條例的制定是為了防止建設(shè)項目產(chǎn)生新的污染，破壞生態(tài)環(huán)境?！督ㄔO(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》明確了實施建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度，針對不同程度環(huán)境影響的項目實施不同環(huán)境影響評價管理辦法，并對項目環(huán)境影響報告書中的內(nèi)容、介入時間、審批等做出規(guī)定；還要求：“流域開發(fā)、開發(fā)區(qū)建設(shè)、城市新區(qū)建設(shè)和舊區(qū)改建等區(qū)域性開發(fā)，在編制建設(shè)規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評價?！睘榱思訌?qiáng)對建設(shè)項目環(huán)境影響評價工作的管理、提高環(huán)境影響評價工作質(zhì)量，1999年國家環(huán)境保護(hù)總局頒布了《建設(shè)項目環(huán)境影響評價資格證書管理辦法》,2003年國家環(huán)境保護(hù)總局頒布了《環(huán)境影響評價審查專家?guī)旃芾磙k法》。

這個階段主要關(guān)注重點區(qū)域的、局部的、突出的、已有的環(huán)境問題，例如，海河、遼河、滇池及巢湖的地面水質(zhì)問題，以及直轄市及省會城市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開放城市和重點旅游城市的大氣環(huán)境問題等。環(huán)境管控主要依靠“總量控制”，手段單一，并且缺少從源頭治理、區(qū)域/流域聯(lián)防聯(lián)控的思路體系。

3. 2003—2008年：規(guī)劃環(huán)評發(fā)展期

2003年正式實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》），對規(guī)劃的環(huán)境影響評價、建設(shè)項目的環(huán)境影響評價分別做了規(guī)定，并明確了相應(yīng)的法律責(zé)任。自此，環(huán)境影響評價被提升到了法律高度，政府規(guī)劃首次納入環(huán)境影響評價的范疇，從而確立了規(guī)劃環(huán)境影響評價的法律地位，這標(biāo)志著我國環(huán)境與資源立法步入一個新階段。《環(huán)評法》實施后，為指導(dǎo)規(guī)劃環(huán)境影響評價的實施，促進(jìn)規(guī)劃環(huán)境影響評價的科學(xué)化和規(guī)范化，我國組織編制頒發(fā)了各項配套法規(guī)。2003年《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則（試行）》出臺，隨之逐步推出了《開發(fā)區(qū)區(qū)域環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則》（HJ/T 131—2003）、《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則大氣環(huán)境》（HJ 2.2—2008）、《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 城市軌道交通》（HJ 453—2008）等相關(guān)環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則，為規(guī)劃環(huán)境影響評價在不同領(lǐng)域的實施提供了技術(shù)指導(dǎo)。2004年國家環(huán)境保護(hù)總局頒布了《編制環(huán)境影響報告書的規(guī)劃的具體范圍（試行）》《編制環(huán)境影響篇章或說明的規(guī)劃的具體范圍（試行）》，為規(guī)劃環(huán)境影響評價的評價對象、范圍做出了具體說明。

2005年出臺的《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》（國發(fā)〔2005〕39號）強(qiáng)調(diào)，“必須依照國家規(guī)定對各類開發(fā)建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評價”“對環(huán)境有重大影響的決策，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響論證”，要求各類開發(fā)建設(shè)規(guī)劃必須依照國家規(guī)定進(jìn)行環(huán)境影響評價，各級環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)召集有關(guān)部門專家和代表提出開發(fā)建設(shè)規(guī)劃環(huán)境影響評價的審查意見。這進(jìn)一步強(qiáng)化了規(guī)劃環(huán)境影響評價在政府決策中的重要地位和作用。

2006年國家環(huán)境保護(hù)總局頒布了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，明確了公眾參與專項規(guī)劃環(huán)境評價的權(quán)利、具體范圍、程序；規(guī)定了土地利用的有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)，在組織進(jìn)行規(guī)劃環(huán)境影響評價的過程中，可以參照本辦法征求公眾意見。2007年國家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，明確了環(huán)境信息公開的主體，詳細(xì)規(guī)定了環(huán)境信息公開的范圍和方式，建立了相應(yīng)的考核制度和問責(zé)制度，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域提升了公眾參與的程度。2008年環(huán)境保護(hù)部制定了《環(huán)境保護(hù)部機(jī)關(guān)“三定”實施方案》（以下簡稱《實施方案》），明確將規(guī)劃環(huán)境影響評價列入職責(zé)范圍，規(guī)定對重大經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策、發(fā)展規(guī)劃及重大經(jīng)濟(jì)開發(fā)計劃進(jìn)行環(huán)境影響評價。其中，《實施方案》提到的對政策開展戰(zhàn)略環(huán)評的要求，是對環(huán)評制度的一種突破和嘗試。

這個階段的環(huán)境影響評價工作已經(jīng)不再局限于具體的建設(shè)項目，而是將評價對象逐漸向區(qū)域、行業(yè)甚至重大計劃與政策過渡；通過對某一區(qū)域、行業(yè)的全面梳理，分析其現(xiàn)狀特征及歷史趨勢，進(jìn)而把握未來發(fā)展脈絡(luò)，評價其環(huán)境影響，避免了某一區(qū)域、行業(yè)部署的重大缺陷造成的環(huán)境不良影響。本階段環(huán)境影響評價工作從源頭上控制了環(huán)境污染與生態(tài)破壞等環(huán)境問題的產(chǎn)生，確保環(huán)境問題在決策制定早期與經(jīng)濟(jì)、社會因素同等考慮，避免了宏觀決策產(chǎn)生重大環(huán)境失誤；同時，作為持續(xù)決策過程的一部分，在不確定性、模糊性條件下，促使決策制定和實施更可持續(xù)。

4. 2009年至今：戰(zhàn)略環(huán)評與“三線一單”探索期

2009年《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》（以下簡稱《條例》）發(fā)布實施，在《環(huán)評法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善了規(guī)劃環(huán)境影響評價程序，明確了實施主體，落實了相關(guān)方的責(zé)任和權(quán)力?！稐l例》將區(qū)域、流域和海域生態(tài)系統(tǒng)整體影響作為規(guī)劃環(huán)境影響評價的著力點，將經(jīng)濟(jì)效益、社會效益與環(huán)境效益的統(tǒng)籌作為推進(jìn)規(guī)劃環(huán)境影響評價的關(guān)鍵點。為規(guī)劃層面的戰(zhàn)略環(huán)評提供了具有可操作性的法律依據(jù)，為環(huán)境決策融入政府宏觀決策提供了制度保障。這對提高政府宏觀決策的科學(xué)性及推動戰(zhàn)略環(huán)評的發(fā)展具有舉足輕重的意義。

2009年，環(huán)境保護(hù)部先后發(fā)布了《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 林業(yè)規(guī)劃（征求意見稿）》《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 土地利用總體規(guī)劃（征求意見稿）》《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 城市總體規(guī)劃（征求意見稿）》，規(guī)劃環(huán)境影響評價涉及的范圍更加全面，所依賴的條款制度也更加完善。環(huán)境保護(hù)部之后相繼又發(fā)布了針對港口總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃、河流水電規(guī)劃、公路水路交通運輸規(guī)劃及水利規(guī)劃的環(huán)境影響評價指導(dǎo)文件。

2014年中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議通過了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（修訂）》（簡稱《新環(huán)保法》）。第十四條規(guī)定，“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見?！钡谑艞l規(guī)定，“編制有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃，建設(shè)對環(huán)境有影響的項目，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評價。未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實施；未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價的建設(shè)項目，不得開工建設(shè)?！?014年，環(huán)境保護(hù)部頒布了正式的《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 總綱》，對規(guī)劃環(huán)境影響評價的編制方法做了進(jìn)一步說明。2015年環(huán)境保護(hù)部頒布了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，對環(huán)境保護(hù)公眾參與做出了專門規(guī)定，對立法目的和依據(jù)、適用范圍、參與原則、參與方式及各方主體權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任，以及相關(guān)配套措施進(jìn)行了規(guī)定，進(jìn)一步明確和突出了公眾參與在環(huán)境保護(hù)工作中的作用。

2016年試行發(fā)布的《關(guān)于規(guī)劃環(huán)境影響評價加強(qiáng)空間管制、總量管控和環(huán)境準(zhǔn)入的指導(dǎo)意見（試行）》（環(huán)辦環(huán)評〔2016〕14號），對規(guī)劃環(huán)境影響評價加強(qiáng)空間管制、總量管控和環(huán)境準(zhǔn)入提出了相應(yīng)的指導(dǎo)意見。2016年環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》，提出以“生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”為手段，強(qiáng)化空間、總量、準(zhǔn)入環(huán)境管理，劃框子、定規(guī)則、查落實、強(qiáng)基礎(chǔ)，不斷改進(jìn)和完善依法、科學(xué)、公開、廉潔、高效的環(huán)境影響評價管理體系。為適應(yīng)以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的環(huán)境管理要求，切實加強(qiáng)環(huán)境影響評價管理，2016年10月環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《關(guān)于以改善環(huán)境質(zhì)量為核心加強(qiáng)環(huán)境影響評價管理的通知》（環(huán)環(huán)評〔2016〕150號）。

這個階段我國戰(zhàn)略環(huán)評工作已經(jīng)步入實踐階段，相繼開展了五大區(qū)、西部大開發(fā)、中部崛起及三大地區(qū)等相當(dāng)規(guī)模的戰(zhàn)略環(huán)評工作。戰(zhàn)略環(huán)評已經(jīng)在重大計劃編制過程中發(fā)揮了作用，旨在將環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展因素納入戰(zhàn)略決策的過程，對充分發(fā)揮環(huán)境影響評價從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用，以及推動實現(xiàn)“十三五”綠色發(fā)展和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體目標(biāo)具有重大意義。為了使戰(zhàn)略環(huán)評與戰(zhàn)略決策更加有效融合，未來我國還將在戰(zhàn)略環(huán)評的實施保障機(jī)制方面做進(jìn)一步探索。我國戰(zhàn)略環(huán)境評價發(fā)展歷程如圖1-2所示。