第一節 戰略環境評價實踐

2008—2017年，環境保護部先后組織開展了四輪大區域發展戰略環評，包括五大區域重點產業發展戰略環境評價、西部大開發重點區域和行業發展戰略環境評價、中部地區發展戰略環境評價和三大地區戰略環境評價，涉及全國28個省（自治區、直轄市），重點評價面積約777萬平方千米，占國土面積的80.4%。隨后，以連云港、鄂爾多斯為試點，開展了地市級戰略環境評價工作。我國已開展區域發展戰略環境評價涉及的省（自治區、直轄市）2015年總人口為13.02億人，占全國的95.0%;GDP總量為69.5萬億元，占全國的95.8%; SO2、NOx、COD、氨氮排放量分別為1776萬噸、1721萬噸、2009萬噸、216萬噸，分別占全國排放總量的95.6%、93.5%、90.3%、94.1%。

一、五大區域重點產業發展戰略環境評價

在國家區域發展戰略的引領下，環渤海沿海地區、海峽西岸經濟區、北部灣經濟區沿海、成渝經濟區和黃河中上游能源化工區五大區域，正成為國家宏觀經濟戰略的重要指向區域和新的經濟增長極。結合我國區域經濟發展的總體戰略、產業發展趨勢和區域布局態勢，生態環境部自2008年起開始組織五大區域重點產業發展戰略環境評價工作，旨在推動五大區域環境保護優化經濟發展新格局的形成。

五大區域重點產業發展戰略環境評價的重點指向區篩選，考慮了區域自身屬性、區域已有的或可能有的戰略規劃、區域社會經濟發展趨勢、區域生態環境問題、區域環保政策指引及近期行動等因素。環渤海沿海地區、海峽西岸經濟區、北部灣經濟區沿海、成渝經濟區和黃河中上游能源化工區分別代表了率先奔入小康區域、沿海新興開發區（海峽西岸經濟區、北部灣經濟區沿海）、流域性社會經濟區和河口型生態經濟區。五大區域重點產業發展戰略環境評價歷時近三年，涵蓋15個省（自治區、直轄市）的67個地級市和37個縣區，涉及石化、能源、冶金、裝備制造等10多個重點行業。

五大區域重點產業發展戰略環境評價針對五大區域重點產業發展的目標和定位，圍繞產業布局、結構和規模三大核心問題，以區域資源環境承載力為約束條件，全面分析產業發展現狀、趨勢及關鍵性的資源環境制約因素，深入評估五大區域產業發展可能產生的環境影響和潛在的生態風險，嘗試構建跨流域、跨行政單元、前瞻性的環境綜合管理模式，提出了重點產業優化發展調控建議和環境保護戰略對策，研究了在決策階段和宏觀布局層面預防產業布局性環境風險、確保區域生態環境安全的新思路和新機制，為國家“十二五”規劃編制、區域中長期發展規劃制定、區域環境管理與環境建設等重大決策提出提供技術支撐，成為相關地區火電、化工、石化、鋼鐵等行業環境準入的重要依據。

以環渤海沿海地區為例，戰略環境評價區涵蓋環渤海沿海地區的13個地市，運用產業經濟分析、情景分析、承載力分析、大區域環境系統模擬、生態風險評估等技術方法，對大尺度復雜社會經濟系統及其環境響應變化進行綜合分析、預測和評估。利用ArcGIS軟件空間疊加分析土地利用現狀與規劃圖，對沿海產業集聚區用地擴張占用的土地規模、結構、布局及海岸線進行分析；利用區域氣象模式MM5模擬氣象場，為NAQPMS模式提供氣象場驅動，并以區域未來大氣污染物排放為基礎，對大氣污染物濃度的未來情景進行空間分布模擬；利用承載力分析理論核算區域資源環境綜合承載力利用情況，運用三層次分析法、二元循環法、大尺度水動力模型及大尺度開放式模式的大氣環境容量計算方法分別評價區域水資源、水環境、近岸海域及大氣環境承載力，最終得到資源環境綜合承載力利用情況。作為首個大區域戰略環境評價，五大區域重點產業發展戰略環境評價為今后大區域戰略環境評價探索了一條可行之路，成為后續戰略環境評價工作的借鑒樣本。

二、西部大開發重點區域和行業發展戰略環境評價

西部大開發戰略實施10年以來，西部地區經濟實力大幅提升，人民生活水平顯著提高，西部地區進入了歷史上最好的發展時期。2010年，《中共中央國務院關于深入實施西部大開發戰略的若干意見》明確把西部大開發戰略放在區域協調發展總體戰略的優先位置。與此同時，西部地區生態環境脆弱，水土流失嚴重，水資源短缺，石漠化、沙漠化加劇，生物多樣性退化等生態環境問題突出。

黨的十八大確立了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”的總布局，要求樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢。

為推動環境保護優化經濟發展新格局的形成，確保西部地區中長期的生態環境安全，生態環境部組織開展了西部大開發重點區域和行業發展戰略環境評價工作。戰略環境評價涉及云南、貴州、甘肅、青海、新疆及新疆生產建設兵團共61個地州市，戰略評估涵蓋面積占國土面積的35.5%。

與五大區域重點產業發展戰略環境評價不同，西部大開發重點區域和行業發展戰略環境評價針對其區域特有的生態環境問題進行評價。針對西部地區水土資源不匹配，同時是我國重要生態屏障的特點，評估了區域資源環境綜合承載力利用水平，給出了適宜區域建設的布局建議，提出了區域生產力發展與產業布局的優化策略。以“西南（云貴）重點區域和行業發展戰略環境評價”為例，該研究運用共軛梯度理論研究產業系統結構調整和布局優化的調控方案；運用區域產業系統影響辨識的三角形評估框架，結合技術經濟、計量分析、空間分析、承載力分析等理論和方法，建立了產業經濟與資源環境耦合關系研究的基本路徑；運用ArcGIS軟件分析區域適宜建設用地及未來適宜建設用地空間；運用BNU-SWAT生成水文響應單元，與專題圖結合輸出各類計算結果，進行水量平衡分析，模擬土地利用變化對水文過程的影響，最終提出具有區域針對性的城鎮化與產業發展優化布局方案。

三、中部地區發展戰略環境評價

中部地區處于我國腹地，承東啟西、連南貫北，區位優勢明顯，是推進新一輪工業化和城鎮化的重點區域。中部地區人口眾多，人地關系、用水關系較為緊張，部分地表水體污染嚴重，地下水超采、濕地萎縮形勢嚴峻，傳統煤煙型污染與以細顆粒物和臭氧為特征的大氣復合污染并存，持續改善環境質量的任務艱巨。

2013年環境保護部啟動中部地區發展戰略環境評價工作。工作范圍包括中原經濟區、武漢城市圈、長株潭城市群、皖江城市帶、鄱陽湖生態經濟區等重點區域，涉及河南、安徽、山西、山東、河北、湖北、湖南、江西8個省份60個地市。

隨著黨的十八大將生態文明納入“五位一體”，結合區域發展戰略定位，中部地區發展戰略環境評價提出“糧食安全”“流域生態安全”“人居環境安全”三大評價維度，并根據結果確定區域綜合環境管控單元，落實生態環境保護策略。以“長江中下游城市群發展戰略環境評價”為例，研究分別評價了武漢城市圈、長株潭城市群、鄱陽湖生態經濟區和皖江城市帶當前、2020年和2030年三大安全綜合水平；并根據區域發展規劃、各省級政府國民經濟發展規劃、生態功能區劃、主體功能區規劃、環境保護規劃及資源環境承載力利用水平等，結合地理信息空間技術手段劃定區域綜合環境管控單元。此次綜合環境管控單元劃定工作尚顯粗糙，環境策略制定還不夠細致，但已經為后來分級分類的空間環境管控做出了嘗試。

四、三大地區戰略環境評價

黨的十九大提出，生態文明建設是中華民族永續發展的千年大計，明確我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要；并提出要在2035年實現生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現，到21世紀中葉生態文明將全面提升。

三大地區是我國開放程度最高、發展基礎最好、綜合實力最強和最具國際競爭力的地區。深圳經濟特區、上海浦東新區、河北雄安新區等具有全國意義的新區戰略，進一步提升了三大地區在改革開放和現代化建設全局中的戰略地位。三大地區在社會經濟快速發展的過程中，付出了巨大的環境代價，成為我國發展與保護矛盾最突出、生態環境短板制約最凸顯的地區。2015年環境保護部啟動了三大地區戰略環境評價工作，范圍包括北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、廣東7個省（自治區、直轄市），涵蓋京津冀、長三角、珠三角三大城市群，涉及海河、長江、珠江三大流域，涵蓋總面積61.1萬平方千米，占中國國土面積的6.4%。

三大地區戰略環境評價首次嘗試將“三線一單”納入工作范圍，強化了空間、總量和準入環境管控。“嚴格空間管制、嚴格總量管控、嚴格環境準入”成為三大地區生態環境保護方案的重要組成部分，為“三線一單”工作在大區域的實踐做出了嘗試。以“京津冀地區戰略環境評價”為例，其建立了“山水林田湖”格局的生態保護空間體系，維持了區域生態安全格局。戰略環境評價將渾善達克沙地防風固沙區、西北部生態涵養區、燕山—太行山水源涵養與土壤保持區等生態功能區，永定河、潮白河、大清河、灤河、南北運河等河流廊道，以及白洋淀、南北港、衡水湖、環首都國家公園體系等重要濕地劃為生態保護空間；核算區域污染物允許排放量，其中，大氣環境以地級市為基本控制單元，水環境以子流域為基本控制單元，分別核算其允許排放量和允許入河量，并制定相應污染物減排路徑；仍以地級市或子流域作為基本控制單元，核算區域資源能源消費總量要求。結合以上關于空間、資源能源與排放的分析結果，編制區域基于空間單元的負面清單，針對重點河流匯水區、水資源超載區、大氣環境超標區及人口集聚區制定環境準入要求，明確其空間范圍；根據污染排放貢獻，針對主要污染行業提出規模限定及退出機制；針對產業園區制定鋼鐵、石化、火電、化工等重點行業的效率準入要求及推薦的技術清單。

五、小結

在經過四輪大區域戰略環境評價后，大區域戰略環境評價已經在實踐過程中探索出了一條行之有效的道路，并在歷次工作中都基于前次工作進行了不同程度的深化與創新。無論是理論體系，還是技術方法，大區域戰略環境評價都形成了自己的框架體系，但是其與具體的城市發展或建設項目還缺少動態、有機聯系，為此地市級戰略環境評價應運而生。2015年環境保護部、江蘇省環境保護廳、連云港市政府組織開展了首個地市級戰略環境評價工作。這次戰略環境評價工作為地市級戰略環境評價開了先河，并進一步探索了地市級“三線一單”工作。