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三、爭(zhēng)議中前行的行政訴訟第三人資格問(wèn)題

行政訴訟脫胎于民事訴訟,第三人制度就帶有典型的印記。修改前的《行政訴訟法》第二十七條規(guī)定,同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織,可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟,或者由人民法院通知參加訴訟。該規(guī)定在實(shí)施中一直存在爭(zhēng)議,追加第三人或通知第三人參加訴訟的標(biāo)準(zhǔn)一直比較模糊和混亂。修改后的《行政訴訟法》第二十九條規(guī)定,公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒(méi)有提起訴訟,或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的,可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟,或者由人民法院通知參加訴訟。人民法院判決第三人承擔(dān)義務(wù)或者減損第三人權(quán)益的,第三人有權(quán)依法提起上訴。該規(guī)定有效回應(yīng)了司法實(shí)踐中的一些爭(zhēng)議,但新制度如何具體理解和適用,料想在實(shí)踐中還會(huì)有許多爭(zhēng)議。在修改后的《行政訴訟法》實(shí)施初期,行政訴訟第三人方面的老問(wèn)題可能不一定得到完全解決,新制度可能還會(huì)帶來(lái)一些新的困惑和問(wèn)題。因此,行政訴訟第三人資格問(wèn)題,不會(huì)因?yàn)樾隆缎姓V訟法》的修改而迎刃而解,仍將在爭(zhēng)議中前行,還需要司法實(shí)踐在探索中前行。

(一)行政訴訟第三人制度的依附性

第三人制度本就是訴訟法理論中較為薄弱的環(huán)節(jié),在行政訴訟制度起步晚的背景下,行政訴訟第三人制度就更顯得理論先天不足,制度后天營(yíng)養(yǎng)不良。實(shí)踐中有一些較為混亂的現(xiàn)象,比如,有的案件應(yīng)該追加第三人的沒(méi)有追加第三人,有的不應(yīng)作為第三人的卻又追加為第三人了,不僅司法裁判標(biāo)準(zhǔn)不一,也稀釋了司法權(quán)威。

之所以如此,固然有許多因素,既有理論和制度供給不足的問(wèn)題,也與法官職業(yè)素養(yǎng)有關(guān),但不可忽視的是行政訴訟第三人本身在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)具有較強(qiáng)的依附性。這個(gè)依附性,主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是依附于行政訴訟原告。修改前的《行政訴訟法》確定第三人標(biāo)準(zhǔn)為“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系”,而這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)正是行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致行政訴訟第三人與原告資格標(biāo)準(zhǔn)的混同。盡管這一標(biāo)準(zhǔn)首先是由法律確定給第三人,隨后再被原告資格所吸收的,但卻無(wú)法改變第三人資格依附于原告資格的格局。二是依附于行政程序。不論是修改前的《行政訴訟法》還是修改后的《行政訴訟法》,都明確規(guī)定與行政行為有利害關(guān)系是第三人的資格條件。而與行政行為存有利害關(guān)系,背后的實(shí)質(zhì),其實(shí)是與行政程序有關(guān)系,即行政機(jī)關(guān)在行政程序中需要考量其合法權(quán)益,只有行政機(jī)關(guān)在行政程序中需要考量其合法權(quán)益的當(dāng)事人,才是行政行為的利害關(guān)系人。三是依附于民事訴訟法。此次《行政訴訟法》的修改,有一個(gè)較為明顯的特征,就是《行政訴訟法》從民事訴訟法脫胎而來(lái),現(xiàn)在又有重新回歸民事訴訟法的感覺(jué)。比如,關(guān)于與判決結(jié)果有利害關(guān)系的,可以作為第三人參加訴訟,還有在第三人上訴權(quán)問(wèn)題上,也是借鑒的民事訴訟法規(guī)定。正是這種依附性,導(dǎo)致行政訴訟第三人缺乏自己的獨(dú)特的一套標(biāo)準(zhǔn)體系,在實(shí)踐中的理解和適用也極易產(chǎn)生模糊和分歧。

(二)新《行政訴訟法》對(duì)第三人制度的發(fā)展與定位

修改后的《行政訴訟法》,在行政訴訟當(dāng)事人制度方面創(chuàng)新點(diǎn)比較豐富,基本定位就在于強(qiáng)化當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)的周延性和無(wú)漏洞性,同時(shí)增強(qiáng)當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)的便利性和有效性。

在第三人制度創(chuàng)新和發(fā)展方面,集中體現(xiàn)了這一立法精神,具體來(lái)說(shuō)主要有兩個(gè)方面:一是擴(kuò)大第三人的資格條件。修改前的《行政訴訟法》,確定第三人的資格為“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系”,修改后的《行政訴訟法》,在保留這一基本條件之后,又增加一個(gè)確立標(biāo)準(zhǔn),即“同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”。這樣,第三人的標(biāo)準(zhǔn)更加豐滿,對(duì)當(dāng)事人權(quán)利保護(hù)也會(huì)更加到位,有的時(shí)候不再局限于行政程序中需要考量的相對(duì)人,還包括訴訟結(jié)果中需要考量的潛在當(dāng)事人。二是在原有規(guī)定基礎(chǔ)上增加了專(zhuān)門(mén)的一款,明確了第三人的上訴權(quán)問(wèn)題,為第三人上訴權(quán)的行使設(shè)定了門(mén)檻和資格。修改后的《行政訴訟法》第二十九條第二款規(guī)定,人民法院判決第三人承擔(dān)義務(wù)或者減損第三人權(quán)益的,第三人有權(quán)依法提起上訴。這就意味著,第三人的資格對(duì)原告資格具有依附性,但在上訴權(quán)方面則具有相對(duì)獨(dú)立性,即其與原告在一審訴訟程序中的訴訟權(quán)能基本相同,但在上訴問(wèn)題上則有所區(qū)別,只有判決第三人承擔(dān)義務(wù)或者減損第三人權(quán)益的,第三人才有權(quán)提起上訴。過(guò)去只要第三人參加訴訟程序,不論裁判結(jié)果對(duì)其有無(wú)利害都可以任意行使上訴權(quán)的情形,今后或許就不會(huì)再出現(xiàn)了。

(三)實(shí)務(wù)中有關(guān)問(wèn)題的理解和適用

1.關(guān)于行政復(fù)議被申請(qǐng)人的第三人地位問(wèn)題。關(guān)于行政復(fù)議被申請(qǐng)人的訴訟地位問(wèn)題,一直存有爭(zhēng)議。在修改后的《行政訴訟法》確立復(fù)議維持雙被告制度的情況下,爭(zhēng)議更加明顯,在維持的情況下原行政機(jī)關(guān)是共同被告,那么,在行政復(fù)議不予受理或改變?cè)姓袨榈那闆r下,原行政機(jī)關(guān)是否可以作為與行政行為有利害關(guān)系的主體,以行政訴訟第三人身份參加訴訟呢?對(duì)此,實(shí)踐中存在不同觀點(diǎn)。贊成者認(rèn)為,行政復(fù)議被申請(qǐng)人理當(dāng)作為行政訴訟第三人參加訴訟,理由為:現(xiàn)行《行政訴訟法》并未排除行政復(fù)議被申請(qǐng)人作為第三人參加訴訟,如果沿著復(fù)議維持雙被告的制度邏輯,行政復(fù)議被申請(qǐng)人理當(dāng)作為行政復(fù)議決定的利害關(guān)系人參加訴訟;而且,法律規(guī)定與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或其他組織可以作為第三人,原行政機(jī)關(guān)作為機(jī)關(guān)法人,既然在復(fù)議程序中是當(dāng)事人,則在復(fù)議決定涉訴案件中當(dāng)然是利害關(guān)系人;此外,復(fù)議被申請(qǐng)人參加訴訟還有利于法庭查清事實(shí),更好地公正裁判案件,實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。反對(duì)者則認(rèn)為,行政復(fù)議與行政訴訟一樣,都是行政爭(zhēng)議的救濟(jì)程序,指向的都是行政行為,當(dāng)相對(duì)人對(duì)行政行為提起訴訟后,與之相對(duì)應(yīng)的當(dāng)事人只能是作為行政行為的主體,這也是復(fù)議維持雙被告制度的本意,因?yàn)閺?fù)議決定是復(fù)議機(jī)關(guān)作出的,將其作為共同被告符合法理邏輯。筆者認(rèn)為,從目前司法實(shí)踐掌握的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看,對(duì)于行政復(fù)議不予受理或者復(fù)議改變?cè)姓袨榈模瓌t上不宜將復(fù)議被申請(qǐng)人列為第三人。這是因?yàn)椋霸谟蓄I(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間,由于上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)享有命令權(quán)、指揮權(quán)等權(quán)力,可以直接改變或撤銷(xiāo)下級(jí)行政機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)?shù)男姓袨椋援?dāng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)在對(duì)原告某一行為的處理否定了下級(jí)行政機(jī)關(guān)有關(guān)行政行為合法性時(shí),屬于上級(jí)行政機(jī)關(guān)的權(quán)限,下級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)予服從,不存在與上級(jí)行政機(jī)關(guān)被訴行政行為的利害關(guān)系”。[9]當(dāng)然,案件情況是千變?nèi)f化的,在具體案件審理過(guò)程中也不能排除法官根據(jù)實(shí)際情況通知復(fù)議被申請(qǐng)人作為第三人參加訴訟的空間,畢竟訴訟的本質(zhì)屬性在于解決行政爭(zhēng)議,如果復(fù)議被申請(qǐng)人作為第三人參加訴訟對(duì)查清事實(shí)、適用法律、作出公正裁判以及促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解不可或缺,那通知其作為第三人參加訴訟也是順理成章的事情。

2.關(guān)于第三人上訴權(quán)的把握和適用問(wèn)題。對(duì)行政訴訟而言,這一制度變革具有相當(dāng)?shù)膭?chuàng)新性,因?yàn)檫^(guò)去的模式為無(wú)論是何種形式的第三人,只要參加了一審程序就都有上訴權(quán)。因此,可以預(yù)見(jiàn),在修改后的《行政訴訟法》背景下,第三人上訴的情況將會(huì)有所減少,但具體對(duì)第三人制度的影響到底有多大,制度的實(shí)際效果還有待實(shí)踐探索和觀察。至于如何把握“第三人承擔(dān)義務(wù)或者減損第三人權(quán)益”的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題,總體來(lái)說(shuō),“這里的承擔(dān)義務(wù)或者減損權(quán)益的范圍小于利害關(guān)系”。[10]


[1]. 江必新、邵長(zhǎng)茂著:《新行政訴訟法修改條文理解和適用》,中國(guó)法制出版社2015年版,第85頁(yè)。

[2]. 參見(jiàn)(2016)最高法行申1945號(hào)行政裁定書(shū)。

[3]. 最高人民法院〔2013〕行他字第14號(hào)《關(guān)于舉報(bào)人對(duì)行政機(jī)關(guān)就舉報(bào)事項(xiàng)作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政復(fù)議申請(qǐng)人資格問(wèn)題的答復(fù)》。

[4]. 最高人民法院法〔2016〕449號(hào)《關(guān)于發(fā)布第15批指導(dǎo)性案例的通知》。

[5]. 胡建淼主編:《行政訴訟法學(xué)》,法律出版社2004年版,第20頁(yè)。

[6]. 參見(jiàn)楊小軍:《行政被告資格辨析》,載《法商研究》2003年第6期。

[7]. 江必新、邵長(zhǎng)茂著:《新行政訴訟法修改條文理解和適用》,中國(guó)法制出版社2014年版,第29頁(yè)。

[8]. 袁杰主編:《中華人民共和國(guó)行政訴訟法解讀》,中國(guó)法制出版社2014年版,第77頁(yè)。

[9]. 江必新、梁鳳云:《行政訴訟法理論與實(shí)務(wù)》(上卷),北京大學(xué)出版社2009年版,第435頁(yè)。

[10]. 江必新、邵長(zhǎng)茂著:《新行政訴訟法修改條文理解和適用》,中國(guó)法制出版社2014年版,第107頁(yè)。

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