二、我國學前教育發展的問題解析

我國學前教育的發展雖然取得了可喜的成就，但仍然是各級各類教育中最為薄弱的環節，存在某些急需解決的問題。主要表現在教育資源短缺、投入不足，師資隊伍不健全，體制、機制不完善，城鄉區域發展不平衡，一些地方“入園難”問題突出。

改革開放以前，幼兒教育的管理模式相對單一，基本采取教育部門出資辦園和以國營企業、單位及農村人民公社辦園“兩條腿走路”的辦法。由于經濟發展程度和管理體制的局限性，導致辦園經費嚴重不足，幼教事業發展緩慢。隨著改革開放的深入與持續，我國改變了傳統學前教育的發展路徑和政策，動員全社會力量，采取多元化的辦學方式，形成了“多輪驅動”的發展局面。

我國經歷了經濟與教育高速發展的時期，客觀的歷史發展階段和現實國情導致宏觀政策對學前教育的關注度不足，資源分配較少，學前教育發展的矛盾相對其他學段更為突出，改革的緊迫性也更強。

第一，財政：經費投入相對不足，資源分配尚不均衡。

長期以來，我國學前教育方面的經費投入占 GDP 的比例維持在0.1%以內，而且很長一段時間內保持在0.06%的水平，相比經合組織（OECD）國家占GDP比例0.5 %的平均水平還有很大的距離，墨西哥學前教育投入占比甚至達到了0.8%。

我國學前教育生均經費支出也處于極低的水平，落后于世界大多數國家，相當于經合組織國家平均水平的5.3%，歐洲19個國家平均水平的5.2%。

數據顯示，我國學前教育經費長期維持在整體教育經費投入的1.5%左右的水平，雖然從2009年開始實現了相對快速的增長，但在整體教育經費投入中也僅占2.35%。而經合組織國家學前教育經費占整體教育經費的比例普遍超過了8%，一些甚至超過了10%。

現行教育財政體制使得國家、省、市、縣四級財政部門之間缺少縱向轉移支付的關系和活動，同級財政部門之間、不同部門財政機構之間也缺乏橫向的聯系，資金流向單一僵化，缺乏靈活性。學前教育經費由婦聯、教育、衛生和其他部門分割管理與支配，各部門之間資金調劑困難，資金使用效益低下，這是在有限的資源條件下配置不優化的主要原因。

松散的管理模式使得幼兒教育財政經費投入范圍相對集中，存在向優勢地區傾斜的狀況，這使得弱勢地區無法形成學前教育財政均衡狀態。“重分配、輕管理”的幼兒教育財政投入體制使得一些公辦園人浮于事、資金浪費。目前公辦幼兒教育機構質量參差不齊，無法有效滿足日益增長的教育需求。

第二，管理：財政政策審批分散，人員素養有待提高。

首先，學前教育機構審批單位分散，缺乏統一的審批標準，不同部門各自為政，標準流程沖突。幼兒園的審批主要由地方教育行政主管部門的普通教育科（教育部門辦園）和成人職業教育科（民辦幼兒園）負責，幼兒園的舉辦單位和民政部門也是重要審批單位，多重管理導致學前教育機構的成立手續煩瑣，制造了人為障礙。

其次，監督管理政出多門，部門間權責不清，相互推諉現象較多。在幼兒園的日常行政管理中，業務管理和日常管理實行“誰審批，誰管理，誰負責”的原則，也存在一定程度上管理業務交叉的現象。業務主要依靠縣（區）教委學前科、教研單位、培訓單位、衛生局、婦幼保健所和疾病控制中心等。而日常監督檢查中，教育、衛生、消防、物價、財政、地稅、民政等多個部門都參與其中，形成了多個部門共同管理的局面，部門之間的不協調容易影響幼兒園的正常運轉。

最后，管理人員不專業，權責不明確，是造成學前教育管理混亂的重要原因。地方負責、分級管理的體制，導致中央和省級部門對學前教育的管理和規劃缺乏信息支撐，也缺乏快速有效的執行通道，導致一些地方出現了黑幼兒園，造成惡性事件頻發，家長和學生的權利難以得到規范保護，相關的法律制度也有待完善。

第三，教師：數量不足，質量不高，職業認同有待增強。

學前教育教師隊伍基本保持穩定增長的態勢，在《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》出臺后維持在高速增長的水平，但數量和質量的增長與學前教育的正常需求還有一定差距。隨著學前教育布局的調整，其他部門辦園和集體辦園的數量逐步縮減，這部分幼兒教師的規模逐年縮減。

整體來看，民辦園的增長速度高于公立幼兒園的增速，從數量上看，民辦園已經成為學前教育的主要力量，發展勢頭良好，趨勢值得肯定（見表1—2）。

學前教育階段專任教師總體規模不斷增加，而其占教師總數的比例卻呈逐年下降的趨勢（見表1—3）。這種教師任職結構的失衡，有礙學前教育總體質量的改善和提高。我國目前學前教育無論是專任教師還是教師總量都與政策規定有相當大的差距。

隨著我國對學前教育的重視程度不斷提高，學前教育師資的學歷和職稱情況有所好轉。專科以上學歷的教師占比不斷上升（見表1—4），一半以上的幼兒教師已經擁有了專科或專科以上學歷。師資結構的改善對學前教育的質量提升有著重要的意義。

同時，由于區域經濟發展不平衡，以及各地方政府對學前教育的重視程度和財政投入不同，造成了城鄉之間和不同辦園模式之間的學前教育機構發展規模和水平不平衡。學前教育資源的傾斜程度也不均衡。

隨著城鎮化的發展，大量的農村幼兒流向城市和縣鎮，使得城鎮的收托壓力增大，人口結構的急劇變化是目前學前教育發展面臨的巨大挑戰之一。近年來我國城市和縣鎮的入園幼兒人數都大幅增加，特別是在縣鎮，在園幼兒人數增加的數量和速度大大高于幼兒園數的增加。這也導致了在城市中“入園難、入園貴”現象的出現。與此同時，農村幼兒園的入園人數未明顯增加，農村幼兒園的規模在逐漸縮小，引發了一系列的問題。

目前，由于幼兒師范學校合并或升格，專門的幼兒師范學校大多已經取消，進入到更高層次的綜合大學體制內部，成為綜合或師范院校中專業教育的一部分。高校學前教育專業承擔培養優質學前教育師資的任務，雖然滿足了一部分城鎮幼兒園對優質學前師資的需求，但廣大基層農村和民辦幼兒教育機構卻很難求得高校學前教育專業畢業生，使各類中等學校幼師班需求提升，降低了學前師資初始的從業水平。這種表面上的層次提升反而減少了偏遠地區的學前教育師資來源，導致了偏遠地區幼兒教師的數量和質量的下降。同時，學前教育教師培養和福利、地位等問題，阻礙了優質師資向學前教育和中西部地區的遷移。

《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》明確提出發展學前教育要充分調動各方面的積極性，要求各級政府在大力發展公辦園的同時，采取多種措施鼓勵和扶持社會力量辦園，為家長提供多層次、多樣化的選擇空間，試圖從根本上解決學前教育的供需矛盾與學前教育重要性之間的不平衡狀態，滿足基本教育需求和多樣化教育需求并存的現實問題。