1.1 中國(guó)農(nóng)地制度變遷與家庭農(nóng)場(chǎng)

新中國(guó)成立后，我國(guó)農(nóng)地制度經(jīng)歷了三大歷史階段：第一階段是新中國(guó)成立后到20世紀(jì)50年代中期之前的農(nóng)地私有制階段；第二階段是20世紀(jì)50年代中期到20世紀(jì)70年代末的農(nóng)地集體所有制階段，其以合作化為標(biāo)志；第三階段是20世紀(jì)80年代初開始的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制階段。在這三大歷史階段，我國(guó)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)歸屬、經(jīng)營(yíng)形式等都發(fā)生了劇烈的變化，并且伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展變化，我國(guó)農(nóng)村的各個(gè)領(lǐng)域都發(fā)生著翻天覆地的變化，農(nóng)地流轉(zhuǎn)在此過程中出現(xiàn)并不斷發(fā)展。此外，世界各國(guó)都先后經(jīng)歷過或正在經(jīng)歷著農(nóng)地規(guī)模化的過程，這必然要通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)。本章梳理了主要國(guó)家的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策，對(duì)產(chǎn)權(quán)、交易成本、機(jī)會(huì)成本、保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模及方向四大方面進(jìn)行了分析，并以與中國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)相似度較高的日本的農(nóng)地流轉(zhuǎn)為案例進(jìn)行了深入分析。

1.1.1 農(nóng)地制度變遷的發(fā)展階段

1.1.1.1 農(nóng)地私有制階段

中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政后在中國(guó)農(nóng)村地區(qū)延續(xù)了革命時(shí)期的土地改革，開展了大規(guī)模的、徹底的農(nóng)村土地改革。1950年6月公布的《土地改革法》的基本任務(wù)是廢除地主土地所有制，實(shí)行農(nóng)民土地所有制，改革在1952年基本結(jié)束。此次改革實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，并且在隨后幾年的農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)中顯現(xiàn)了明顯的制度績(jī)效，1952年與1949年相比，糧食總產(chǎn)量年均遞增13.14%，棉花總產(chǎn)量年均遞增43.15%（張紅宇，2002）。

1.1.1.2 農(nóng)地集體所有制階段

20世紀(jì)50年代初開始，毛澤東提出要對(duì)各行業(yè)進(jìn)行社會(huì)主義改造，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域就是要把農(nóng)地私有制改造成具有社會(huì)主義性質(zhì)的農(nóng)地集體所有制。1953年開始的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)在農(nóng)業(yè)互助組的基礎(chǔ)上以初級(jí)社和高級(jí)社的形式完成了向農(nóng)地集體所有制的轉(zhuǎn)變。集體勞動(dòng)和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)是這一階段農(nóng)地集體所有制的特點(diǎn)。1958年中共中央部署和掀起了人民公社化運(yùn)動(dòng)，試圖“跑步進(jìn)入共產(chǎn)主義”。這種制度模式否定了家庭經(jīng)營(yíng)的地位和作用，取消了股金分紅，不允許農(nóng)戶擁有耕畜、農(nóng)業(yè)機(jī)械等生產(chǎn)資料，農(nóng)民的勞動(dòng)積極性降低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展緩慢，甚至停滯（王西玉，1998）。

1.1.1.3 農(nóng)地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制階段

20世紀(jì)70年代末80年代初開始，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)歷了一場(chǎng)巨大的、自下而上的農(nóng)地制度變遷，即從“吃大鍋飯”的農(nóng)地集體所有制轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍傻綉簟钡募彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。這一轉(zhuǎn)變使得農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要組織形態(tài)，使得農(nóng)民回歸到農(nóng)業(yè)主體的位置，同時(shí)也意味著農(nóng)戶開始擁有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的收益權(quán)，這極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)戶的積極性，其可以根據(jù)自身對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益的預(yù)期來對(duì)農(nóng)地的使用進(jìn)行利益最大化的安排。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制出現(xiàn)在人民公社化運(yùn)動(dòng)之后，在當(dāng)時(shí)是一種雙贏的制度安排。在國(guó)家層面，新的制度安排由于將農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)明確地轉(zhuǎn)移到農(nóng)戶手中，調(diào)動(dòng)了農(nóng)戶的積極性，打破了人民公社時(shí)期平均化的困境，帶來了全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)增產(chǎn)；在農(nóng)戶層面，由于農(nóng)戶重新?lián)碛型恋氐慕?jīng)營(yíng)自主權(quán)，有了通過自身的勞動(dòng)獲得更大收益的機(jī)會(huì)，農(nóng)戶收入顯著提高。

該次農(nóng)地制度改革立竿見影，改革初期帶來了顯著的農(nóng)業(yè)增產(chǎn)與農(nóng)民收入的增加。據(jù)有關(guān)專家估算，1978—1984年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值以不變價(jià)計(jì)算，增加了42.23%，其中46.89%來自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制所帶來的生產(chǎn)率的提高。具體而言，1978—1984年糧食從3億噸上升到了4億多噸，棉花從217萬噸上升到了626萬噸，油料從522萬噸上升到了1191萬噸；同時(shí)，1978—1984年農(nóng)民收入的實(shí)際年增長(zhǎng)率達(dá)到了15.1%（楊德才，2002）。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制發(fā)展至今已經(jīng)有三十余年，在這期間也經(jīng)歷了多次變遷。

第一次變遷是地權(quán)穩(wěn)定性的增強(qiáng)。首輪承包時(shí)，土地根據(jù)家庭人口平均分配到農(nóng)戶，并把承包期定為15年。在首輪承包的15年里，很多地方仍然根據(jù)人口的變化調(diào)整承包地的分配，因此農(nóng)地的承包關(guān)系并不穩(wěn)定，農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地承包政策沒有穩(wěn)定的預(yù)期。為了更好地穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系，在15年首輪承包期快要結(jié)束的時(shí)候，1994年政府出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部 <關(guān)于穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的意見>的通知》，提出了土地承包期為30年的指導(dǎo)意見，并在隨后陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)意見和法規(guī)穩(wěn)定土地承包關(guān)系，確定了第二輪承包期30年內(nèi)“增人不增地，減人不減地”的政策。2002年《農(nóng)村土地承包法》以法律的形式規(guī)定了承包期內(nèi)發(fā)包方不得調(diào)整承包地，也就是一個(gè)農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地不會(huì)再由于家庭人口的變化而被調(diào)整，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地規(guī)模在承包期內(nèi)保持不變。第二輪承包給家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制帶來的最大的影響就是增強(qiáng)了農(nóng)戶地權(quán)的穩(wěn)定性。

第二次變遷是農(nóng)戶擁有流轉(zhuǎn)農(nóng)地的權(quán)利。1984年中央一號(hào)文件規(guī)定了自留地、承包地均不準(zhǔn)買賣，不準(zhǔn)出租，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)作宅基地和其他非農(nóng)業(yè)用地。隨后，政府逐漸放開農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》肯定了農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的權(quán)利，并對(duì)其進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定。此后政府又不斷出臺(tái)政策和文件進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。這一制度變遷使得農(nóng)地權(quán)利得到細(xì)化，使得擁有農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶可以將農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)分離出來出租給他人，這在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力過剩并不斷向城市轉(zhuǎn)移的大背景下，為農(nóng)地的有效利用提供了制度條件。

第三次變遷是農(nóng)業(yè)稅的取消。2005年12月29日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議決定自2006年1月1日起廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》。取消農(nóng)業(yè)稅的舉措雖然并沒有實(shí)質(zhì)性地改變關(guān)于農(nóng)地的制度安排，但是減輕了農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，將農(nóng)地的全部收益完全留給農(nóng)戶。

1.1.2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策

1.1.2.1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)梳理

在繼續(xù)討論之前，我們先應(yīng)該回顧《憲法》與《農(nóng)業(yè)法》之中關(guān)于土地的最基本的內(nèi)容。

《憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地。”

另外，我國(guó)的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，依法保障農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，保護(hù)農(nóng)民對(duì)承包土地的使用權(quán)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的方式、期限、發(fā)包方和承包方的權(quán)利義務(wù)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)和流轉(zhuǎn)等，適用《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)在家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，依法管理集體資產(chǎn)，為其成員提供生產(chǎn)、技術(shù)、信息等服務(wù)，組織合理開發(fā)、利用集體資源，壯大經(jīng)濟(jì)實(shí)力。”

《憲法》之中關(guān)于農(nóng)村土地屬于集體的闡述，事實(shí)上承認(rèn)了成員權(quán)的重要性，而又由于成員權(quán)可能發(fā)生變動(dòng)（農(nóng)村成員可能出現(xiàn)生老病死的狀況），所以在法律層面上就很難使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定。2013年，政府開始提倡三權(quán)分離的政策，即將所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，并促使經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定下來。在承認(rèn)《憲法》的同時(shí)，穩(wěn)定地權(quán)，提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)的可能性。

我國(guó)已有相關(guān)法律及政策法規(guī)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了規(guī)定，最主要的法律法規(guī)有《憲法》《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。法律規(guī)定是農(nóng)地流轉(zhuǎn)合法性的基礎(chǔ)，相關(guān)法規(guī)則對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的管理、監(jiān)督、具體操作等進(jìn)行了詳盡的規(guī)定，以保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。下面首先根據(jù)時(shí)間順序歸納關(guān)于是否允許農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)；其次分別從農(nóng)地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理和農(nóng)地流轉(zhuǎn)的不同形式兩個(gè)方面，對(duì)目前的農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律進(jìn)行歸納總結(jié)。

1．關(guān)于能否進(jìn)行農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)的法律調(diào)整過程

《憲法》第十條第四款指出土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓。《土地管理法》第二條第四款指出國(guó)有土地和集體所有土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。《農(nóng)村土地承包法》第十條指出國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》第31條指出“在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，延長(zhǎng)耕地承包期，允許繼承開發(fā)性生產(chǎn)項(xiàng)目的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓。少數(shù)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方，本著群眾自愿原則，可以采取轉(zhuǎn)包、入股等多種形式發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率”。

1984年中央一號(hào)文件規(guī)定了自留地、承包地均不準(zhǔn)買賣，不準(zhǔn)出租，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)作宅基地和其他非農(nóng)業(yè)用地。其還規(guī)定了“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中。社員在承包期內(nèi)，因無力耕種或轉(zhuǎn)營(yíng)他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意，由社員自找對(duì)象協(xié)商轉(zhuǎn)包，但不能擅自改變向集體承包的內(nèi)容。轉(zhuǎn)包條件可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，由雙方商定”。1988年4月七屆人大一次會(huì)議通過的《憲法修正案》增加了“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。1988年12月七屆人大常委會(huì)五次會(huì)議第一次修正通過的《土地管理法》也相應(yīng)地在第二條增加了“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”和“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”。

1998年8月九屆人大常委會(huì)四次會(huì)議修訂通過的《土地管理法》更簡(jiǎn)潔地規(guī)定“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。1998年10月黨的十五屆三中全會(huì)決定指出，土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，要堅(jiān)持自愿、有償?shù)脑瓌t依法進(jìn)行，不得以任何理由強(qiáng)制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓；少數(shù)確實(shí)具備條件的地方，可以在提高農(nóng)業(yè)集約化程度和群眾自愿的基礎(chǔ)上，發(fā)展多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2001年《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》在穩(wěn)定承包權(quán)的基礎(chǔ)上，允許和鼓勵(lì)承包期內(nèi)土地使用權(quán)依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)。

關(guān)于農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)遵循的原則，《農(nóng)村土地承包法》第33條做出了如下闡述：“（一）平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；（二）不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途；（三）流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限；（四）受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力；（五）在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。”

《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》（中發(fā)〔2001〕18號(hào)）強(qiáng)調(diào)了農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要在長(zhǎng)期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的前提下進(jìn)行，并且必須堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。《國(guó)務(wù)院關(guān)于2005年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見》（國(guó)發(fā)〔2005〕9號(hào)）提出要“繼續(xù)探索農(nóng)戶間轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等土地流轉(zhuǎn)方式。加強(qiáng)對(duì)承包土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理，加大對(duì)強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)案件的督查力度”。

于2007年10月1日起實(shí)施的《物權(quán)法》充分地肯定了與農(nóng)地相關(guān)的用益權(quán)，這可以看做對(duì)農(nóng)戶土地的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的進(jìn)一步承認(rèn)和強(qiáng)化，也可以看做為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離提供了法律上的支持。

總之，相關(guān)法律對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的態(tài)度的轉(zhuǎn)變是一個(gè)漸進(jìn)的過程：從最初的不允許流轉(zhuǎn)，到后來的允許在村集體監(jiān)督之下流轉(zhuǎn)，再到鼓勵(lì)農(nóng)戶間自愿、有償流轉(zhuǎn)。這種法律調(diào)整的過程與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中農(nóng)業(yè)部門內(nèi)各要素在工業(yè)化進(jìn)程中重新配置的情況相吻合。

2．關(guān)于農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理

農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中關(guān)于主體和收益權(quán)利方面的主要規(guī)定如下：《農(nóng)村土地承包法》第34條規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方”，其第36條規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi)等，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人雙方協(xié)商確定。流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳”。《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》（中發(fā)〔2001〕18號(hào)）指出，“土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶……承包期內(nèi)，農(nóng)戶對(duì)承包的土地有自主的使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)”, “農(nóng)戶的土地收益包括承包土地直接經(jīng)營(yíng)的收益，也包括流轉(zhuǎn)土地的收益”。此外，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（農(nóng)業(yè)部令第47號(hào)）中也規(guī)定了農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)歸承包方所有。

關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的合同管理的主要規(guī)定如下：《農(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定，“……當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同”, “合同一般包括以下條款：（一）雙方當(dāng)事人的姓名、住所；（二）流轉(zhuǎn)土地的名稱、坐落、面積、質(zhì)量等級(jí)；（三）流轉(zhuǎn)的期限和起止日期；（四）流轉(zhuǎn)土地的用途；（五）雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)；（六）流轉(zhuǎn)價(jià)款及支付方式；（七）違約責(zé)任”。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（農(nóng)業(yè)部令第47號(hào)）第21條規(guī)定，“承包方流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，應(yīng)當(dāng)與受讓方在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂書面流轉(zhuǎn)合同。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同一式四份，流轉(zhuǎn)雙方各執(zhí)一份，發(fā)包方和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村土地承包管理部門各備案一份”, “承包方將土地交由他人代耕不超過一年的，可以不簽訂書面合同”。此外，其與《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定的合同條款相比，還增加了“流轉(zhuǎn)方式”和“流轉(zhuǎn)合同到期后地上附著物及相關(guān)設(shè)施的處理”兩條。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中關(guān)于承包方權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定如下：《農(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定，“……采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案”。其第38條規(guī)定，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人”。其第43條規(guī)定，“承包方對(duì)其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法流轉(zhuǎn)時(shí)有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》（農(nóng)業(yè)部令第33號(hào)）第14條規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方采取轉(zhuǎn)包、出租、入股方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，不須辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證變更。采取轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，當(dāng)事人可以要求辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證變更登記。因轉(zhuǎn)讓、互換以外的其他方式導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分立、合并的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證變更”。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（農(nóng)業(yè)部令第47號(hào)）第8條規(guī)定，“承包方自愿委托發(fā)包方或中介組織流轉(zhuǎn)其承包土地的，應(yīng)當(dāng)由承包方出具土地流轉(zhuǎn)委托書……沒有承包方的書面委托，任何組織和個(gè)人無權(quán)以任何方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包土地”。

關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)中受讓方的權(quán)利和義務(wù)，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（農(nóng)業(yè)部令第47號(hào)）做出了詳細(xì)規(guī)定。其第9條規(guī)定，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方可以是承包農(nóng)戶，也可以是其他按有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織和個(gè)人……受讓方應(yīng)當(dāng)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力”。其第12條規(guī)定，“受讓方應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定保護(hù)土地，禁止改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途”。其第13條規(guī)定，“受讓方將承包方以轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)的土地實(shí)行再流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)取得原承包方的同意”。其第14條規(guī)定，“受讓方在流轉(zhuǎn)期間因投入而提高土地生產(chǎn)能力的，土地流轉(zhuǎn)合同到期或者未到期由承包方依法收回承包土地時(shí)，受讓法有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”。

關(guān)于發(fā)包方和地方政府的監(jiān)督責(zé)任和義務(wù)，《農(nóng)村土地承包法》做出了詳細(xì)規(guī)定。其第48條規(guī)定，“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府批準(zhǔn)”。其第54條規(guī)定，“發(fā)包方有下列行為之一的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)停止侵害、返還原物、恢復(fù)原狀、排除妨害、消除危險(xiǎn)、賠償損失等民事責(zé)任……（三）強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”。《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》（中發(fā)〔2001〕18號(hào)）中闡述的地方政府和村集體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的責(zé)任和義務(wù)是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府要切實(shí)貫徹執(zhí)行黨的土地承包政策，監(jiān)督農(nóng)村土地的合理使用，為土地流轉(zhuǎn)及時(shí)提供法律、政策服務(wù)。村集體經(jīng)濟(jì)組織要維護(hù)好農(nóng)民的土地承包權(quán)益，為土地流轉(zhuǎn)提供信息，做好協(xié)調(diào)服務(wù)工作。地方各級(jí)政府的農(nóng)業(yè)行政主管部門要……做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)和管理工作。要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查研究，掌握動(dòng)態(tài)；指導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的訂立，及時(shí)辦理因土地流轉(zhuǎn)引起的合同變更、解除、重訂以及合同鑒證；建立流轉(zhuǎn)合同檔案，妥善調(diào)解和處理土地流轉(zhuǎn)糾紛”。

3．關(guān)于農(nóng)用地流轉(zhuǎn)方式的解釋

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（農(nóng)業(yè)部令第47號(hào)）對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式做出了解釋。（1）轉(zhuǎn)讓是指承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來源，經(jīng)承包方申請(qǐng)和發(fā)包方同意，將部分或全部10土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，由其履行相應(yīng)土地承包合同的權(quán)利和義務(wù)。轉(zhuǎn)讓后土地承包關(guān)系自行終止，原承包方承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)部分或全部滅失。（2）轉(zhuǎn)包是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。接包方按轉(zhuǎn)包時(shí)約定的條件對(duì)轉(zhuǎn)包方負(fù)責(zé)。承包方將土地交他人代耕不足一年的除外。（3）互換是承包方之間為方便耕作或者各自需要，對(duì)屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的承包地塊進(jìn)行交換，同時(shí)交換相應(yīng)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。（4）入股是指實(shí)行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；其他承包方式的承包方將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化為股權(quán)，入股組成股份公司或者合作社等，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。（5）出租是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。出租后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。承租方按出租時(shí)約定的條件對(duì)承包方負(fù)責(zé)。

1.1.2.2 相關(guān)法律解讀

一些學(xué)者認(rèn)為作為現(xiàn)行土地制度核心的所有權(quán)制度會(huì)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。他們的主要依據(jù)是，所有權(quán)是土地相關(guān)權(quán)利束中最基礎(chǔ)的權(quán)利，其他權(quán)利都是附著其上的，因此現(xiàn)行的所有權(quán)制度導(dǎo)致農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定不清，而根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，界定不清晰的產(chǎn)權(quán)不利于交易的發(fā)生。在這里不討論目前的所有權(quán)制度的利與弊，只討論在現(xiàn)行的所有權(quán)制度下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)是否會(huì)如一些學(xué)者預(yù)計(jì)的那樣受到抑制。

土地資源作為不可再生的自然資源，具有社會(huì)、生態(tài)和經(jīng)濟(jì)三重的意義。由于社會(huì)效益和生態(tài)效益在價(jià)值觀層面優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)效益，因此在任何國(guó)家中，私人對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)都是“不完備”的。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，不論擁有的產(chǎn)權(quán)是否完備，只要產(chǎn)權(quán)的界定是清晰的，就可以不影響交易。因此關(guān)于農(nóng)地所有權(quán)是否會(huì)影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的話題的討論就可以轉(zhuǎn)化為關(guān)于現(xiàn)行的農(nóng)地所有權(quán)制度下與農(nóng)地相關(guān)的權(quán)利界定是否清晰的討論。

通過對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律的歸納可以得到這樣的結(jié)論：農(nóng)地的使用權(quán)和承包權(quán)至少在法律層面上、在承包期限內(nèi)（30年）的界定是清晰的。因此，現(xiàn)有的農(nóng)地制度不會(huì)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生制約。

關(guān)于農(nóng)村土地的法律、法規(guī)是現(xiàn)行農(nóng)村土地制度框架中正式制度的體現(xiàn)，通過上述的梳理可以得出這樣的結(jié)論，國(guó)家以法律和法規(guī)的形式對(duì)農(nóng)地資源的流轉(zhuǎn)（特別是農(nóng)戶之間的農(nóng)地流轉(zhuǎn)）給予肯定和鼓勵(lì)。受篇幅限制，與研究主體關(guān)系不緊密的其他相關(guān)法律難以一一列出，歸納起來，作者認(rèn)為目前關(guān)于農(nóng)地制度的法規(guī)、政策有如下幾個(gè)特點(diǎn)：穩(wěn)定和強(qiáng)化農(nóng)戶對(duì)土地資源的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)；保持集體對(duì)土地資源的所有權(quán)但弱化集體對(duì)土地資源的支配權(quán)。從正式制度的角度來看，土地資源在農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)有廣闊的發(fā)展空間，因此作者認(rèn)為非正式制度在關(guān)于中國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題的研究中更應(yīng)該受到重視。

法律、法規(guī)為現(xiàn)行農(nóng)地制度框架的重要組成部分，且其更多地是附著于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)移之上的，因此土地所有權(quán)的模糊在通常的情況下，不會(huì)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)行為造成影響。

1.1.2.3 中央一號(hào)文件中的農(nóng)地流轉(zhuǎn)

除了以上相關(guān)的重要法律法規(guī)外，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策還體現(xiàn)在連續(xù)多年以農(nóng)業(yè)為中心的中央一號(hào)文件中。中共中央在1982年至1986年連續(xù)五年發(fā)布了以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為主題的中央一號(hào)文件。這一時(shí)期的中央一號(hào)文件對(duì)農(nóng)村的關(guān)注主要集中在對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的發(fā)展、促進(jìn)和鞏固上，農(nóng)地流轉(zhuǎn)在這一階段還沒有發(fā)展起來。之后，“三農(nóng)”問題在2004年再一次回歸中央一號(hào)文件的重心。隨后的中央一號(hào)文件中，除2004年和2011年的中央一號(hào)文件外，其他年份的中央一號(hào)文件都對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作提出了指導(dǎo)意12見，具體內(nèi)容見表1—1。

中央一號(hào)文件連續(xù)多年都提及了農(nóng)地流轉(zhuǎn)，這充分體現(xiàn)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要地位。歷年中央一號(hào)文件對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)意見都是在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上開展承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2008年中央一號(hào)文件首次提出了要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)，明確了政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的角色。2013年的中央一號(hào)文件中對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)意見明確了兩個(gè)大的方向：（1）關(guān)于農(nóng)戶間的流轉(zhuǎn)，“鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)”;（2）關(guān)于農(nóng)戶向工商企業(yè)的流轉(zhuǎn)，則指出要“探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地（林地、草原）準(zhǔn)入和監(jiān)管制度”，這表明了國(guó)家對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)去向的態(tài)度。

1.1.3 國(guó)外農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策分析

大多數(shù)國(guó)家都經(jīng)歷過或者正在經(jīng)歷著農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展過程，在這一過程中，政府扮演著非常重要的角色，通過出臺(tái)一系列法律法規(guī)或是采取其他行政、經(jīng)濟(jì)手段，引導(dǎo)、促進(jìn)這一過程的發(fā)展。本節(jié)梳理了諸多國(guó)家，包括美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、俄羅斯、韓國(guó)、越南和日本的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策，并從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析了這些政策對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響。最后以與中國(guó)農(nóng)地情況近似的日本為例，分角度地對(duì)其農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策進(jìn)行了分析。

1.1.3.1 國(guó)外農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策梳理

1．美國(guó)

美國(guó)的農(nóng)業(yè)資源非常豐富，其耕地面積總量居于世界首位，人均耕地面積也遠(yuǎn)高于世界平均水平。從1776年建國(guó)到20世紀(jì)30年代以前，美國(guó)先通過拍賣公開出售公有土地，繼而向拓荒者免費(fèi)贈(zèng)送土地，從而在20世紀(jì)初確定了以家庭農(nóng)場(chǎng)制為主的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織形式（熊紅芳、鄧小紅，2004）。在農(nóng)民家庭農(nóng)場(chǎng)的建立與發(fā)14展過程中，政府通過土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，借助于土地租佃等形式來擴(kuò)大家庭農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模。美國(guó)的土地立法和土地政策包含了土地產(chǎn)權(quán)制度和管理制度的方方面面，比如土地的所有權(quán)、使用權(quán)的獲得，土地的租佃、轉(zhuǎn)讓、登記、抵押及其他相關(guān)權(quán)益的獲得，夫妻、家族、鄰居之間的土地關(guān)系，社區(qū)發(fā)展及土地規(guī)劃等（邵彥敏，2004）。美國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)產(chǎn)權(quán)邊界清晰，土地私有所有權(quán)穩(wěn)定而有保障，買賣出租有很大的自由度，靠市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，土地轉(zhuǎn)讓的主要方式是租佃制，擁有土地而不自己經(jīng)營(yíng)的人自找使用者出租，或通過中介出租（熊紅芳、鄧小紅，2004）。

美國(guó)的農(nóng)地市場(chǎng)是在完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下形成的，政府管理農(nóng)地流轉(zhuǎn)僅通過經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，利用各種優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)農(nóng)場(chǎng)規(guī)模的適度擴(kuò)大，政府除進(jìn)行土地利用規(guī)劃等宏觀指導(dǎo)外，不進(jìn)行任何行政干預(yù)（李劉艷，2012）。對(duì)土地流轉(zhuǎn)的管理主要是通過其發(fā)達(dá)的市場(chǎng)和權(quán)責(zé)明確的交易秩序來進(jìn)行的（華彥玲等，2007）。聯(lián)邦和州政府只對(duì)土地保留三項(xiàng)權(quán)利：一是土地征用權(quán)；二是土地管理的規(guī)劃?rùn)?quán)；三是征收足額的土地稅。這些權(quán)利是嚴(yán)格受到限制的（熊紅芳、鄧小紅，2004）。為了促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)集中，政府采用信貸支持、政策引導(dǎo)、利息調(diào)節(jié)、價(jià)格補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段以及法制手段，鼓勵(lì)和誘導(dǎo)家庭農(nóng)場(chǎng)規(guī)模適度擴(kuò)大（華彥玲等，2007）。目前，美國(guó)4.7萬個(gè)農(nóng)村合作社形成了全國(guó)性網(wǎng)絡(luò)，成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的重要力量（范懷超，2010）。

美國(guó)農(nóng)場(chǎng)的土地規(guī)模能夠保持并不斷擴(kuò)大，在制度上的根本原因是穩(wěn)定而有保障的土地私有權(quán)利，并且美國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)的組織形式及其制度也有利于規(guī)模的維持，比如為保證農(nóng)場(chǎng)土地的完整性，可注冊(cè)農(nóng)場(chǎng)成公司。美國(guó)法律規(guī)定，家庭成員可擁有或繼承農(nóng)場(chǎng)土地股份，但不能退股或?qū)⒐煞莸盅海辉S內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，以保證在代際傳承中土地不被細(xì)分碎化（熊紅芳、鄧小紅，2004）。此外，為了避免出現(xiàn)大資本排擠小農(nóng)戶、農(nóng)地大規(guī)模被兼并的現(xiàn)象，并且為了避免造成農(nóng)民失業(yè)、淪為雇農(nóng)乃至流離失所等嚴(yán)重社會(huì)問題，在以農(nóng)場(chǎng)規(guī)模大而著稱的美國(guó)中西部地區(qū)的九個(gè)農(nóng)業(yè)州規(guī)定“禁止非家庭性公司擁有農(nóng)地和經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的直接生產(chǎn)領(lǐng)域”，以保證農(nóng)地盡可能由農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)（王麗娟等，2012）。

2．英國(guó)

英國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)開始于圈地運(yùn)動(dòng)后，政府為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，出臺(tái)了一系列相關(guān)政策和措施促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。在英國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中，政府通過中央和地方雙層管理體系在宏觀和微觀兩個(gè)層面上對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。在宏觀層面，政府制定了各種相關(guān)法律條例，實(shí)施了扶持資金政策和減免稅收政策，建立了國(guó)有開發(fā)機(jī)構(gòu)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)等來指導(dǎo)和干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)；在微觀層面，地方政府對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的干預(yù)管理主要有三個(gè)方面：編制土地利用規(guī)劃、審批規(guī)劃許可和強(qiáng)制征購?fù)恋兀ɡ顒⑵G，2012）。

英國(guó)于1967年修訂的農(nóng)業(yè)法出臺(tái)了與農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)的鼓勵(lì)性的優(yōu)惠補(bǔ)貼政策，比如政府對(duì)合并小農(nóng)場(chǎng)提供所需費(fèi)用的50%，對(duì)愿意放棄經(jīng)營(yíng)的小農(nóng)場(chǎng)主發(fā)2000英鎊以內(nèi)的補(bǔ)助金，或者對(duì)其每年發(fā)不超過275英鎊的終身年金（華彥玲等，2006）。

除了直接的鼓勵(lì)措施之外，英國(guó)政府還通過對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)和自然條件較差的山區(qū)提供補(bǔ)助金來促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。英國(guó)環(huán)境部于1981年制定了《野生動(dòng)物田園地域法》，提倡科學(xué)地將指定地區(qū)（多為劣質(zhì)地）轉(zhuǎn)為草地和林地，由政府支付補(bǔ)助金。英國(guó)農(nóng)漁業(yè)糧食部于1986年制定了相關(guān)法律，指定了環(huán)保農(nóng)業(yè)地區(qū)，并對(duì)其予以補(bǔ)貼。整治、改良土地可獲得60%的補(bǔ)貼，對(duì)在園藝農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行的土地改良等，給予15%～25%的補(bǔ)助；對(duì)農(nóng)場(chǎng)主自己修建道路、堤壩等則提供所需費(fèi)用2/3的補(bǔ)助；對(duì)土地條件較差的農(nóng)場(chǎng)以及改進(jìn)農(nóng)業(yè)工藝等也有補(bǔ)助（蘇世海、李健，2010）。

3．法國(guó)

法國(guó)大革命后，小農(nóng)占優(yōu)勢(shì)的狀況延續(xù)了100多年。但農(nóng)場(chǎng)規(guī)模偏小、土地零碎分散阻礙了土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。因此，法國(guó)政府在20世紀(jì)20年代制定了促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的土地改組政策，將小農(nóng)場(chǎng)合16并，促進(jìn)并支持了中等規(guī)模農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展（華彥玲等，2007）。

法國(guó)的相關(guān)政策對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)產(chǎn)權(quán)、交易雙方的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定。同時(shí)，法國(guó)建立了管理和服務(wù)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)：土地事務(wù)所、土地銀行、土地整治與農(nóng)村安置公司。土地轉(zhuǎn)讓或租契必須經(jīng)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，不獲其批準(zhǔn)，轉(zhuǎn)讓無效。土地事務(wù)所對(duì)小塊土地有優(yōu)先購買權(quán)，將土地整治合并后賣給有經(jīng)營(yíng)前途的農(nóng)民；土地銀行購買土地后再將其租給農(nóng)民，并訂立長(zhǎng)期租約，以刺激投資（賴澤源等，1996）。土地整治與農(nóng)村安置公司是一種不以盈利為目的、由國(guó)家實(shí)施監(jiān)督的股份有限公司，其作用在于購買土地，經(jīng)過整治后將其轉(zhuǎn)讓給需要土地的農(nóng)民，便于發(fā)展中等規(guī)模的家庭農(nóng)場(chǎng)。1960年到1975年期間，法國(guó)30家土地整治與農(nóng)村安置公司共購進(jìn)土地83.6萬公頃，轉(zhuǎn)賣土地71萬公頃（陳丹、唐茂華，2008）。

此外，法國(guó)政府還出臺(tái)了促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的其他優(yōu)惠政策及旨在保護(hù)農(nóng)地及其經(jīng)營(yíng)規(guī)模的限制政策。（1）法國(guó)政府在土地購買、貸款和稅收等方面對(duì)中等規(guī)模的農(nóng)場(chǎng)給予優(yōu)惠，鼓勵(lì)中等規(guī)模農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展和土地的集中，中等規(guī)模農(nóng)場(chǎng)對(duì)土地有優(yōu)先購買權(quán)（華彥玲等，2007）。（2）20世紀(jì)60年代設(shè)立了“調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)行動(dòng)基金”,20世紀(jì)70年代初又設(shè)立了“非退休金的補(bǔ)助金”，鼓勵(lì)到退休年齡的農(nóng)場(chǎng)主讓出土地，向年齡在55歲以上的農(nóng)民一次性發(fā)放“離農(nóng)終身補(bǔ)貼”，讓出來的土地主要用于擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)規(guī)模；同時(shí)，鼓勵(lì)部分青年農(nóng)民到工業(yè)、服務(wù)業(yè)去投資或就業(yè)，政府給予獎(jiǎng)勵(lì)性的賠償和補(bǔ)助等（范懷超，2010）。（3）法國(guó)還規(guī)定了私有土地必須用于農(nóng)業(yè)，不準(zhǔn)棄耕、劣耕和在耕地上搞建筑，對(duì)于棄耕者和劣耕者，國(guó)家有權(quán)征購，提高土地稅或讓其出租土地（華彥玲等，2007）。（4）法國(guó)還制定了合并小塊土地和限制農(nóng)地分割的政策，規(guī)定農(nóng)場(chǎng)主的土地只準(zhǔn)整體繼承或出讓。私有農(nóng)地必須用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，否則，國(guó)家有權(quán)征購?fù)恋亍⑻岣咄恋囟惢蛄钇涑鲎猓ㄙ嚌稍吹龋?996）。（5）政府鼓勵(lì)父子農(nóng)場(chǎng)、兄弟農(nóng)場(chǎng)以土地入股的形式開展聯(lián)合經(jīng)營(yíng)，并給予稅收優(yōu)惠；對(duì)農(nóng)民自發(fā)的土地合并減免稅費(fèi)；以向符合條件的農(nóng)戶購買土地提供低息貸款等方式，加速土地集中和農(nóng)場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大，鼓勵(lì)建立規(guī)模適度的中型家庭農(nóng)場(chǎng)及其組合（杜朝暉，2006）。

4．德國(guó)

1955年德國(guó)政府制定了農(nóng)業(yè)法，鼓勵(lì)土地合并經(jīng)營(yíng)，在政策上促進(jìn)了經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大，允許土地自由買賣和出租，使原本規(guī)模很小的、沒有生命力的小農(nóng)場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)模更大的、富有生命力的農(nóng)場(chǎng)（劉英杰，2004）。

在制定、實(shí)施法規(guī)的同時(shí)，德國(guó)政府還利用信貸、補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段來調(diào)整土地結(jié)構(gòu)。1965年德國(guó)政府規(guī)定，凡出售土地的農(nóng)民即可獲得獎(jiǎng)金或貸款，以幫助其轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；凡土地出租超過12年的，每公頃租地可獲500馬克的獎(jiǎng)金（范懷超，2010）。此外，德國(guó)完善的經(jīng)濟(jì)合作組織在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中扮演了重要的中介及保護(hù)農(nóng)戶利益的角色。

5．俄羅斯

20世紀(jì)90年代初，俄羅斯農(nóng)民以股份的形式獲得了土地權(quán)利，但土地仍由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位來管理。而土地流轉(zhuǎn)機(jī)制未很好地建立或雖建立卻無法律保障，阻礙了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。普京執(zhí)政后十分重視土地制度問題，積極探索適合俄羅斯國(guó)情的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式，探討土地自由買賣制度，并于2001年實(shí)施了《俄羅斯聯(lián)邦土地法典》，于2002年出臺(tái)了《農(nóng)用土地流通法》。前者解決了土地所有制、使用者的權(quán)利義務(wù)以及土地流轉(zhuǎn)等問題；后者則規(guī)定了農(nóng)地可自由流通，明確了農(nóng)民所獲土地份額及其所有權(quán)等。2005年頒布的《<俄羅斯聯(lián)邦土地法典>修訂案》，進(jìn)一步闡明了國(guó)家對(duì)土地進(jìn)行監(jiān)控、管理土地開發(fā)建設(shè)的立場(chǎng)，使土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)有法可依。2007年俄杜馬三審?fù)ㄟ^了《<農(nóng)用土地流通法>修正案》，延長(zhǎng)了土地合同租賃期，提出了簡(jiǎn)化農(nóng)民辦理土地權(quán)手續(xù)的新規(guī)則，有利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)（范懷超，2010）。

6．韓國(guó)

韓國(guó)農(nóng)業(yè)屬于小農(nóng)體制下的家庭農(nóng)業(yè)，小規(guī)模家庭經(jīng)營(yíng)占主要地位，這使得韓國(guó)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率很低，限制了農(nóng)業(yè)的發(fā)展（尹力，2004）。韓國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)始于20世紀(jì)70年代。該時(shí)期韓國(guó)在“三農(nóng)”問題上與中國(guó)有很多的相似之處：農(nóng)民人口占比過大，農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度低，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村教育落后等。1970年，韓國(guó)按農(nóng)村人口測(cè)算的人均耕地面積僅有0.6公頃。

為了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，韓國(guó)采用了一系列擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的政策措施，主要有以下兩個(gè)方面：一是借助農(nóng)協(xié)組織，將小規(guī)模農(nóng)戶組織起來進(jìn)行規(guī)模化生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)。韓國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中后期，農(nóng)協(xié)組織發(fā)揮著政府的宏觀調(diào)控作用，組織農(nóng)民進(jìn)行互助生產(chǎn)和聯(lián)合銷售，農(nóng)協(xié)銀行承擔(dān)著農(nóng)村70%以上的融資需求。二是鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)。1980年，韓國(guó)通過修改憲法，在法律的基礎(chǔ)上允許農(nóng)地的租借和委托經(jīng)營(yíng)。為了推動(dòng)土地順利流轉(zhuǎn)，1997年韓國(guó)政府還推出了農(nóng)民退休支付計(jì)劃，政府規(guī)定年齡超過65歲的農(nóng)民，如愿意出售土地給專業(yè)農(nóng)民或出租土地5年以上，則可獲得一次性的補(bǔ)貼（杜學(xué)振等，2010）。

韓國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)完全以政府為主導(dǎo)，流轉(zhuǎn)后的農(nóng)村面貌等成果為各級(jí)官員的重要考核指標(biāo)，這致使部分官員好大喜功，搞一些“超標(biāo)”的流轉(zhuǎn)和開發(fā)建設(shè)，增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，抵消了農(nóng)地流轉(zhuǎn)所取得的成績(jī)（張海峰、齊巍巍，2012）。

7．越南

越南是人口大國(guó)，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)。越南完成了農(nóng)業(yè)的集體化改造之后，土地制度包括國(guó)家所有、集體所有和個(gè)人所有三種所有制形式，大量農(nóng)村土地為集體所有（王麗娟等，2012）。越南與中國(guó)一樣，是實(shí)行土地公有制的國(guó)家，越南的土地流轉(zhuǎn)是在新《土地法》對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利進(jìn)行明確和擴(kuò)充的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。根據(jù)1993年的《土地法》第3條的規(guī)定，農(nóng)民對(duì)所使用的土地有轉(zhuǎn)讓、交換、抵押、繼承、出租、入股、再出租七種流轉(zhuǎn)性權(quán)利。1995年頒布的《越南民法典》第五篇是關(guān)于土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓（流轉(zhuǎn)）的規(guī)定，包括總的規(guī)定、土地使用權(quán)交換合同、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同、土地使用權(quán)租賃合同、土地使用權(quán)抵押合同、土地使用權(quán)的繼承。《越南民法典》的這些規(guī)定確認(rèn)了土地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，為土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了基礎(chǔ)條件。同時(shí)，防止土地向少數(shù)人集中等關(guān)于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制條件的規(guī)定，在保障土地利用效率的同時(shí)，又兼顧了土地流轉(zhuǎn)中的社會(huì)公平（史衛(wèi)民，2009）。

越南政府通過界定農(nóng)戶承包土地的位置、范圍啟動(dòng)農(nóng)戶土地使用權(quán)證的發(fā)放。1998年，71%的農(nóng)戶得到了土地使用權(quán)證，到2000年年末，這一數(shù)字超過了90%。目前發(fā)證工作仍在繼續(xù)，這為農(nóng)民土地權(quán)利提供了法律支持和保障，也為土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了基礎(chǔ)條件（王麗娟等，2012）。

越南在1998年、2001年、2003年等年份多次修訂了《土地法》，對(duì)關(guān)于土地面積限額及其使用期限的規(guī)定做出了調(diào)整，增加了農(nóng)戶土地作為投資的合資資本權(quán)利和農(nóng)地贈(zèng)予權(quán)，規(guī)定了土地發(fā)生變更的情形及變更登記程序（黃祖輝，2007）。

1.1.3.2 國(guó)外農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的制度分析

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，以上各國(guó)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面出臺(tái)的相關(guān)政策不外乎從以下幾個(gè)大的方向入手促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

（1）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。明晰產(chǎn)權(quán)，增強(qiáng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性。從以上多個(gè)國(guó)家的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策來看，大部分國(guó)家都是通過將農(nóng)地的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離來賦予農(nóng)地所有者農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利的。因此，在以上各國(guó)政府促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的初期，都出臺(tái)了相關(guān)的明晰農(nóng)地各類產(chǎn)權(quán)的政策。

（2）交易成本。通過簡(jiǎn)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的程序、建立流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織的方式來降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本。首先，在簡(jiǎn)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序方面，可以看到俄羅斯《<農(nóng)用土地流通法>修正案》對(duì)農(nóng)民辦理土地權(quán)手續(xù)的簡(jiǎn)化。其次，在建立中介服務(wù)組織方面，美20國(guó)的農(nóng)村合作社，法國(guó)的土地事務(wù)所、土地銀行、土地整治與農(nóng)村安置公司，德國(guó)的經(jīng)濟(jì)合作組織，韓國(guó)的農(nóng)協(xié)等，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中都起到了非常積極的作用。

（3）機(jī)會(huì)成本。通過出臺(tái)農(nóng)地流轉(zhuǎn)優(yōu)惠政策，激勵(lì)交易雙方進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)。從對(duì)各國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的梳理中可以看到，美國(guó)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的信貸支持、利息調(diào)節(jié)、價(jià)格補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段，英國(guó)針對(duì)合并小農(nóng)場(chǎng)及放棄經(jīng)營(yíng)的小農(nóng)場(chǎng)主的補(bǔ)貼及終身年金，法國(guó)對(duì)中等規(guī)模農(nóng)場(chǎng)的貸款優(yōu)惠等，德國(guó)對(duì)出售土地或長(zhǎng)期出租土地的農(nóng)戶的獎(jiǎng)勵(lì)，韓國(guó)的農(nóng)民退休支持計(jì)劃這些激勵(lì)政策從土地出租者和租入者雙方面，通過改變預(yù)期收益與機(jī)會(huì)成本之間的差值來激勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為。

（4）此外，還有相關(guān)政策的目的是確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)去向及農(nóng)地規(guī)模。例如美國(guó)有關(guān)于保證農(nóng)場(chǎng)在代際傳承中不被細(xì)分碎化的規(guī)定；法國(guó)規(guī)定私有土地一定用于農(nóng)業(yè)，不準(zhǔn)棄耕，土地轉(zhuǎn)讓不可分割。

日本的農(nóng)地情況在某一時(shí)期與中國(guó)非常類似，并且中國(guó)學(xué)界已有大量對(duì)日本農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的研究，下面將對(duì)日本的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策進(jìn)行分析。

1.1.3.3 日本農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策案例分析

日本的農(nóng)地情況與中國(guó)非常相似，人均土地面積很小，土地較分散，有著小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)。因此，了解和研究日本農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的發(fā)展演進(jìn)對(duì)中國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展有著極大的借鑒意義。

從20世紀(jì)60年代起，日本政府一直致力于促進(jìn)農(nóng)地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，并出臺(tái)了一系列政策法規(guī)。從1959年開始，日本政府對(duì)《農(nóng)地法》進(jìn)行了數(shù)次修改，并且先后頒布了一系列新的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)法律，主要有1969年的《農(nóng)地振興整備法》、1980年的《農(nóng)地利用增進(jìn)法》和1993年的《經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)強(qiáng)化法》等（賀平，2010）。日本已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，并且日本農(nóng)戶的收入高于一般城市居民家庭（楊國(guó)新，2008）。下面就與農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)的政策制度從產(chǎn)權(quán)、交易成本、機(jī)會(huì)成本和保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)去向及農(nóng)地規(guī)模這四個(gè)方面進(jìn)行梳理和分析。

1．與產(chǎn)權(quán)相關(guān)的政策措施

20世紀(jì)50年代日本進(jìn)行土地改革后，農(nóng)戶的農(nóng)地所有權(quán)和農(nóng)地?fù)碛辛慷急幌拗疲毡尽掇r(nóng)地法》規(guī)定在府縣這一范圍內(nèi)農(nóng)戶擁有的農(nóng)地面積不得超過3公頃，并且嚴(yán)格限制農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)生，受限的農(nóng)地規(guī)模阻礙了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。

為了改變這一局面，日本1961年頒布的《農(nóng)業(yè)基本法》倡導(dǎo)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，支持農(nóng)地進(jìn)行流轉(zhuǎn)；1962年修改的《農(nóng)地法》鼓勵(lì)農(nóng)地在不變更所有權(quán)的情況下進(jìn)行出租和出售（楊國(guó)新，2008）。1970年的《<農(nóng)地法>修訂案》進(jìn)一步放寬了對(duì)農(nóng)地所有和農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的限制，取消了農(nóng)戶及各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織（各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人）購買或租賃農(nóng)地的最大面積限制。一系列的改革使得農(nóng)地的出售和租賃不再受到規(guī)模限制，多元化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體都進(jìn)入到農(nóng)地流轉(zhuǎn)中來，極大地活躍了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

2．與交易成本相關(guān)的政策措施

20世紀(jì)50年代，日本農(nóng)地的租賃活動(dòng)嚴(yán)格受到政府的管制。日本《農(nóng)地法》規(guī)定，“任何形式的土地租賃都必須得到國(guó)家的許可并采取嚴(yán)格的審查程序，并且只承認(rèn)農(nóng)民家庭對(duì)農(nóng)地的所有，其他個(gè)人或組織擁有土地被視為非法”。之后為了更好地促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，日本取消了諸多行政管理限制，并建立了多種組織為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供中介服務(wù)，主要有農(nóng)協(xié)、農(nóng)地保有合理化法人和農(nóng)業(yè)土地管理公司。

日本政府取消了農(nóng)業(yè)委員會(huì)對(duì)農(nóng)地租賃的部分管制，包括對(duì)長(zhǎng)期農(nóng)地流轉(zhuǎn)書面合同的審批，以及對(duì)土地最高租金的限制。在推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)之初，日本政府允許農(nóng)民以土地信托的方式通過農(nóng)協(xié)把土地出租給愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人。隨后，為了方便農(nóng)戶之間土地的出讓和出租，日本專門成立了不以盈利為目的的農(nóng)業(yè)土地管理公司。農(nóng)業(yè)土地管理公司由國(guó)家、地方政府和農(nóng)協(xié)聯(lián)合組成，其主要22業(yè)務(wù)是從愿意出讓或出租農(nóng)地的農(nóng)戶那里購買或租得農(nóng)地，然后再將土地出讓或出租給想購買農(nóng)地或租地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位，政府對(duì)農(nóng)業(yè)土地管理公司和租戶提供資金補(bǔ)助（龔繼紅等，2008）。農(nóng)地保有合理化法人是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要途徑，其作用是接收欲租出的農(nóng)地，再將這部分農(nóng)地租給欲租入者，通常租借期為10年，10年租金由農(nóng)地保有合理化法人一次性支付給農(nóng)地租出者，而租入者則按10年分期向農(nóng)地保有合理化法人支付租金，作為中介，農(nóng)地保有合理化法人所需資金則來自國(guó)庫補(bǔ)助金（焦必方，2000）。以上政策與中介組織，在降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本方面起到了重要的作用，使得農(nóng)戶能夠更加自由、順利地參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

3．與機(jī)會(huì)成本相關(guān)的政策措施

農(nóng)地流轉(zhuǎn)不僅是農(nóng)地的交易行為，而且涉及出租農(nóng)地的農(nóng)戶的利益以及租入農(nóng)地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的未來經(jīng)營(yíng)。因此，在促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過程中，政府需要出臺(tái)配套的優(yōu)惠制度及福利制度來保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)的順暢發(fā)展。

日本在1970年制定了農(nóng)業(yè)人養(yǎng)老金制度，為那些出售或長(zhǎng)期出租土地的農(nóng)戶提供了土地意外的養(yǎng)老保障。1980年頒布的《農(nóng)地利用增進(jìn)法》制定了諸多優(yōu)惠政策鼓勵(lì)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，例如對(duì)于出租戶，政府根據(jù)租期的長(zhǎng)短給予不同的租金補(bǔ)貼，如果出租時(shí)間為3～6年，那么出租戶可以得到每公頃10萬日元的補(bǔ)貼；如果出租時(shí)間超過6年，則提高到每公頃20萬日元；對(duì)于租金和出租對(duì)象，政府不予限制，允許其自由選擇；對(duì)于放棄農(nóng)業(yè)和賣掉農(nóng)地的農(nóng)戶，一次性給其62萬日元的退耕補(bǔ)貼；對(duì)賣掉土地得到的收入減免收入稅（郭紅東，2003）。對(duì)于土地租入者，提供信貸及稅收優(yōu)惠。這些政策從土地的租入者和租出者兩方面，通過各種優(yōu)惠福利政策改變雙方的收益預(yù)期，從而激勵(lì)雙方進(jìn)入農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

4．與保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)去向及農(nóng)地規(guī)模相關(guān)的政策措施

為了保證農(nóng)地不會(huì)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中被用于非農(nóng)業(yè)，日本制定了“認(rèn)定農(nóng)業(yè)者”制度。“認(rèn)定農(nóng)業(yè)者”指那些在改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率和擴(kuò)大農(nóng)地規(guī)模上有積極性的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者（熊紅芳、鄧小紅，2004）。此制度保證了耕地在農(nóng)民之間的流轉(zhuǎn)，有利于防止耕地的減少。

日本政府從20世紀(jì)60年代開始為了農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)而努力，可以說成效顯著，日本的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)成功轉(zhuǎn)型。當(dāng)前中國(guó)的農(nóng)地面臨著與日本當(dāng)時(shí)的農(nóng)地相似的問題，中國(guó)也為促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)出臺(tái)了一系列的政策措施，很多措施也與日本之前的做法非常相似，并且主要也都是集中于明晰產(chǎn)權(quán)、降低交易成本、改變機(jī)會(huì)成本、保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)去向和農(nóng)地規(guī)模這幾大方面。可以說從這幾大方面對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行分析是較為全面的，本書后面會(huì)從理論及實(shí)踐層面深入探討和驗(yàn)證這一分析框架。