第一節 選題意義與研究綜述

一、選題意義

新聞傳媒與政府關系，不管從政治學還是從新聞學，不管是在新聞理論還是在新聞法制領域，都是值得深入研究、探討的重要課題。中西方新聞事業發展表明，新聞傳媒和政府作為兩種社會機構，經常性地處于緊張狀態。因為新聞傳媒努力追求的是言論自由、出版自由，是保障公民的知情權、參與權、監督權等權利；而政府則往往把有效管理、有效控制作為追求的目標。

不過，新聞傳媒和政府的緊張狀態在不同時期呈現出不同的模式。古希臘時期，自由討論、自由參與的政治氛圍崇尚的是“理性”和“自由論辯”；從中世紀到資本主義前夜，政治學說上推行的是整體上的集權主義理論，其核心思想是：人本身是無足輕重的，只有成為社會的一員才能發揮其全部潛在力量。社會的最高組織形式是國家，國家的價值至高無上。這種“國家至上”觀念使得“真理”成為精英階層的“專利”。由于精英階層的金字塔塔尖是國王，因而“國家至上”最終演變為“國王至上”。在這種思想的支配下，報刊只能是“國家工具”。（張西明，pp.20-27）1529年，英國都鐸王朝亨利八世開列第一張禁書單，開始對出版業進行控制。其后，在政府控制下頒布許可證制度、設立星法院（Star Chamber）等。如果王室或其代理人認為，報刊沒有履行支持統治者的義務，將會隨時取消報刊出版特許權。

生產力決定生產關系，經濟基礎決定上層建筑。資本主義國家的新聞傳播制度，從根本上說是其社會、經濟、政治制度的一個組成部分，體現著企業界的根本利益、呼聲和要求。但是，這種本質在不同的歷史時期和不同的發展階段，有著不同的表現形式。在資產階級全面興起時期，新聞傳媒扮演的角色是“第四種權力”，與立法、行政、司法共同調節、平衡社會事務。在這個時期，啟蒙運動使自由主義理論廣泛傳播，從而顛覆了中世紀以來集權主義所確立的人與神及其化身君王的關系：人不需要借助超自然的力量，而依靠自身的理性就能夠在面對矛盾的時候分辨是非、善惡。新聞法制全面接受自由主義政治學說，調整政府與新聞事業的關系：限制前者，保護后者。（張西明，pp.2836）

至于當下的美國，新聞傳媒是否真正、全面地發揮了“第四種權力”的作用，受到了越來越多的質疑。學者不但質疑美國政府奉行的新聞自由，認為其虛偽、虛假，比如戰時嚴格的新聞控制，造成“輿論一律”現象；而且質疑美國新聞傳媒機構本身，認為其在商業利益、政治利益的驅動下，并沒有發揮制衡政府的作用，在對外關系上反而往往與政府共謀（conspiracy）。

哈佛大學教授羅杰·希爾斯曼說：“它們（新聞傳媒）想當政府的批評者。它們竭盡全力避免成為政府的工具，但它們明白，白宮、國會議員和行政官員在利用它們，而它們對此無能為力。官員是它們的消息來源，反過來官員又利用它們的語言把這些消息公之于眾。”（希爾斯曼，p.383）

因此，重新審視美國新聞傳媒與政府的關系不僅具有現實的必要性，而且在理論上具有重大而深刻的意蘊。

目前，學界對美國新聞傳媒與政府關系的研究存在一些缺憾。

第一，學術意見分歧明顯。一種觀點認為，美國的新聞自由是“虛偽”的，尤其在戰爭時期。一方面，政府嚴格“控制”新聞報道。郎勁松在伊拉克戰爭爆發后，直言“政治服從是美國新聞政策的第一選擇”（郎勁松，p.23）。文有仁認為，西方媒體揭露一批有關美國在伊拉克大搞“宣傳戰”的材料，成為美式新聞自由的又一次曝光。他舉例說，“9·11”事件發生后，美國政府要求新聞媒體聽從指揮，不能播出本·拉登和塔利班領導人講話。“美國之音”（VOA）由于部分播出對塔利班領導人奧馬爾的采訪錄，臺長與國際廣播理事會（也是“自由亞洲電臺”、“自由歐洲電臺”的主管）主席在9月28日被撤職。（文有仁，pp.14-16）

另一方面，傳媒報道“一律”。劉江認為，1999年3月24日美國對南聯盟實施空中打擊50多天以來，《紐約時報》、《華盛頓郵報》及一些主要報刊每天都用兩個整版以上的篇幅報道科索沃戰爭，各大電視網的新聞和評論節目也都將焦點集中于這一事件。美國媒體報道有一個重要特點，就是完全拋掉“言論多元化”的口號，表現出鮮明的“輿論一律”，按照美國政府的調子，對南聯盟領導人進行“妖魔化”，為北約空襲南聯盟煽風點火，推波助瀾。（劉江，pp.25-27）

與上述觀點不同，有學者認為，美國新聞傳媒業因其傳統的新聞自由理念和現實的商業利益，依然扮演著“第四種權力”的角色，對美國政府進行監督和批評，進而發揮了權力制衡的作用。李斯頤以伊拉克戰爭中的批評報道為例，認為在戰爭狀態下對新聞實行預審制，這在各國歷史上都十分普遍，今后恐怕也是如此。但美軍此次對新聞報道總體上沒有采取預審制，用的是事后追懲制。

就新聞傳媒業而言，李斯頤認為，戰前美國新聞界對戰爭的認識是有分歧的。據《編輯與出版人》雜志從2003年1月20日到3月14日對美國發行量最大的50家報紙社論傾向的調查，以《華爾街日報》為首無條件支持立即對伊拉克開戰的不超過7家，此后一度達到18家，其他多數則認為應當給聯合國核查小組更多時間，取得各國對戰爭的支持或理解，而不應當繞過聯合國，采取單邊主義的“先發制人”政策。這說明，傳媒總體傾向不僅與超過70%的國內公眾戰爭支持率不同，而且和美國政府緊鑼密鼓的好戰立場有異。戰爭打響后一周之內，充斥美國新聞傳媒的是美軍在伊拉克領土上橫沖直撞、如入無人之境的報道，傳媒扮演的是“啦啦隊”（cheerleader）的角色。但是當戰爭進入第二周，即伊軍小規模抵抗展開之時，負面報道和評論開始出現，以后隨著美軍傷亡的不斷增加，批評報道呈現出逐漸上升的趨勢。戰后，批評報道漸成主流，既有對負面現象的表層批評，也有對戰爭正當與否的深層質疑。后者從6月份開始急劇增加。[李斯頤（b）, pp.47-64]

第二，現有的研究多集中于非常時期，尤其是戰時，難以涵蓋“全天候”（日常與非常時期、對內與對外）的美國新聞傳媒與政府關系。

通過中國期刊網搜索1999年至2006年主題詞為“美國政府”，然后在這個結果中輸入主題詞“新聞”，共收集到15篇相關的碩士研究生畢業論文，沒有博士研究生的畢業論文。在這15篇論文當中，一半以上（8篇）的研究集中于戰時，比如外交學院王彩霞的《海灣戰爭中美國軍方與媒體的關系》、武漢大學蔡鵬舉的《伊拉克戰爭中美國政府輿論控制策略分析》、四川大學宋瑾的《從戰爭報道看美國新聞自由》等。其余7篇論文中有2篇是研究“新聞自由”的，3篇是研究新聞傳媒與政治（如外交）的，2篇是研究新聞業務的。

這些論文又多以一次或兩次戰爭為例分析戰時輿論控制、媒體報道。固然，戰時新聞傳媒與政府的關系不應被忽略，但它并不能全面、完整地反映兩者關系，因為戰爭是非常時期，媒體關注的主要涉及美國對外關系，并不能代表日常時期和國內問題上的美國新聞傳媒與政府關系。

單篇研究文章方面，通過中國期刊網搜索1979年至2006年主題詞為“美國政府”，然后在這個結果中輸入主題詞“新聞”，共收集到163篇相關文章。其中只有3.6%（6篇）的文章是正面論述“美國新聞傳媒與政府關系”，而絕大多數研究則從單個側面（比如新聞自由、政府對新聞傳媒控制等）、單個時點（比如海灣戰爭、伊拉克戰爭、“9·11”事件）加以分析，缺少系統性、整體性地對美國新聞傳媒與政府關系的研究。

第三，研究缺少縱深感，發掘深度有待加強。縱觀以上通過搜索而獲取的研究成果，雖然不乏可圈可點之處，但整體上看，它們有一個共同的不足，即大多是靜態的、感悟式的研究，缺乏歷時性、發展和動態的眼光，缺乏平時與非常時期之間的照應。

在研究深度方面，現有研究也頗顯不足。據筆者目前所掌握的文獻，國內尚無專門論述“美國新聞傳媒與政府關系”的專著；上述15篇碩士研究生畢業論文也多就事論事，基本沒有上升到理論高度；163篇研究文章，也許因為篇幅的限制而沒有充分展開。

本研究在時間段截取為“1990—2010年”，是因為這一時間段具有非常特殊的研究價值。20世紀80年代末90年代初，東歐劇變、蘇聯解體，世界政治格局自第二次世界大戰以來發生最劇烈的變化，由延續幾十年的蘇聯和美國兩極對峙格局變為美國一極獨存。在這種情形下，世界各國的發展戰略，尤其是對外政策都正在發生并將繼續發生深刻變化。對美國而言，是建立“新美利堅帝國”的一極獨霸還是多極世界？是回歸孤立主義還是繼續奉行擴張主義？社會政治思潮是推行新自由主義還是新保守主義？等等。這些問題都是1990—2010年美國深入思考的要點。更有甚者，2001年9月11日，數架飛機撞向美國世貿中心和五角大樓等建筑物，3000多人死于非命。這給美國乃至全世界都造成了極大的震撼。

除了這些社會和政治巨變，美國新聞事業本身也在1990—2010年出現了諸多需要引起重視的新動向。

其一，20世紀90年代繼續發展著80年代中后期美國新聞傳媒的合并浪潮。合并所造成的影響深具研究價值。1996年2月8日，美國通過《1996年電信法》。在該法通過前后，美國新聞傳媒發生的主要并購案有：時代華納公司（Time Warner Inc.）和特納廣播公司（Turner Broadcasting Corporation）以67億美元合并，創建了美國同時也是世界上最大的新聞傳媒公司；沃爾特·迪斯尼公司（Walter Disney）與大都會/美國廣播公司進行價值185億美元的合并，形成美國第二大新聞傳媒公司；魯珀特·默多克（Rupert Murdoch）的新聞公司（News Corporation）以30億美元購買新世界通信集團的全部股份，還并吞了20世紀福克斯公司等，從而把在美國新聞傳媒公司中的排名升至第三；維亞康姆公司（Viacom）并吞了完成兼并不久的西蒙·舒斯特（Simon & Schuster）出版公司的派拉蒙公司（Paramont），成為美國第四大傳媒集團；西屋電氣公司（Westinghouse Electric Co.）以54億美元接管哥倫比亞廣播公司（CBS），隨后又收購無限廣播公司（Infinity），成為擁有77座電臺的廣播巨頭，同時取得了全國10個最大廣播市場的統治權，排名上升至第八（后來，西屋將制造業務關閉或出售，集中力量發展新聞傳媒事業，并采用哥倫比亞廣播公司作為新公司名）。此外，外資公司入主美國新聞傳媒的案例還有：日本的索尼公司收購哥倫比亞影片公司、英國電信以230億美元買下美國的微波通訊公司。

其二，新聞傳媒法制出現了新變化。一方面，1990—2010年出臺一系列涉及新聞事業的法律。比如《1996年電信法》、“9·11”事件發生后很快出臺的《美國2001年愛國者法》（USA Patriot Act of 2001）等，它們或直接或間接地影響了1990—2010年的美國新聞報道。另一方面，美國憲法第一修正案在20世紀90年代也遇到了新挑戰。羅伯特·B·霍爾茲（Robert B. Horwitz）認為，過去10多年來，潛在的技術融合與意識形態的改變已經削弱了FCC（美國聯邦通信委員會）所保護的廣播言論自由的歷史。更嚴重的是，它削弱了第一修正案的公平信息采集模式。比如廣播，1987年8月FCC兌現了廢止廣播公平條款的承諾。雖然這是20世紀70年代以來FCC眾多放松管制行動中的一個，但它是正式解除廣播“公眾信任身份”的重大導向。霍爾茲預言，美國廣播的取消管制未來將會快速繼續。（Horwitz, p.22）

其三，20世紀80年代末90年代初，美國新聞界出現了一場“公民新聞運動”（Civic Journalism Movement）。一方面，這場運動在一定程度上沖擊了美國把新聞傳媒視為旁觀者、局外人、獨立者的經典觀念；另一方面，這場運動的興起反映了美國新聞事業本身的境遇，比如日益下降的報紙發行量、公眾對新聞傳媒不斷下降的信任度等。

以上是本研究課題的學術意義。從實踐層面看，其價值亦可期待。

如前所述，1990年以來國際格局發生了巨變，世界進入后“冷戰”時期。在這一宏大背景中，美國作為唯一超級大國的言行勢必受到世界各國的關注，中國政府也不例外。因此，考察這個時段美國政府與新聞傳媒的關系，對于中國政府更準確地把握當下的美國政府、美國政治和美國社會愈顯重要和緊迫。這是選題的實踐意義之一。

實踐意義之二是，對于中國新聞實務界，本課題有助于它們借鑒美國經驗，進一步完善新聞傳媒與政府的“交往”，從而更好地發揮新聞傳媒的作用。

二、研究綜述

本研究課題的相關研究文獻，可分為國內和國外兩部分。

國內文獻方面，第一，正面論述美國新聞傳媒與政府關系的成果比較少。目前主要有三種觀點：一是認為當下美國主流新聞傳媒充當政府的“牧羊犬”；二是認為兩者基本是共生關系；三是對手關系。

明安香認為，美國學者約瑟夫·斯特勞巴哈（Joseph Straubhaar）和羅伯特·拉羅斯（Robert LaRose）在《今日媒體：信息時代的傳媒》（2002年第3版）一書中簡要地提出了一個論點，認為美國媒體與政府的關系從第一次世界大戰到越南戰爭再到“水門事件”，經歷了從“叭兒狗”（lapdog）到“看門狗”（watchdog）再到“攻擊狗”（attack dog）三個角色的轉變。據此，他提出，“水門事件”以后，特別是“9·11”事件和伊拉克戰爭以后，美國新聞傳媒，特別是主流新聞傳媒與政府的關系已經轉變成了第四個角色——“牧羊犬”（sheepdog）。明安香認為，從美國新聞史角度考察，傳媒與政府的關系并非新聞界經常自詡的“對手關系”（adversary relationship），而是密切的合作關系。新聞傳媒并不是代表公眾監督政府的“看門狗”，而是為政府吶喊的“叭兒狗”。比如伊拉克戰爭，他認為媒體作為“牧羊犬”的表現有：“統一口徑、集體決定：壓制批評意見”、“配合密切由來有自”等。（明安香，pp.1622）

第二種觀點是共生關系。這種觀點認為美國政府離不開媒體，媒體也同樣需要政府，因為政府是政治新聞最重要的消息來源。媒體如果和政府主要領導關系搞得很僵，得不到重要的“獨家新聞”或“內部新聞”，那么就難以吸引受眾，進而引發發行量或收聽/收視率下降，這是媒體難以承受的。（曹小為，pp.33-34）

誠然，共生關系在一定程度上準確地揭示了美國新聞傳媒與政府相互依賴的特征，但它難以解釋在“五角大樓文件案”、“水門事件”等案例中，新聞傳媒激烈批評政府、政府想方設法打壓傳媒的情形。而且，“共生關系”概念有失泛化。因為在馬克思主義哲學和社會有機體論看來，事物都是聯系的、動態的和有機統一的，而不是相互隔絕的、靜止的和散亂的。換言之，世界上很多事物都是共生的，相互依賴的。這樣，如果以“共生”來界定美國新聞傳媒與政府的關系，那么此種共生與其他事物之間的共生有何異同，就頗費思量。

第三種觀點是對手關系。劉揚和宋悅在回顧20世紀60年代美國新聞界與政府的關系時認為，美國傳媒與政府是對手關系。他們說，對手關系而不是敵對關系需要兩個條件：一是被規則保持著的一種穩定的對立關系；二是新聞從業人員有意識地去維護這樣的關系。

1947年美國新聞自由委員會（哈欽斯委員會）提交的《一個自由而負責的新聞界》報告認為，新聞界在繼續享受言論自由的同時應該顧及社會，承擔起相應的責任。也就是為新聞的自由評論和對政府的攻擊設下規范，而非禁令。對手關系的另一方面是需要新聞從業者有意識地成為政府的對手。（劉揚等，pp.246-248）

不過，問題是這種關系（如果果真存在著對手關系的話）是否適用于20世紀90年代以來的實際情形？因為這一時期世界格局發生了巨變，“冷戰”結束，美國成為唯一的超級大國；美國國內方面，不僅出臺了《1996年電信法》（Telecommunications Act of 1996），更有令人震驚的“9·11”事件，給美國乃至世界帶來了巨大的沖擊。以上種種因素會不會影響、改變新聞傳媒與政府的關系，需要深入研究。

李斯頤曾對“9·11”事件以后美國新聞傳媒與政府關系開展研究，發現“9·11”事件以后，美國政府的對外宣傳，除慣常的記者招待會、新聞發布會，還采取了直接和間接兩種不同方法。直接宣傳主要對阿拉伯世界，特別是對阿富汗傳播美國反恐怖行動的立場和觀點。和直接宣傳相比，美國政府的對外間接宣傳，或者說公關性質的活動，顯得形式多樣、略勝一籌。

在國內新聞報道管理方面，美國政府通過行政手段直接干預媒介的情況不多見，目前僅見的一例，是“美國之音”的臺長默諾·惠特沃思（Myrna Whitworth）因不顧政府禁令直播塔利班領導人奧馬爾的采訪報道，而同國際廣播理事會主席一起于9月28日被美國國務院撤職。

李斯頤研究還發現，實際上，美國政府影響媒介報道更多地采用引導和訓誡結合的方式。所謂引導，既指政府有計劃地向媒介提供想要傳達的信息，也包括隱匿某些不想讓公眾了解的信息；所謂訓誡，是指對媒介不符合政府要求的行為直接提出批評。在引導方面，“9·11”事件發生后，美國政府各職能部門、軍方以及情報、司法機構頻繁召開各式各樣的新聞發布會、吹風會、電視會議，發表書面聲明，召集媒介負責人會議，政府首腦也多次發表電視講話，用密集的動態方式不斷提供事實性消息，通過新聞媒介表明美國的立場和觀點。回避、隱瞞乃至監控一些敏感信息的傳播，則從反向與此相輔相成。美國政府對新聞媒介報道活動的批評、訓誡，集中在前兩個月里，這種現象以前是比較罕見的。[李斯頤（a）, pp.9-11]

第二，從特定側面或時點論及美國新聞傳媒與政府關系的成果數量比較多。研究維度主要有：

其一，政府調控新聞傳媒。于此，理性研究較少，感性抨擊較多。比較理性的學者如展江。他認為，美國政府對新聞界實施的調控不外乎硬性調控和軟性調控兩大類。硬性調控是政府以司法行政手段強制實行的調控；軟性調控是政府通過其他渠道實行的非強制性調控。軟性調控是政府更經常采用的管理方式，主要有：

——政府擁有較大的公關網絡，有效控制公務信息。

——政府擁有直接調控信息的多種手段。在發布、透露消息方面，主要手段有總統廣播電視講話、記者招待會、新聞發布會、單獨會見記者；在隱瞞和掩蓋消息方面，有保密制度、戰時新聞檢查制度、示意新聞機構扣發。

——籠絡新聞界頭面人物，施以橄欖枝。

——必要時敲打新聞界，施以大棒。

在平常時期，硬性調控一般是輔助性調控手段；但在國家利益受到威脅的時候和戰爭時期，它卻是基本的調控手段。硬性調控又分為行政調控、司法調控和資源調控等方式。具體而言，有8種：戰時新聞檢查制度、保密制度、對刑事誹謗與煽動叛亂的懲戒、對司法系統的保護、對法庭報道的限制、對產權的保護、對媒介廣告的管理、對廣播電視的特殊管理。（展江，pp.83-89）

唐勇、張毓強認為，美國政府從來就重視輿論調控，這一點在外交事務上尤為突出。在平常時期，美國外交部門對新聞媒體以軟調控為主，硬調控為輔。軟調控是美國政府外交部門對媒體實行的非強制性、即帶有引導性的調控。軟調控的方式很多，歸納起來主要有：控制時政消息來源、優化新聞發布手段、掌握新聞發布時機、籠絡媒介頭面人物、精心制造媒介事件、積極利用公關公司等。（唐勇等，pp.127-128）

坦率地說，此類研究大多有較濃的主觀色彩。試舉一例：有學者在沒有足夠證據的情況下提出，政治服從是美國新聞政策的第一選擇。從“9·11”事件到伊拉克戰爭，曾被視為新聞自由“典范”的美國，在新聞政策的取向上毫不掩飾地以“為政治服務”作為其第一選擇。同時，在美國政治博弈中，新聞自由是“犧牲品”。

其二，戰時美國新聞傳媒與政府關系，研究者多從戰爭的角度切入新聞自由，雖然不乏新穎見解，但難脫以點代面、以偏概全之誤。

馬力以碩士研究生畢業論文的篇幅考察了美國從第一次世界大戰到第二次世界大戰、越南戰爭、海灣戰爭、阿富汗戰爭，最后到伊拉克戰爭期間的新聞政策。他認為：第一次世界大戰期間，美國政府通過成立公共新聞委員會（CPI）和頒布《反間諜法》（Espionage Act）、《取締煽動法》和《通敵法案》（Trading with the Enemy Act）等法令加強了對新聞媒體戰爭報道的控制。第二次世界大戰時期，美國政府（軍方）對新聞媒體的控制在一定程度上沿襲了一戰時期的做法，控制更加嚴密。越南戰爭初期，美國新聞界對政府的戰爭政策是持支持立場的，與政府（軍方）保持密切的合作關系。但到了越戰后期，美國的新聞報道特別是電視報道，開始比較客觀地向美國民眾反映越南戰爭的真相，甚至揭露“美萊大屠殺”等震驚世界的戰爭暴行。1991年海灣戰爭時，美國軍方堅持認為“如果對傳媒毫不干涉，讓它們為所欲為，它們一定會成為戰爭勝利的障礙”，因此采取了比較嚴厲的新聞審查政策。阿富汗戰爭中，美國政府試圖和媒體建立一種良性的互動關系。同時，美國媒體對于自身報道引發的社會責任也在加以反思，加強了戰爭報道中的自我審查。2003年伊拉克戰爭開戰前，美國當局就成立直屬白宮的控制新聞輿論的專門機構——“全球宣傳辦公室”，發起一場規模空前的宣傳戰，對薩達姆進行一系列的“妖魔化”，爭取世界支持；在戰爭進程中，美國政府（軍方）通過“嵌入式”報道，集中一切新聞資源為戰爭服務，并對戰時的新聞輿論實施統一管理和嚴格控制。（馬力，pp.13-23）

對于美國的新聞自由，國內學者多持批評，甚至抨擊的立場。楊民青認為，如果說西方媒體比較充分報道虐囚事件就證明西方國家存在超然一切的新聞自由，則仍然是只看表面現象的誤解。人們還清楚記得伊拉克戰爭發生不久，美國有關媒體開除著名資深戰地記者，其罪名是違背了國家利益；阿富汗戰爭前后，全世界公認，西方媒體尤其是美國媒體，表現了與國家利益的高度一致性。

仔細研讀西方媒體虐囚事件的報道，不難發現其字里行間攪和著“正義”、“公憤”外加“惋惜”、“痛心”的復雜心境，它們在討伐“喪失人道”、“喪失人性”的同時，總體上不承認是國家行為，而僅僅是個人行為和偶發事件。（楊民青，pp.22-24）

藍翀則把海灣戰爭和伊拉克戰爭同時進行分析，認為美國政府（軍方）都實施了戰時新聞管制，打壓新聞自由。海灣戰爭爆發前夕美國國防部就“做了應付新聞界的戰前準備，采取‘損害控制’”。美國國防部還與美軍中央總部、聯合參謀部、新聞機構等部門多次召開協調會議，明確“無害報道”事宜。美國國防部及中央總部對記者主要采取了以下嚴控措施：一是封閉戰場敏感區域，控制記者的活動范圍；二是嚴禁記者個人自由采訪，建立新聞記者團制度；三是采取“人盯人”戰術，為戰地記者配備公共事務陪同軍官；四是為每位記者發放基本規則表和準則表，要求嚴加遵守；五是建立新聞發布會制度，統一報道口徑。

在伊拉克戰爭打響前，五角大樓就宣布派出“采訪兵團”：數百名報社記者、攝影師和電視臺記者與作戰部隊捆綁在一起實行“嵌入式報道”。這些被嵌入的記者必須遵守美方定下的“三不準”規定，即“不準問美軍和英軍的傷亡情況；不準問與目前的軍事行動有關的問題；不準問與今后軍事行動計劃有關的問題”。在美國“欽定”的隨軍記者中，美英記者占了最大比例（600多人），支持戰爭的日本則選了10名記者，而對中立國和反戰國，則大加限制，如中國內地僅一名，數量極少的法國、德國記者不僅行動受限制，甚至連正式的開戰時間也被封鎖。（藍翀，p.195, p.203）

曾妮則通過對《國際先驅論壇報》相關報道的分析，發現美國媒體一方面嚴厲批評政府的管理混亂，顯示出其監督政府的強大力量；但另一方面，對政府的指責僅僅停留在具體政策的層面上，并未觸及美國基本價值觀乃至制度，顯示出其新聞自由的局限性。（曾妮，pp.66-69）

以上是國內研究情況，接下來分析國外文獻。

對于新聞傳媒與政府的關系，國外學界和業界偏愛“新聞傳媒是‘看門狗’”的提法，認為兩者是“對手關系”。但近年來有一種新觀點受到越來越多的注意，即認為兩者是“交換關系”（exchange）。

1828年，英國作家馬克萊利把報界稱為“第四種權力”（the fourth estate）;1958年，美國作家卡特稱報界為“政府的第四部門”（the fourth branch of government）。他們都把新聞傳媒視為制約、抗衡政府的力量，都把政府與新聞傳媒的關系看作是對立性的。他們認為，新聞傳媒的監督作用是重要的政治制衡手段，一個與政府保持對立的新聞傳媒即使從短期看可能不利于決策，但從長期看，對健康的政治是有好處的。支持這種觀點的著名案例有“五角大樓文件案”和“水門事件”。

然而，這種“對手關系”模式并沒有得到大家的一致認同。邁克爾·布切·格羅斯曼（Michael Baruch Grossman）和弗蘭西斯·E·盧科（Francis E.Rourke）認為，雖然新聞傳媒與政府的對手關系有其重要的方面，但它不能解釋發生于兩者聯系中的廣大行動和實踐。更為重要的是，對手關系不能解釋兩者之間的大量合作。當然，在記者心中有一種強有力的觀點。這種觀點認為總統與新聞傳媒之間的關系會受到大量的不可預見的變數的影響，而這種變數是不能用系統方法來分析的。

有鑒于此，他們提出“交換關系”模式，認為記者和行政官員都有很多理由和資源需要相互交換，并且這種依賴是理解兩者交往（interaction）的關鍵。他們把總統享受的與新聞傳媒交往的便利條件作為研究的起點，認為行政官員在交換關系中的基本要點是，建立一種有利于雙方的交換平衡。實現這個目標的關鍵是，任何一方都有確定新聞并公之于眾的選擇信息能力。行政官員尋求的是盡可能地把選擇限定于對他們有利的信息。另一方面，記者盡力擴大對所有潛在信息的選擇，從而把有利的和不利的新聞都包括在信息池中以便發表。

就政府層面而言，它們在這種交換關系中的有利條件包括：設定新聞議程、建構交換過程、總統機密；就媒體而言，雖然交換由總統發起和界定，但是媒體確實有可以得到的技術，使得交換朝著有利于它們的方向改變。第一，記者可以擴大他們的聯系網，除了總統及其任命的發言人，還有其他行政官員；第二，記者可從事調查工作，比如當下流行的調查報告；第三，記者能夠用不同的辦法迫使總統公開他所掌握的信息；第四，記者可商討改變獲取信息的方法。（Grossman, pp.455-470）

在研究新聞傳媒與政府關系的文獻中，查菲1947年出版的美國新聞自由委員會專門報告——《政府與大眾傳播》——值得重視。在報告中，查菲把政府在與媒體關系中的角色概括為三種類型：第一種是利用自己的權力限制大眾傳播討論；第二種是采取肯定性行動，鼓勵更好和更廣地傳播；第三種是成為雙向傳播的一部分。他認為，在當時的總體狀況中，第一種情況依然存在，但只占很少一部分；第二種尚未廣泛采用；第三種則是新鮮事物。

對于第一種角色（限制性角色），查菲認為，政府是新聞自由的第一道防線，用以維持秩序和人身安全。因此，完全去除對大眾傳播的限制既不可能也不為人們所希望。它們可以盡可能地接近極限，但永遠不可能到達。這個過程的終點是否是零并不重要，問題是我們能否發展到享有越來越多的自由。查菲主張：“限制從不會消失并不意味著限制將會增加”。

政府限制的實現方式有三種：一是政府制定法律，決定什么是受禁止的，并設立法院解決爭端，但把起訴權留給個人；二是政府官員在法院對犯有煽動罪嫌疑的出版物直接提出訴訟；三是政府官員不僅起訴而且判決。在這三個層次中，無論哪一個層次都賦予了政府在與媒介關系中的強勢地位。

至于第二種角色（鼓勵性角色），查菲將政府的積極作用分為四個方面：提供能夠使所有人都可以利用的基本物資設備；信息傳播管理；在傳播產業內貫徹為所有公司制定的產業政策；專門為一種或多種傳播產業而制定的措施，它傾向于提升大眾傳播的自由和改進內容。

政府作為雙向傳播參與者這一角色對政府提出的要求是：一方面向公眾發布新聞、意見和規勸；另一方面，成立專門的組織從公眾中搜集事實與意見，它包括政府對公眾“講話”與公眾對政府“講話”兩方面。

查菲傾向于認為：政府的限制角色是必不可少的，但要限制在盡可能少的范圍內；政府的鼓勵性角色是政府發揮才能的新舞臺，并應該成為政府角色結構發展的主導方向；政府的參與性角色是政府角色發展的更深層次要求。（Chafee, pp.3-6）

此外，還有一種有意思的觀點認為，美國新聞傳媒與政府的關系是“游戲關系”。斯蒂芬·赫斯（Stephen Hess）認為，對于游戲規則，游戲參與者知道但閱讀新聞的公眾不知道。比如，華盛頓官員能夠區分“真實的謊言”、“不經意的謊言”和“半真半假的謊言”。“我沒有看到完完全全的謊言。新聞官們閃爍其詞，他們屈意奉承，但我總感覺他們正按規則行動，而這種規則是記者們所了然于胸的。”

除了直接論述新聞傳媒與政府關系，國外研究者也關注戰時兩者的關系，但他們，尤其是美國研究者在分析時多不直接涉及新聞自由。比如，利茲·霍羅蘭（Liz Halloran）和斯科特·邁克斯（Scott Michels）認為，1971年6月13日，《紐約時報》開始登載由埃爾斯伯格（Ellsberg）提供的國防部文件。然而2006年已經不是1971年，氣氛明顯不同，國家安全愈加呈現不祥之兆。雖然那時五角大樓文件占據著當時新聞的主流，但現在，浩渺的新聞傳媒與政府的沖突占據著新聞頭條。伴隨著更保守的聯邦司法官、后“9·11”的世界現實以及公眾對媒體的持續懷疑，布什政府似乎相信：從政府的角度看，這時恐懼近在咫尺。

當然，布什總統并不是擴張憲法權力的第一位總統。約翰·亞當斯（John Adams）高調批評煽動性言論；威爾遜總統在一戰期間支持把不同政見者投入監獄；羅斯福把日裔美國人拘禁于集中營。

然而，甚至埃爾斯伯格也承認2006年和35年前至少有一點根本的不同：我們現在面臨著一種現實威脅，因此政府有一種沖動去訴諸警察措施。布什政府有力地為追查泄密者辯護，為封鎖與恐怖戰爭有關的信息辯護。但記者發現，那些他們認為應該享有的諸如保護消息來源、接近信息、免于懲罰地發表等權利原來建基于搖搖晃晃的法律基礎。

至于新聞傳媒在美國外交政策中的作用，國外研究者也較多予以關注。伯利（Berry）認為，媒體既不是外交政策的主導者，也不是政府操控的臣服者。相反，在政策的早期階段，媒體是政府官員有關外交政策言論的中性報道者，因為記者缺乏對這些政策進行批評的分析能力。然而，一旦外交政策已經實施，媒體就容易談論政府的目標是否達到，談論政府是否成功。如果政策結果失敗，盡管政府試圖操控媒體支持其政策，但媒體多有批評。