第四章　行政訴訟參加人

第一節(jié) 行政訴訟原告

【法條】

第二十五條 行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。

有權提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟。

有權提起訴訟的法人或者其他組織終止，承受其權利的法人或者其他組織可以提起訴訟。

【釋義】

該條是關于原告資格的規(guī)定。此次修改只涉及原《行政訴訟法》第24條的第1款，即將“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告”改為“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟”，明確了原告資格的判斷標準。本條規(guī)定的原告資格包括兩種情況：一是行政行為的相對人；二是其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織。行政行為的相對人被明確賦予原告資格，同時進一步明確了其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織也具有原告資格。

【分析】

(一)“利害關系”的理解

行政訴訟中的原告資格一直是一個爭議較大的問題。原《行政訴訟法》關于原告資格最主要的法律依據(jù)其實是第2條：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益”，但該條的標準較為模糊，因此最高人民法院在其司法解釋第12條進一步明確為“與具體行政行為有法律上利害關系”，實踐中司法解釋第12條規(guī)定則成為司法機關審查原告資格的最主要依據(jù)。此次修訂借鑒了司法解釋這一表述，但是又存在一定差異。第一，將“行政行為的相對人”和“其他與行政行為有利害關系”作了并列表述；第二，利害關系并沒有加上“法律上”這一范圍限定。

將行政相對人與其他與行政行為有利害關系作并列表述，至少從文字表述上賦予了“行政相對人”以當然的原告資格，即行政相對人當然屬于“與行政行為有利害關系”的范疇。但是，如果因此就認為任何情況下行政相對人都當然具有原告資格，只能與法理和司法實踐均有不符。從理論上，只有侵益行政行為的相對人才當然具有原告資格，比如行政處罰的被處罰人、行政強制措施的當事人，等等。反之，非侵益行政行為的相對人未必當然具有原告資格。比如，一個公民向行政機關提出一個與自己的合法權益無關的公益舉報，行政機關也向其作出了答復，舉報人對答復不服提起行政訴訟，如果認可這種答復相對人的原告資格，則無異于敞開了行政公益訴訟的大門，這顯然與行政訴訟的基本制度架構不相吻合。雖然在審判技術層面，有的情況下可以將此類答復界定為對公民的權利義務不產(chǎn)生實際影響的行為，因此認定其不構成行政行為，從而將其排除于行政訴訟受案范圍。比如，行政機關的答復內容是告知舉報人其舉報事項不成立，因為該答復除了給舉報人之外，對其他任何第三人不會產(chǎn)生不利影響，所以將該答復認定為不屬于行政行為，和認定舉報人與該答復沒有利害關系，訴訟結果是一樣的。但是，如果行政機關的答復認為舉報人舉報的第三人的違法事實成立，或部分成立，則該答復由于可能影響第三人的合法權益，且是行政機關對外作出的，故很難認定為不屬于行政行為，但如果舉報人對該答復仍然不服提起行政訴訟，顯然也屬于公益訴訟的范疇。

其實，從立法技術上講，“與行政行為有利害關系”已經(jīng)明確了判斷標準，本不需要再增加“行政相對人”這一概念。但既然《行政訴訟法》已經(jīng)將“行政相對人”作為一個當然具有原告資格的情形，那么對于司法機關而言，有必要考慮通過司法解釋的方式對“行政相對人”作進一步的限定，比如“行政行為的相對人”仍然需要滿足與行政行為有利害關系的要求。雖然這種限定有可能帶來新一輪的關于概念和內涵的爭論，但是就目前來看，這種限定仍然必不可少。

《行政訴訟法》關于利害關系沒有像現(xiàn)行司法解釋那樣限定為“法律上利害關系”，但尚難直接得出其所稱“利害關系”的范圍必然大于“法律上利害關系”的結論。之所以本次修訂對利害關系沒有作明確的范圍限定，一是考慮到現(xiàn)行司法解釋所稱的“法律上利害關系”的含義并非完全沒有爭議；二是考慮到《民事訴訟法》第119條第1項關于起訴條件的規(guī)定表述為“與本案有直接利害關系”，而“法律上利害關系”與“直接利害關系”的區(qū)別以及理據(jù)仍有待進一步研究；三是不加限定，為擴大原告資格的范圍提供可能性。如果僅僅基于表述方式的變化就必然得出結論，認為由于《行政訴訟法》沒有對利害關系加以限定，因而原告資格的范圍必然要擴展，仍然失之草率。首先，“法律上利害關系”這一表述盡管在實踐中也存在不同的理解，但是總體上看仍然為司法實踐提供了必要的指引，如果不對利害關系的范圍加以限定，又沒有更為明確的判斷標準，貿然認為“法律上利害關系”標準已經(jīng)不再適用，反而容易導致司法實踐的混亂。其次，從行政訴訟與民事訴訟的制度定位來看，行政訴訟不僅涉及兩造當事人之間的糾紛，還會對行政管理秩序的穩(wěn)定性和公共利益造成影響，因此，行政訴訟原告資格的要求即使不比民事訴訟更嚴，也不能比民事訴訟更寬松。民事訴訟尚要滿足“直接利害關系”的要求，如果行政訴訟反而可以對利害關系沒有限定，則不符合行政訴訟的制度特點。最后，行政訴訟原告資格范圍的調整，不僅會對行政審判本身的運行產(chǎn)生影響，同時也會對行政管理秩序產(chǎn)生影響，因此對原告資格范圍的確定仍有待最高人民法院的司法解釋和法院的審判實踐加以完善和補充。與其認為《行政訴訟法》擴大了原告資格范圍，毋寧說其將原告資格范圍的判斷標準作為一個緊迫的課題擺在了理論界和實務界的面前。

關于現(xiàn)行司法解釋中的“法律上利害關系”，雖然仍存在一些爭議，但在實踐中還是逐步形成了較具有說服力的判斷標準。一個比較被接受的標準是：所謂“法律上利害關系”就是，根據(jù)相關的行政法律規(guī)范看，行政機關在作出被訴的行政行為時，是否負有考量原告?zhèn)€人合法權益的義務。如果行政機關負有該義務，那么在其作出行政行為的過程中一旦沒有盡到該義務，就有侵害原告?zhèn)€人合法權益的可能性。否則，行政行為可能事實上會對原告的相關權益產(chǎn)生影響，但行政機關在作出行政行為時并不負有對原告的權益進行考量和保護的法定義務，仍然不能構成法律上利害關系。不具有法律上利害關系比較典型的情形，如普通債權人、繼承人以及反射利益等：

(1)普通債權人的情形。行政機關查封了當事人的房產(chǎn)，在此之前當事人已經(jīng)與第三人簽訂了該房產(chǎn)的買賣合同，將該房產(chǎn)賣與第三人，但尚未辦理過戶。雖然行政機關對房產(chǎn)的查封，確實在后果上可能會對第三人債權的實現(xiàn)產(chǎn)生影響，但是從法律關系的角度分析，行政機關在查封當事人的房產(chǎn)時，只要在該房產(chǎn)上沒有其他的查封行為，行政機關就不負有考量和保護普通債權人利益的義務。因此，普通債權人與查封行為并無法律上利害關系。這一審判思路在最高人民法院關于審理房屋登記行政案件的司法解釋中也有明確的體現(xiàn)。

(2)繼承人的情形。如民政部門為甲、乙辦理了婚姻登記，甲的子女認為甲、乙結婚可能導致甲的個人財產(chǎn)變?yōu)榧住⒁业幕橐龉餐敭a(chǎn)，從而在未來對其子女的繼承權造成損害，故針對甲和乙的婚姻登記提起撤銷之訴。在該案中，甲、乙之間的婚姻關系確實從后果上對其子女未來的繼承權有影響，但民政部門在婚姻登記的過程中并不負有保護登記雙方各自繼承人權益的義務，因此其子女與婚姻登記行為并不具有法律上利害關系。

(3)反射利益的情形。消費者向食品監(jiān)管部門投訴，認為某生產(chǎn)經(jīng)營者生產(chǎn)的食品存在安全問題。食品監(jiān)管部門受理后對生產(chǎn)經(jīng)營者作出處罰決定，但消費者認為處罰太輕，遂針對處罰決定提起行政訴訟。根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，食品安全監(jiān)管實際上是保護不特定公眾利益的秩序性監(jiān)管，并不直接涉及特定消費者個人的合法權益保護問題，因此消費者與基于《食品安全法》作出的處罰決定，不具有法律上利害關系。但是，消費者的合法權益受到《消費者權益保護法》的調整，消費者如果要求消費者權益保護部門就其消費者權益爭議作出處理的，消費者與該處理決定具有法律上利害關系。

(二)該條其他條款

該條除了第1款之外，其他兩款并沒有修改，但是在實踐中并非沒有爭議，尤其是其中的第2款。關于自然人死亡后，近親屬的起訴權問題，實踐中一直存在較大爭議。原《行政訴訟法》規(guī)定該款，主要是考慮比如行政處罰的被處罰人，可能還未來得及起訴即已經(jīng)死亡，如果不給近親屬以起訴權，會導致錯誤的處罰無法得到糾正。這一考慮確有一定合理性，但在實踐中真的出現(xiàn)這種情況并不會太多，但相反該規(guī)定帶來的問題卻很多。由于該款規(guī)定沒有限制近親屬的范圍，也沒有限制行政爭議的類型，因而在實踐中出現(xiàn)了原告范圍過寬的情形。比如房屋的原所有權人死亡后，繼承人就房屋的繼承權發(fā)生糾紛，于是起訴原所有權人生前將房屋賣與第三人過程中發(fā)生的房屋登記行為，甚至有的時候起訴的還不是第一順位繼承人，而是第二順位繼承人。這些近親屬援引該款作為自己享有起訴權的依據(jù)，但實際上維護的并不一定是死者的權益，而是源于家庭內部的繼承糾紛，這種情況下死者生前正常的房屋買賣法律關系的穩(wěn)定性反而受到影響。因此，實踐中也有觀點主張對近親屬援引該條提起訴訟應當予以適當限制。不過，由于法律表述并未予以限制，因而限制的范圍和標準仍然存在較大爭議。