第二章 國家轉型與民主治理
熱話題與冷思考
——關于轉型國家民主治理困境與挑戰的對話
楊光斌 呂楠[1]
呂楠：一直以來，民主轉型（國家轉型）就是政治學領域中備受矚目和爭議的話題。既有的解釋民主的理論主要有：一是結構主義視角，從社會結構著手，如對經濟發展與民主關系的分析；二是文化主義視角，從公民文化到社會資本，再到價值表達權，強調文化對民主的塑造；三是理性選擇主義視角，研究民主化的行動主題，如精英行動和階級聯盟；四是制度主義視角，研究什么樣的政體有利于民主鞏固，等等。您對國家轉型理論和上述研究路徑如何評價？
楊光斌：1986年由奧唐納和施密特合著的《威權統治的轉型》標志著國家“轉型學”的形成，所謂“國家轉型”，即一個國家從A點威權到B點民主的轉軌，之后便是亨廷頓所說的第三波民主化的高潮，期間有45個左右的國家發生了轉型。在這一大背景下，民主轉型和民主鞏固自然成為國際學術界的主導性話題，出現了你所說的各種角度的研究。
在我看來，二戰之后西方政治學的主題就是兩個，即20世紀50年代至70年代的“現代化”和20世紀80年代至21世紀初的“民主化”，而民主化是現代化的一個延續性范疇，20世紀90年代開始興起的“治理熱”也是針對多元主義的民主的治理。與現代化研究相比較，民主化研究的一個重要轉向是，從強調民主的社會條件和經濟條件轉向精英決策、志愿精神、制度類型以及相關的政治結構，并越來越多地強調政治行為和政治選擇的重要性。比如，影響重大的利普哈特的《民主的模式》，將社會因素邊緣化；林茨更是單純地強調政治結構之于民主化轉型的作用，并進而提出議會制——民主制與民主鞏固的關系；曾經以研究南美威權主義轉型和統合主義而聞名的施密特現在也轉而認為實現民主沒有那么難了，精英的理性選擇很重要；與此相聯系，迪·帕爾瑪（Di Palma）干脆把民主化的實現看成是一種政治藝術的制造，而著名的比較政治學家普沃斯基則簡單地將民主化視為精英之間的政治溝通和理性選擇，其影響巨大的《民主與發展》的貢獻也只不過是提出了民主發生在經濟水平高的國家比發生在經濟水平低的國家更容易得到鞏固。
幾十年來的民主化研究有些成績，比如讓我們明白了“民主為何發生”和“民主如何鞏固”這樣的重大政治問題。但是，在斯考切波看來，流行的理性選擇主義對民主化研究沒有實質性貢獻；在我看來，結構主義的民主化研究，如普沃斯基等人的經濟與民主的關系、英格爾哈特的價值觀表達與民主的關系，都只不過在論證“現代化”研究時期羅伯特·達爾的民主的社會經濟條件決定論和李普塞的“發展帶來民主”等命題，而這個命題在亞里士多德那里就有了。因此，就智識的高標準即是否對人類社會結構有實質性啟示而言，“民主化”研究并沒有超越“現代化”研究的成就。
政治學總是時代的產物。在民主轉型國家出現治理困境之后，以推廣民主為宗旨的美國《民主雜志》（Journal of Democracy）似乎也開始“轉型”，居然呼吁“轉型范式的終結”，這是美國卡耐基國際和平研究所副總裁卡羅瑟斯（Thomas Carothers）最近的作品。流行30年的“轉型學”就此結束？我們拭目以待。
呂楠：請總體上評價一下轉型國家的治理現狀與挑戰。
楊光斌：“轉型學”的命運系于轉型國家的治理現狀。如何評價？有不同的標準，比如“自由之家”以個人自由和競爭性選舉來評價，得出的結果是印度不但好于中國，還好于新加坡，真是不靠譜的意識形態；而按聯合國的人類幸福指數，印度、中國和新加坡的排序完全不同。這里我按我們能感知到的幾個常識性標準來分類，即政治是否穩定、經濟的增長、人民生活水平的提升、社會是否公正，把轉型國家大致分為四大類：
Ⅰ類國家，政治轉型為西式民主，經濟社會發展正常。這類國家主要有東亞的韓國和東歐的波蘭、匈牙利、捷克、斯洛伐克、愛沙尼亞等國。
Ⅱ類國家，政治轉型為西式民主，但陷入治理困境。這類政治體有我國的臺灣地區、東南亞的菲律賓和印尼、拉丁美洲的大多數國家，其中墨西哥、阿根廷最甚，當然還有老牌民主國家印度和巴基斯坦。
Ⅲ類國家，政治發生轉型，回歸威權政治，經濟社會發展基本正常。最典型的當屬俄羅斯，葉利欽時期實行完全的西式民主，結果是“失去的十年”，俄羅斯上下呼喚強人政治，普京應運而生，“普京式民主”即“可控的民主”讓西方如鯁在喉，但國內百姓擁護，經濟社會發展基本正常。其他國家包括前蘇聯的加盟共和國，如白俄羅斯、中亞國家，以及中東的伊朗。
Ⅳ類國家，政治轉型導致國家周期性政治動蕩、內戰、甚至分裂。這類國家有前蘇聯、南斯拉夫以及當下的泰國、烏克蘭、敘利亞以及非洲的不少國家。
可以肯定，自第三波民主化以來，只有極少數國家即Ⅰ類國家的民主政治結果是人們所欲求的，即追求民主是為了實現最大程度的“公共的善”，而大多數國家（地區）即Ⅱ類、Ⅲ類和Ⅳ類的政治結局都事與愿違，而且在可以預見的將來，這些國家（地區）的人民的失望情緒都不會消失。
呂楠：看來，除了極少數國家，絕大多數國家轉型的結果都與當初事與愿違，有的結果甚至更糟糕，其根源何在？
楊光斌：我認為，轉型的成功或失敗都有著共同的原因。我和我的研究團隊一直是在國家建設的維度上研究民主的：第一，國家建設的維度是多方面的，比如中央—地方關系、政治—市場關系、行政權力關系、國家—社會關系，而以競爭性選舉為標尺的自由民主只是國家建設的一個維度，而其他維度則是我們常說的民主的條件。第二，國家建設和一個人的成長一樣，是有時序的，不講時序而只講一個維度的重要性，必然給國家建設帶來災難。
關于民主的條件，我們常說 “水土不服”也就是條件論，其實著名民主理論家羅伯特·達爾也是這樣講的，“我一再指出，一個國家特定的基礎條件和背景條件有利于民主的穩定，如果這些條件過于脆弱或完全缺乏，那么民主是不可能存在的，或者說，即使它存在，也是極不穩定的”。達爾講 “背景條件”是作為事物源頭的“水”，即歷史文化背景；“基礎條件”是作為事物生命力的“土”，即現實條件。
在前輩研究的基礎上，我提出了民主的同質化條件，即共同的國家認同、共同的政治信仰和大致平等的社會結構。比如，在東亞地區，韓國轉型還不錯，原因就在于其同質化社會；而中國臺灣地區的轉型困境則是因為藍綠對立的族群主義。因此，在一個異質化社會搞黨爭民主，結果必然是南轅北轍，重度危害是國家分裂如前蘇聯、南斯拉夫、烏克蘭，中度危害是周期性政治動蕩如泰國和不少非洲國家，而輕度危害也是無效治理如印度、墨西哥、菲律賓、中國臺灣地區。
這就涉及第二個根本原因，即把民主等同于“競爭性選舉”，理論上的誤導必然帶來實踐上的災難。
呂楠：下面我們討論有關國家轉型的具體問題。首先，關于國家轉型，有人提出，“新權威主義”是轉型國家必須的過渡？您對此如何評價？
楊光斌：我想，很多人在用“新權威主義”一詞時，混淆了兩種完全不同的語境，一種是轉型學意義上的，一種是國家治理意義上的。
在第一種語境中，“新權威主義”是一種過渡時態，說到底還是“轉型學”的階段論，即專制主義或極權主義——威權主義或者新權威主義——自由民主。把威權主義視為一種過渡階段的看法曾經很流行。但是，西方已經有大量的研究表明，很多轉型國家進入了并非過渡性的混合政體，其中有自由、法治、民主和威權的東西，這就是前面說的“轉型范式的終結”。具體到中國政治研究上，權威主義理論也有很多變種，比如新權威主義、分權化威權主義、柔性威權主義、后威權主義、資本主義化的威權主義，等等，在一個詞前加意義完全不同的前綴，這有什么意義呢？把從毛澤東時期到今天的中國政治都貼上威權主義的標簽，只能說明這個詞已經沒有解釋力了，要知道中國政治已經發生了結構性變革，自由、民主、法治、市場都是其主要組成部分。對此，貼標簽者如美國哥倫比亞大學的黎安友只能妥協，說中國的“彈性威權主義”依然有巨大的空間。對于很多外國人來說，他們疑惑的是“中國為什么沒有垮掉”，從美國東海岸到西海岸都在研究這個問題。
在第二種語境上，“新權威主義”其實是指國家治理中的強力手段問題。因為中國社會科學落后，沒有自己的話語，總是拿一些西方的概念亂用一氣。20世紀80年代末，中國關于“新權威主義”的大討論就是概念亂用的典型，意指改革需要權威。但是，改革即國家治理需要權威并不等于國家要變成一個“轉型學”意義上的威權主義國家，威權主義是一種意識形態化的政體理論，而權威是一種常見的治理必需品，任何國家都需要權威，因為任何國家都有關乎國家向何處去的“關鍵時刻”，此時此刻，沒有權威就沒有方向，改革性政策就會流產。比如，在19世紀60年代同時開啟現代化進程的一批國家有中國、日本、俄國、德國，失敗者只有中國，其他國家都成功了，原因何在？當中國最需要權威的時候，清廷大權滑落到武裝做大的地方主義大員那里。
以市場化、分權化為方向的全面深化改革時期，同樣需要權威，這是因為，中國的改革以分權為起點，但是分下去的權力一方面促進了市場經濟的形成，但另一方面則被部門截留，被地方政府截留，結果搞出了種種行政壟斷，行政權力與市場經濟結盟，形成了利益集團化的社會結構。以公正為導向的改革就是要破除這樣的社會結構，而沒有威權的人、威權的辦法，怎么可能去推動市場化和分權化？但是，改革需要威權并不等于中國需要走向“新權威主義”。
講到此，我又要感嘆概念不清導致的思想混亂和危害：基礎理論不牢，地動山搖！
呂楠：很多人習慣把國家轉型的成敗、治理的好壞都歸因于民主發展的程度。您如何看待這種觀點？ 經濟因素對民主政治的發展有著怎樣的作用？
楊光斌：這又是一種害人沒商量的意識形態，如前，恰恰是不顧條件、不顧時序的民主轉型，導致了很多國家的治理困境。后發國家受制于早發達國家，不僅是在世界經濟上和世界政治上，更重要的還有意識形態上。德國前總統施密特說，歐洲這些巴掌大的幾百萬人口的國家，就有本事搞出一套說辭，弄得中國這樣的巨型國家暈頭轉向。在過去30多年中，西方國家向發展中國家輸出了兩個概念：市場原教旨主義和民主原教旨主義，一個國家的好壞都看它是否有了這兩樣東西，很多國家因此被套牢。其實，稍微有點歷史常識的人都應該知道，這兩個東西都是西方國家長期發展后的終端化模式，而不是其發展過程中的制度或模式。
關于市場制度，韓裔英國學者張夏準在《富國陷阱》中已經破除了迷信，告訴我們西方國家在發展過程中都是搞貿易保護主義和重商主義的，而讓發展中國家模仿其模式的做法，只不過是自己爬上去后以防別人也爬上去的“踢開梯子”的害人行為。
關于民主制度，以選舉式民主為例，西方國家的民主化其實都是“世紀工程”。英國從1688年光榮革命到1918年普選、美國從1776年獨立到1964年、法國從1779年大革命到1958年第五共和國穩定下來，期間都是經歷了100年、甚至200年以上。西方自己的歷時性“世紀工程”要讓發展中國家變成共時性“快照工程”，其結果可想而知。
在國家治理與民主程度的關系上，有西方學者根據140 個國家19年的截面數據，搞出一個影響很大的“J形”曲線關系（見圖2—1），即在民主化水平較低時期，國家能力較弱，而在民主轉型中期，國家能力依然較弱但逐步增強，而只有在民主鞏固和穩定時期，國家能力較強。這種研究是完全是非歷史的，它連西方國家自己的制度變遷也不能解釋，這是典型的只看當下模式而無視歷史過程的研究，以“快照”代替了“歷史進程”。
圖2—1 國家治理與民主程度的曲線關系
關于治理狀況與民主的關系，我的看法是，西方國家發展得好，民主并不起主要作用，而是因為法治、自由、市場、技術、民主、殖民掠奪，以及特定的時空條件。第一，眾所周知，民主的主要功能是分配，當一個國家經濟沒上去時就搞福利國家，福利政治還怎么搞發展？所以西方的福利國家都是在二戰以后建立起來的。第二，我個人認為，時空很重要，即當工業革命引發國內矛盾時，可以移民，19世紀中葉是英國移民到新大陸的高潮期，這時正是第二次工業革命時期。我在愛丁堡看蘇格蘭博物館時發現，在過去兩個世紀里，90%的蘇格蘭人都移民了。移民對轉移階級矛盾很關鍵。美國也是這樣，當東部的發展充滿矛盾時，向西部進發。而沒有空間供轉移的，只能發動戰爭，比如德國。今天，問題來了，在2014年的歐洲議會選舉中，法國、德國等國家的極右勢力即排外的民族主義政黨獲得將近30%的選票。所以，絕不能把民主與治理的關系簡單化。我在想，現在西方國內出現激烈矛盾的話，該如何轉移危機呢？
呂楠：西方的民主理念如“民主等于競爭性選舉”在學術界雖廣受爭議，但其擁躉者不在少數。您如何看待這一理念？
楊光斌：美國人和國際機構大力推行的民主化政治，其實就是競爭性選舉；而當世界范圍內的民主化政治不如預期甚至出現政治衰退的時候，他們也開始反思，但是他們絕不會從“根”上加以反思，即他們所奉行的民主化政治是否在理念上、在理論上就是一種錯誤的，或者至少是不符合其他國家國情的？例如，因“歷史的終結”而享譽世界的福山這樣說，“民主的失敗，與其說是在概念上，倒不如說是在執行中”。這里，福山和其前面提出的著名的“歷史的終結”一樣，再一次暴露了其理論修養不足的底色。世界范圍內民主政治的危機，絕不能簡單地歸因于民主執行問題，在我看來，是流行的民主理論、民主觀念本身的問題。那么，流行中的民主觀念是什么？
目前世界上流行的民主觀念就是被稱為“競爭性選舉”的“熊彼特式民主”。 在熊彼特那里，流行幾千年的“人民主權”即人民當家作主的民主理論被改造為“競爭性選舉”：民主就是選民選舉政治家做決定的過程，而政治家如何做決定、議會如何立法，均不是民主政治的范疇。這樣，熊彼特來了一個簡單的顛倒：傳統的人民主權理論把人民當家作主當作第一位，而在他那里，選舉過程是第一位的，人民當家作主是第二位的。經過西方社會科學幾代人的努力， “人民主權”就被置換成了“人民的選舉權”。
人民有選舉權本身并沒有錯，但問題是這種形式的民主與各種政治思潮聯姻就會招致民主政治的變種。民主政治本身是一種大眾權利政治，而大眾政治會與各種政治思潮相結合，比如民族主義、宗教勢力、民粹主義，或者說這些政治思潮、政治勢力必然會借助于民主政治形式而實現自己的政治目的，結果出現了埃及穆斯林兄弟會式的伊斯蘭主義民主、烏克蘭式的民族主義民主、南美的民粹主義民主，其結果有目共睹。
也就是說，在理論上，作為民主形式的競爭性選舉本身并沒有錯，但是，誰來組織競爭性選舉？當然是政黨，因此競爭性選舉必然是“黨爭民主”。黨爭民主的實質又是什么呢？政黨是有其特定群眾基礎的，可能是不同的階層（階級）、宗教勢力和民族（種族），這樣黨爭民主勢必變成事實上的階級斗爭如泰國，或產生變種宗教極端政治如埃及的穆斯林兄弟會政權，或變成分裂國家的民族之爭如目前的烏克蘭。
在民主發生學上，西方國家的選舉民主來得比憲政民主、分權民主都更晚，而且美國的立國原則即憲法是通過協商民主而建立起來的。但是，在對外政策中，美國忘記了自己的歷史，刻意對發展中國家推廣一種形式的民主即事實上的“黨爭民主”。而“黨爭民主”如果發生在缺少同質性“基因”的社會，勢必會導致前述的種種惡果。
基于民主形式的變種，我對民主的性質有了新的認識。在價值上，一人一票的平等權是歷史性的進步和人所以為人的尊嚴的具體體現。但是，民主是一種利益分配的政治工具，它能擺平族群內部多數人與少數人之間、不同民族之間、不同教派之間的沖突性利益嗎？顯然不能。因此，民主又有了利益上的沖突性。正是因為民主本身的沖突性，才需要法治和其他制度去匡扶民主。
呂楠：前面我們討論了發展中國家民主化轉型中的種種問題以及對相關理論命題的重新認識，我們對民主的認識似乎越來越模糊了，但是民主又是我們欲求的，到底怎么建立“有效的民主”呢？我們常說的立憲民主、分權民主、選舉民主、協商民主、參與民主等民主形式之間到底是什么樣的關系？
楊光斌：我們談論民主化中的問題不是為了拒絕民主，而是為了追求更好的、“有效的民主”。在對待民主問題上，我們應該是一個托克維爾主義者，即認識到基于平等化的民主大勢不可避免，為此必須充分認識民主的各種可能性問題，托克維爾就提出了影響至今的“多數暴政”命題。
如前，我們一直是在國家建設意義上討論民主，國家建設不但是多維度的，而且制度之間的出現或建設是講究時序的（timing）。有一個現象大家應該注意到，各國基本上都有了西式民主的形式，但是治理為什么天壤之別？其中一個根本原因就是國家建設進程中的“搭錯車”，這里的“車”是不可逆的，不像我們坐錯車了可以換下一趟。
按時序原則，根據比較歷史，我把民主建設分為“正方向”和“反方向”，正方向下的民主是有效的，反方向下的民主是無效的，當然這種區分是基于比較歷史的理想化類型。
根據早發達國家的經驗，所謂正方向就是先有國家的根本秩序（憲政民主）和合理秩序（分權民主），再有分配性功能的民主形式比如選舉、參與和協商，我把憲政民主和分權民主稱為基礎性民主，而選舉民主—參與民主是上層性民主。借用羅爾斯的詞典式秩序說，這些民主形式之間是不可顛倒的詞典式秩序關系。在羅爾斯看來，憲法政治即憲政民主是第一位的，而日常政治即多數決民主是第二位的。難道不是嗎？美國最高法院裁定，公司和個人可以不受限制地向政黨、候選人捐款，在這種“憲政民主”之下，選舉民主的意義就大打折扣了。
不得不佩服西方人建構意識形態的能力，把充滿張力的“自由”與“民主”疊加在一起叫“自由民主”，而把約束權力（權利）、其中當然包括約束民主權利的“憲政”也叫“憲政民主”。如果說存在“憲政民主”，“分權民主”更說得過去，因為大多數現代國家都是戰爭制造的集權體制，而國家建設中的再分權——中央對地方分權——國家對社會分權、政府對市場分權——當然更屬于民主的范疇。其實，憲政和分權都是關于一個國家的根本秩序和合理秩序問題，有了這些基礎性權力再搞選舉民主，民主就屬于有效民主之列。
相反，在沒有良好的憲政體制和基本合理的制度安排的前提下，選舉民主如果提前到來，必然是“反方向”的民主，結果也是無效的民主。大量的研究（比如對東南亞的經驗研究）表明，在不存在執行國家能力的行政體制的前提下搞選舉民主，再不建立起來有效的行政體制，國家發展必然停止。
當然，我們所說的“憲政體制”是貨真價實的，而不是徒有其名的專門為特定利益服務的泰國式“憲法法院”，這幾年泰國的憲法法院搞了好幾次“司法政變”。
民主制度建設的“時間性”不但體現在民主各種制度的形式之間，還體現在政治—經濟關系上。有效的民主基本上都是經濟權利在先，政治權利在后。但是，第三波民主化國家在搞平等化的民主時，同時產生了不平等的市場經濟即自由化和私有化，結果民主不但沒有帶來人們追求的平等，反而在市場化中更不平等。這是俄羅斯等國家在20世紀90年代轉型失敗的根本原因。
呂楠：一般而言，一個國家轉型的根本動力來源于內力，那么來自外部的力量能否推動一國實現民主化？您對西方國家用“武力輸出民主自由”以及通過經濟制裁（有條件合作）來輸出民主自由的方式如何評價？
楊光斌：西方學術界都是在國內政治意義上談論民主，其實，國際背景是一個不能忽視的決定性因素，西方學者大多避而不談。設想，如果沒有前蘇聯態度的變化即讓東歐國家擁有更多的自主性，以及歐盟成員國身份的誘惑，很難設想東歐國家在如此短的時間內會走得那么遠、變得那么快，今天烏克蘭的現狀更是國際力量拉扯的結果。具體而言，兩類不同國際背景的組織攪動了一些國家的民主化進程，一是致力于提升民主和提升人權的國際非政府組織或準政府組織，包括私人協會、運動組織、基金會、咨詢公司、政黨組織等所提供的思想、聯系和財政上的支持；二是區域性和全球性組織如歐盟所承諾的成員國身份，其他的如美洲國家組織、英聯邦、非洲聯盟等，都實行一種全新的外部干預模式即“政治附加條件”，對“違憲”政體加以懲罰。
但是，國際組織在推廣民主的時候只有“使命感”而沒有責任感。很多國家的民主實現了，國家卻亂成一鍋粥，民主推廣者則溜之大吉，他們也負不起責任，比如烏克蘭把克里米亞丟了，西方能怎么樣呢？伊拉克亂了，美國還會出兵穩定秩序嗎？
這種對他國沒有責任感的“使命感”，已經成為世界政治的亂源之一。
呂楠：近年來，在泰國、烏克蘭、土耳其、柬埔寨、委內瑞拉等國，都發生了針對執政當局的大規模游行示威活動。有人認為，“街頭政治”是更直觀、更直接地體現民意的形式。您如何評價這種“街頭政治”與民主政治的關系？
楊光斌：游行示威是各個國家憲法規定的政治權利。但是，時代不一樣了，不應該用靜態的憲法權利看待變化了的時代，這個時代就是民粹主義全球化的時代。
我把民主的時代演變大致劃分為精英民主、大眾民主和民粹主義民主，前兩種民主基本上都是憲法框架內的民主，比如西方國家工人階級的游行示威具有明確的經濟目標訴求，大學生的游行示威也有明確的利益訴求。但是，在全球的民粹主義民主時代，游行示威中的“非法性”已經成為一種公然訴求，比如泰國黃衫軍長達半年的街頭政治的唯一目標就是推翻民選政府，烏克蘭也一樣，臺灣大學生為反對兩岸服務貿易而占領“立法院”，等等。這些行為還是“民意政治”嗎？如果說是“民意”，是哪家的“民意”？這些少數人以非法形式綁架多數人利益的行為還是“民意”嗎？
有意思的現象出現了，托克維爾、密爾都擔心的民主政治中的“多數暴政”問題沒有出現在西方國家，卻在轉型國家處處可見，原因何在？時代的變化固然是一個重要方面，更重要的因素大概還是前面所說的民主建設中的“正方向”和“反方向”問題。比如，同樣是民粹主義政治，美國人“占領華爾街運動”發生在不影響人們日常生活的公園，即便如此也被公權力驅逐；而亞洲人動不動就占領公權力機關，占領經濟中樞比如香港的中環，不但要使政府癱瘓，還要使經濟癱瘓。
我擔心的是，民粹主義民主的盛行將極大地打擊人們對民主的信心，影響人們對“民主信用”的看法。畢竟，今天的社會是“市場化社會”，大多數人活著是為了正常的生活，而不像古希臘城邦的“政治社會”那樣經常搞政治，因而絕大多數人早已經不是亞里士多德所說的“天生的政治動物”。社會性質變了，人性也就變了；人性變了，基于人性假設的很多傳統理論也需要修正。而言必稱希臘者顯然沒有認識到這一簡單的常識。
呂楠：近年來，埃及、突尼斯、也門、利比亞政權更迭，邁上轉型之路，其他阿拉伯國家也面臨著變革和轉型問題。作為阿拉伯世界的大國，埃及的轉型之路尤為令人矚目。2014年6月3日，在47%的全國投票率下，軍人塞西以96.91%的得票率當選為埃及總統。其中的一“低”一“高”反映出埃及轉型之困境，您如何評價？民主、民生和穩定的關系究竟如何？美國對埃及的強人政治給予默許，卻對敘利亞大選中巴沙爾的連任持不承認的態度。同是大選，西方的態度為何不一樣？
楊光斌：在世界政治意義上，西方國家不承認60%以上選民參加的敘利亞大選、卻承認不到一半選民參加的埃及大選，等于給全世界上了一堂生動的國家利益課。很簡單，埃及軍人政權是親美的，而敘利亞政權是親俄羅斯的。因為這個緣故，美國居然非要支持混雜極端伊斯蘭教派的敘利亞反對派，其為了利益而不顧基本道義的行為讓全世界愕然，讓國內那些對美國有著好感的人不知所措。當老大要有基本的道義和公正，否則這個老大也就沒有資格了，喪失了中國人常掛在口頭上的“合法性”。
在民主政治意義上，美國對埃及和敘利亞決然不同的態度，只能說明作為自由民主標簽的“競爭性選舉”已經被動搖了。西方的競爭性選舉是自由民主，而不符合其國家利益的國家的競爭性選舉要么是“選舉式威權主義”，要么是“競爭性威權主義”，反正不是民主。既然如此，熊彼特、達爾、薩托利等幾代人建構的以“競爭性選舉”為標尺的自由民主理論還有多少價值？
政治就是這么吊詭，“競爭性選舉”變成以己之矛刺己之盾，自己左右互搏。
呂楠：我們討論了其他國家的轉型治理以及與民主相關的議題，我們探究民主說到底是為了中國，關懷中國。國外很多研究中國政治的專家持法治優先于民主的觀點，認為，鑒于第三波民主化的失敗和衰退，中國應該汲取教訓，繼續堅持“東亞模式”，推遲民主化進程，優先進行法治建設，直到國家變得更加富有和穩定。您如何理解民主與法治的關系？
楊光斌：我知道，研究中國司法問題的他國著名學者比如裴文瑞（Randall Peerenboom）、白柯（Larry Backer）都主張法治優先于民主，其實研究中國政治的很多美國學者如白霖（Lynn White）、李侃如（Kenneth Lieberthal）都是這個觀點，我本人也提出了“以人民代表大會為平臺的法治民主”，這些關于中國政治發展路徑的看法基本上暗合了我提出的民主形式的詞典式秩序：法治民主—分權民主—選舉民主。
在交流中，外國人對中國思想界的一個普遍性不解是，為什么把什么問題都和民主聯系在一起？比如腐敗，民主之后可能更腐敗，而對付腐敗的最好辦法是法治和“陽光法案”即信息透明。確實，中國人總是在“元敘事”意義上看待民主，弄得民主不堪重負。
我一直認為，民主是分配權力，而法治是約束權力，不受約束的權力不管是怎么來的，哪怕是多數決來的，其危害性都很大，甚至比繼承得來的權力的危害性更大。大到他國的選舉政治，小到我國的村民選舉，都說明不受法治約束的權力有多可怕。
講到西方憲政史意義上的民主與法治的關系，在一定程度上是現代政治即人民性與傳統政治即契約之間的關系。西方社會科學習慣在二元對立上看待傳統與現代的關系，但是事實上，西方現代政治延續了傳統政治的生命線，其中最大的、最悠久的傳統就是法治（憲政），這是羅馬共和國留下的延綿不絕的遺產。在大眾逐漸參與到政治過程如選舉之后，托克維爾所擔心的“多數暴政”在西方國家并沒有出現，因為選舉權被死死地嵌入憲政結構之中了，其實也就是“現代”被死死地套牢在“傳統”之中，選舉本身并無力改變自古以來的精英統治。當2000年小布什和戈爾產生選舉僵局以后，美國最高法院一錘定音，戈爾及其支持者心有不甘但只有接受法院的裁定。這是現代政治與傳統政治的經典關系，全世界對此印象深刻。
因此，現代政治形式的有效性必須基于歷史文化傳統。因為我們沒有法治的傳統，建立民主的歷程可能會更加艱辛，對此我們應該有足夠的思想準備。不能將民主與法治的關系簡單化，不能簡單地認為有了法治化就什么都有了。畢竟，我們有強大的幾千年而不絕的“民本”傳統，民本主義中當然包括人治的成分。
呂楠：您認為當前中國民主政治的發展路徑是什么？
楊光斌：我正在組織我的研究團隊寫一本叫《中國民主的成長軌跡與模式（1980—2020）》的書。我發現，改革開放以后，以十年為周期的話，每個十年里都有不同的民主形式在發端，比如20世紀80年代是轟轟烈烈的選舉民主并培育協商民主、20世紀90年代是自發的基層民主、2000年代是黨內民主和網絡參與民主、2010—2020年將是協商民主的成長期——此次全面深化改革的決定就是要建立全方位的各個層次的協商民主制度。
這是就民主歷程而言。我認為，我們應該針對政治生活中的實際問題而建設分層次的、多種形式的民主。
“黨爭民主”的危害性已經很清楚了。但是，不能因為要規避黨爭民主的危害而回避民主本身。要知道，政治生活具有多樣性，政治實踐是多層次的，民主形式自然也應該是分層的、多樣性的。
在層次上，政治生活可分為縱向的國家層次、縱向的地方層次、橫向的生活層面即我們所生活的“單位”以及社區。政治生活的層次性并不是問題的全部，政治還有非層次性的功能區分，比如立法功能、決策功能、監督功能等等。也就是說，多層次的政治生活的政治功能必然是多樣化的。
由不同層次和不同功能而構成的政治實踐，自然應該有相應的不同形式的制度安排和政治生活。在當下，不論什么樣的制度安排和政治生活，大概都不能缺少“民主”這個關鍵詞。我們應該認識到而且必須承認，不同層次、不同功能的政治生活需要相應的民主制度安排。不僅如此，我們更要從政治生活的常識出發，厘清哪種層次、哪種功能的政治最需要民主政治以及何種民主形式。
在我看來，中國老百姓對縣以上的政治并沒有直接的感覺，或者說縣以上的政治與其利益并沒有直接的相關性，因此，國內外的歷次民意測評才表明，中國老百姓對黨中央、對政府的信賴度在全世界處于最高行列。這也就意味著，中國老百姓對執政黨是滿意的。另一方面，中國老百姓又有很多怨言，甚至常常以“群體性事件”的方式表達怨言和利益訴求，這是為什么呢？我認為，這是對縱向的基層政治不滿，對橫向的單位生活和社區生活不滿，對政治功能不受控制不滿。如果這種判斷是大致正確的，那么可以認為，不滿的人既有草根階層，又有所謂的精英階層即哈佛大學—北京大學聯合調查中所說的既得利益階層，而且既得利益階層的不滿遠遠大于草根階層。因為草根階層發動的“群體性事件”主要是因為其經濟利益在程序上受到侵害，一旦得到補償矛盾就得到化解；比較而言，既得利益階層的不滿具有相對的長期性。根據我對中國政治的觀察和理解，既得利益者的不滿主要來自橫向層面的單位中的問題和功能層面的權力濫用對自己利益的侵害。
可見，無論是層次上的問題還是政治功能上的問題，說到底都是對具體的個人的利益構成了侵害。為此，執政黨和政府歷年來才反復強調，事關百姓生活和利益關切的政策，一定要事先征得百姓的意見，要有百姓的參與。百姓參與、征求百姓的意見，其實就是民主問題。
呂楠：那么，按照您對政治層次和政治功能的分析，中國的民主建設到底應該怎么著手呢？
楊光斌：如果說我們找到了問題的根源，就應該對癥下藥，即以相應的民主制度、民主形式去解決問題，化解矛盾。我們常說的民主形式有選舉民主、協商民主和參與式民主，這些都是政治生活中的民主形式。除此之外，還有社會生活的民主問題即社會民主。不僅如此，在中國，程序民主和社會民主都是下位概念，上位概念即指導性的民主形式則是我所稱謂的“民本主義民主”（the people-centered democracy）。因此，就應該把這些不同的民主形式運用在不同層次、不同功能的政治社會生活上，或者是一種民主形式對應一種層次和功能，或者多種民主形式對應一種層次和政治功能。
社會自治。中國人所熟悉的美國實用主義哲學大師杜威說，任何國家都存在專斷，也都有民主，民主是一個多少的問題，而不是有無的問題。杜威應該是在社會自治意義上談的民主。確實，任何國家都有自己的“原發性民主”（proto-democracy），諸如個人自由和社會自治。商會自治和家族性自治是中國一種古老的社會自治形式，因此談社會自治大可不必與所謂公民社會這樣的外生性概念聯系起來。本次全面深化改革的內容之一便是改革對民間組織的管理方式，除特定類型的中間組織比如政治類、宗教類、民族類和法律類保持不變外，其他類型的社會組織都從過去的審批制改為等級制。我們相信，這種改革將會極大地推動社會組織的成長，因而對社會的自我管理和社會治理將有難以估量的意義。
選舉民主。我們反對選票至上，但并不意味著選票不再重要，選舉畢竟是民主最原始、最重要的形式之一。但是，選舉民主如何運用？如前，百姓的不滿來自于縱向的基層政治、橫向的單位—社區政治以及政治功能上的問題。對于解決政治功能問題（比如權力濫用如亂立項亂花錢），選舉民主就無能為力——西方國家也不是靠選舉民主來規范權力的。但是，在基層單位和社區層面，選舉民主就是重要的，因為大家彼此了解，如果上級強行任命一個德才上都有問題的人，人們的不滿是自然的；而且不滿的人們會遷怒于體制和執政黨，認為因為有了這樣的制度才有“帶病上崗”的單位領導。
協商民主。如果說在橫向層面的基層單位—社區急需選舉民主，政治功能層面則急需協商民主。政治功能其實也是分層次的，比如事關日常生活的居住環境問題，社區和街道建設問題，以及知識界、媒體所關心的預算法缺失和各個部門出現的浪費性預算、無效預算、非生產性預算，都需要協商民主制度。在事關百姓利益上，有的地方已經建立起好的協商民主形式，比如青島城陽區的“市民議事會”，凡事關居民生活的政策和項目都需要通過“市民議事會”；還有實行多年的溫嶺市鄉鎮一級預算協商制度。地方和基層的協商民主已經有了實踐甚至是成型的模式，亟待建設的是政府部門決策中的協商民主制度。
參與式民主。參與式民主主要適用于縱向層次的政治生活，既包括基層政治中的政治參與，也包括中觀層面的利益集團的活動，還有全國層面的政治參與。具體形式有：上訪、聽證會、意見表達以及利益集團的游說活動等。參與式民主可謂有了最多層次的色彩，既有個人利益和群體利益，還有全國性利益和公共利益，這就是民主形式的多樣性體現政治生活生動性的典型。百姓有參與，政府有回應，正是民主政治的最生動體現，也是民主政治的最本質寫照。各家各派民主理論的一個共識是，回應性是民主的最重要方面。
“民本主義民主”。相對于選舉民主、協商民主和參與式民主，我提出的“民本主義民主”則是基于中國本土文化的民主政治形式。所謂“民本主義民主”就是基于“民本”思想而進行群眾路線的政治制度。相對于自下而上的參與式民主，以群眾路線為核心的“民本主義民主”是自上而下的逆向民主。民主參與者在能力和愿望上是不平等的，有強有弱，因此參與式民主的結果并不一定是公正的；“民本主義民主”則可以彌補這一不足，盡量讓公共政策和公共服務公正化。
體察民情、了解社情民意從而為科學決策提供依據的群眾路線，是中國革命和社會主義建設中的一大制度創新，它事實上就是我們常說的相對于“形式民主”的“實質民主”，因此用民主話語、民主理論加以表達恰如其分。其實，“民本”就是西方人所說的民主的“民享”（for people）方面，“為人民服務”的英文就是“serving for people”。長期研究中國民主政治的美國杜克大學教授史天健的田野調查也證明，中國的精英和民眾也基本上是在“民本”意義上談民主要民主的，即都把民主當成實現富足公正生活的善業，是本質性民主而不是程序性民主。
總之，中國的民主實踐不但有橫向層面的社會自治、選舉民主和協商民主，還有縱向層面的自下而上的參與式民主，以及中國獨有的、而且很可能是儒家文化圈以外的其他國家難以學習、難以模仿的自上而下的“民本主義民主”。“民本主義民主”不但是西方程序民主所難實現的本質民主，本身還是一種程序性的制度安排即自上而下的群眾路線。為此，在民主政治問題上，中國沒有什么好羞于示人的。正是因為中國自己的民主政治即“民本主義民主”指導下的民主形式的多樣性，以及由此帶來的活力與創造力，才有中國今天的國家治理成就。因此，當我們旗幟鮮明地反對西式民主即黨爭民主的時候，我們同樣要旗幟鮮明地建設多層次、多樣化的民主形式；這不但是中國道路的重要組成部分，也是中國未來可持續性發展、強大的出路所在。
注釋
[1]呂楠，政治學博士，中共中央編譯局馬克思主義研究部副編審。