1.5市場化進程、財稅體制變遷與分配格局失衡

本節內容對新中國成立以來財稅體制的變遷做了一個簡單梳理，其目的是在計劃經濟向市場經濟轉軌的視角下，說明2003年前市場化進程與財稅體制變遷是如何相互推進，并最終導致分配格局失衡的。根據市場化的不同程度，這段時期被劃分為三個階段：1953—1978年我國逐步建設起一整套社會主義計劃經濟體系，雖經歷了多次政治運動，但計劃經濟體制的特征是明確的，構成了改革開放后經濟轉型的起點。1978—1992年是市場化改革的摸索階段。借助增量改革的方式，我國在原來的計劃經濟體系之外發展了市場化的經濟部門，包括農業的家庭聯產承包、集體性質的鄉鎮企業、個體經營和外資企業等，國有經濟和非國有經濟兩個部門在雙軌制的價格體系中共同存在，構成這個時期的主要特征。1992—2002年是市場化改革的深入階段。主要商品的定價和供求都實現了市場決定，包括鄉鎮企業在內的公有制經濟部門在經濟中的份額和重要性持續降低，數量不斷減少。

1.5.1 改革開放之前

在計劃經濟時代，國家控制了整個生產體制。在農村，主要的生產單位是生產大隊；在城市，主要的生產單位是國有企業。這些公有制的生產單位既是生產體制的一部分，也是福利體制的一部分，它們在完成國家制訂的生產計劃的同時，也向本單位的成員提供收入以及各種福利，后者包括醫療、教育、養老、育幼等所需的各項設施，形成所謂的“企業辦社會”。通過財稅體制向這些單位提供的資金既被用于組織生產，也被用于創造福利。不過，在重工業趕超戰略下，財政的再分配職能明顯具有重工業輕農業、重城市輕農村、重生產輕福利的特點。這種帶有強烈差別性的財政再分配活動，勢必受到資源轉出一方(農業、農村和家庭)的抵制，因此這一財稅體制的運行必須依靠以高度集中的計劃管理為手段的高強度微觀控制與之相配套，才有可能成功。但是，高度集中的計劃管理也使得財政本身的職能大大削弱。

從財政支出方面看，一方面，生產所需的人力、物力都由計劃安排，財政基本上無法滲透到生產體制的內部。譬如，盡管財政是固定資產購置與更新所需資金的主要提供者，但由于固定資產也是由其他國有企業生產出來的，若無計劃，用資金根本購買不到資產，因此財政資金并不是決定企業固定資產相關行為的決定性因素。另一方面，家庭與個人的福利是由分散的各個生產單位和事業單位提供的，并且在很大程度上都是以實物和服務的形式提供的，如學校、幼兒園、醫院等，財政在其中發揮的作用也很有限。從收入方面看，財政收入的主體是企業的利潤，而企業的利潤是經過福利支出扣除的。也就是說，市場經濟中需要通過財政收支在生產體制與福利體制之間進行的再分配，在計劃經濟中的生產單位內部就已經完成了。

財稅體制再分配功能的弱化，相應地，也使得各級政府執行財政收支任務的能力降低。就統收統支體制這一政府間財政關系模式看，中央政府基本上是將地方各級政府看作財政收支的執行部門，而不是具有自主決策能力的機構。盡管在1956年《論十大關系》的報告中，毛澤東將中央與地方的關系列為最主要的五大關系中的一個(其他四個關系為工業和農業，沿海和內地，國家、集體和個人，國防建設和經濟建設)，但從計劃經濟時代的財稅體制變化看，總的來說，中央政府不傾向于將財政利益作為激勵地方政府完成目標的主要手段。“大躍進”與“文化大革命”時期，曾有多次利用財政包干制進行分權的嘗試，但在缺乏預算硬約束的條件下，放權只會導致地方政府不考慮經濟效益地爭相上項目，最終迫使政府間財政關系回到集權的道路上。

中央政府通過計劃直接配置經濟資源的能力，也使得財政汲取能力的重要性降低。在論述國家能力的文獻中(陳啟清，2006)，一般將財政汲取能力作為其他能力的基礎，但在計劃經濟的格局中，最為基礎的能力卻是一黨執政造就的政治滲透能力。借助黨委在各種生產單位中的領導地位，中央政府可以依靠行政體系將意圖直接下達到企業車間和田間地頭，從而在生產單位內部就完成資源配置。而計劃經濟對政治滲透能力提出的高要求，也使得增加政府級次成為必要。

宋代以后的中國政府，基本都遵循“皇權不下縣”的做法，將縣級政府作為最基層的地方政府。但計劃經濟時代，政府不僅設到了鄉(人民公社)，甚至還直接管理到村(生產大隊)。1958年開始的人民公社運動，撤鄉鎮并大社，人民公社行使鄉鎮政權職權，農業生產合作社改稱為生產大隊，實行政社合一的體制，即生產組織與政權組織的一體化。生產大隊設有黨支部，除了負責黨務工作之外，還負責執行上級計劃安排的各項任務。從管理的角度看，為了保證信息與政令通暢，中央政府管轄的事務越具體，政府間的級距要求就越短。這就如同多人傳話的游戲一樣，如果由于距離過遠影響了傳話的質量，那么不是需要增加一些傳話的人，就是需要傳話的人增強自己的音量，兩者往往是并舉的。表現在政府行為上，就是政府的級次增加，并且各級政府的管理職責增加。

一方面是財政再分配職能的弱化，另一方面是政府級次的增加和政府管理強度的增大，這種情況導致各級政府的財政收支與其職能不相匹配。與政府職能相匹配的收入應稱為政府收入，即政府各個部門所獲得的收入總和，而財政收入只是其中的一個部分。事實上，由于政企不分，每一個管理部門在管理過程中都兼具收入與支出的功能，而這些職能部門都代表著中央政府的各個部委，是執行中央計劃的“條條”管理的一個組成部分。

綜上所述，1953—1978年政府間財政關系具有以下特征：高度集中的計劃經濟導致財政收支權力高度集中于中央政府，財政激勵不是支配政府官員行動的重要因素；政府級次與職能增加，相應增加了財政級次，但降低了財政收支在全部政府收入中的重要性。

1.5.2 改革開放初期

1978—1992年的改革開放，在改良計劃經濟還是走向市場經濟的問題上，有較長時期的搖擺。表現在經濟體制上，就是雙軌制的出現，即計劃與市場共同發揮作用。從生產體制角度看，雙軌制首先意味著國有企業與農村家庭生產決策自主權的加強：國有企業在完成計劃任務后可以生產用于市場交換的產品；農村實行土地承包后，家庭只要完成了交納公糧的任務，就可以不受村集體的約束自行生產農產品。生產單位為了獲利而進行的生產活動，需要的資金從哪里來？銀行信貸成為主要的資金來源。根據何珺(1997)，1978年、1990年和1995年的企業融資結構如表1—11所示，表明改革開放后，企業資金的主要來源發生了由財政撥款向銀行貸款的轉變。隨著市場機制的出現，效益也成為企業追求的目標之一。為了提高勞動者的努力程度，就業“鐵飯碗”逐漸被勞動合同制所替代。與此相一致，企業為了降低成本，開始退出與生產無直接關聯的各項福利事業。

表1—11改革開放后的企業融資結構變化(%)

福利體制的內部發生了此消彼長的結構變化：一方面，生產單位效益的提高帶來了員工貨幣收入的提高；另一方面，企業提供福利的減少降低了員工的實際收入。這造成了居民未來消費預期的不確定性，因而儲蓄率大大提高(見圖1—7)。居民儲蓄的上升，通過銀行的儲蓄貸款活動，為生產體制注入了所需的資金。從這一角度看，生產體制與福利體制在資源分配上明顯傾向于前者，而財稅體制并未通過有效的再分配活動對這種傾向性予以平衡。

從財政支出角度看，盡管經濟建設支出的比重下降，而社會文教支出的比重上升，顯示出反向平衡的意圖。但是，由于財政支出占GDP的比重不斷下滑，社會文教支出實際上是在減少的，占GDP的比重從1980年的4.37%減少到1990年的3.94%(根據表1—12計算得出)。

表1—121980—1990年財政支出結構的變動(%)

資料來源：根據2006年《財政統計年鑒》計算得出。

而財政經濟建設費的減少，完全被國有銀行的貸款增長所彌補。如圖1—10所示，1976—1978年，國家財政支出中的“經濟建設費”從466.22億元升至718.98億元，而同期國家銀行的貸款項目中還沒有“固定資產投資貸款”這一項。但從1979年后，銀行貸款中的固定資產投資貸款額逐年上升。到1987年，國家銀行的固定資產投資貸款額(1 286.80億元)超過了財政的經濟建設費(1 153.47億元)，銀行取代財政成為社會建設資金的主要供給者。

圖1—10 1976—1999年國家財政經濟建設費和國家銀行固定資產投資貸款額

資料來源：轉引自韓朝華(2003)。

從財政收入角度看，經過兩步利改稅，國有企業的利潤基本上從財政收入中消失了，轉化為企業所得稅，其稅率相當于從100%降到了33%，大大減輕了企業的負擔。而以間接稅為主的稅制結構，在改革開放初期需求旺盛的情況下，稅負極易轉嫁給作為最終消費者的居民。

與財政收支的變動同步，政府間的財政關系也發生了對生產體制制度變遷有利的變化。在計劃經濟體制下，以自上而下的黨組織串聯起來的財政收支體系，使得政府與生產單位構成一個依照行政隸屬關系結合在一起的行政共同體。但是，政治滲透能力的增強是以經濟效率的損失為代價的。隨著計劃經濟下社會福利水平低下的局面擴展，國家迫切需要發展新的國家能力，以贏得民心。在這種情況下，資源汲取能力取代政治滲透能力就成為國家必然的選擇。改革開放后，一方面主張政企分開，賦予企業更多的自主權，并將企業的領導制度從“黨委集體領導”變為“廠長負責制”；另一方面，通過財政大包干體制，將地方政府的收入與企業的經營績效聯系起來，從而把行政共同體轉化成了相互制約的利益共同體。這樣的政府間財政關系把地方政府的財政行為與生產體制的改革緊緊綁在了一起。

與國有經濟部門的漸進市場化改革相比，非國有經濟部門，特別是鄉鎮企業的發展，是這個時期更為活躍的市場化推動力量。隨著農村家庭聯產承包責任制的推行，人民公社體制崩潰。1982年修訂的《憲法》將鄉鎮政府作為我國最基層的政府，并且鄉鎮政府與村民委員會之間不存在垂直領導關系。在財政大包干的體制下，各級政府紛紛利用本級國有企業作為獲取收入的主要來源。但是，與較高級次的政府不同，鄉鎮政府可以利用的國有經濟資源極為有限，因此激發了鄉鎮政府發展集體性質的鄉鎮企業的熱情。Cao，Qian and Weingast(1999)指出，鄉鎮政府由于原本主要負責農業與農村治理，因此既沒有下屬的國有企業，也沒有干預地方銀行貸款的影響力，所以在各個級次的政府中，它所面對的預算約束是最“硬”的。在各級政府普遍干預轄區企業經營管理的情況下，預算約束越“硬”的政府，對企業的效率要求越高，從而為鄉鎮企業在市場競爭中占據優勢創造了條件。截至1993年，從無到有發展起來的鄉鎮企業在全國工業總產值中的份額達到了30%，堪稱這一時期推動生產體制市場化的最突出力量。表1—13中的左三欄顯出了這一時期鄉鎮企業的快速增長。吳敬璉(2005)也指出：1978年國有企業在工業總產值中的比重為78%，1993年下滑到僅有43%。考慮到這一時期外國直接投資在全部投資中的比重不超過5%，國內私有企業的比重同樣很小，因此造成這一結果的主要原因就在于鄉鎮政府控制下的鄉鎮企業的發展。

在財政大包干體制確立了地方政府財政利益的同時，兩個“比重”(財政收入占GDP的比重和中央政府收入占GDP的比重)開始不斷下降，這看似與資源汲取能力的增強相反，但實際上并非如此。在計劃經濟時代，地方政府的收入中不僅包括財政收入，還包括各個職能部門在行政活動中獲得的收入，雖然它們不計入財政預算，但實際上也都是用于政府職能的履行。換言之，在地方事務的管理中，既有代表中央部委對本地國有企業進行的“條條”管理，也有代表地方政府對本地事務進行綜合管理的“塊塊”管理。在改革開放后，隨著國有企業大量下放給地方政府，

表1—131978—2007年鄉鎮企業增加值及增長率

資料來源：引自陳錫文、趙陽、陳劍波、羅丹(2009)。

從“本地”國有企業轉化成了“本級”國有企業，中央各部委對于地方各職能部門的控制能力也相應下降，由這些部門獲得的收入轉化成了所謂的“預算外”收入或“制度外”收入。在財政大包干體制下，中央政府可以通過調整分成比例來獲得地方政府的財政收入，但無法獲得“預算外”收入和“制度外”收入，也就是這兩部分政府收入的地方留成比例是100%，無怪乎地方政府創造財政收入的熱情不斷下降。表1—14反映了政府統計中預算外收入的快速增長，表1—15則是學者根據國民收入賬戶法推算出政府實際支出的總規模，再扣減預算內收入和預算外收入后估算出的制度外收入規模。預算外收入與制度外收入相加，規模遠超財政收入。而五年一定的財政大包干體制，也使得中央政府在分成比例的協商中處于信息缺失的地位，分成比例的增長速度始終落后于經濟的增長速度。由此造成的“兩個比重”降低，反映的不是政府資源汲取能力的下降(綜合表1—14與表1—15可以看出，1988—2002年財政收入、預算內收入與制度外收入的總和占GDP的比重一直比較穩定地保持在36%上下)，而是政府間財政關系中存在的制度缺陷，使得財政收入與政府收入間存在較大差距。

表1—141978—1992年預算內、外收入對比情況

資料來源：引自謝旭人(2009)。

表1—151988—1992年制度外收入規模

資料來源：根據楊斌、胡學勤(1999)提供的數據計算得出。

綜上所述，1978—1992年政府間財政關系具有以下特征：在雙軌制經濟體制下，中央政府通過將一部分國有企業下放給地方政府管理，有意識地利用財政激勵引導地方政府發展本地經濟，雖然原本的目的是推進國有企業的改革，但意外地使鄉鎮企業發展成為國民經濟的重要組成部分；相應地，對鄉鎮企業具有重大影響力量的縣與鄉鎮政府，也在政府間財政關系中占據了較為重要的地位。在財政大包干體制下，為了獲取自身的經濟利益，地方政府減少了財政收入的創造，以便將收入轉向中央政府無法插手的預算外收入和制度外收入，這使得中央政府潛在可獲得收入(全部財政收入)減少的同時，實際獲得的財政收入(中央財政收入)也減少了。

1.5.3 市場經濟體制確立時期

1992年后，市場經濟導向的改革已在全社會達成共識，生產體制中計劃成分的減少和市場成分的增加成為既定趨勢。計劃成分減少的突出標志是大量國有企業的轉制與破產，1993年十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》規定，企業擁有包括國家在內的出資者投資形成的全部法人財產權，以其全部法人財產權依法自主經營、自負盈虧，1995年十四屆五中全會進一步將“抓大放小”作為國有企業戰略性改組的指導思想。在這一改革思路下，國有企業的戶數大幅減少。如圖1—11所示，國有及國有控股企業的單位數從1992年的10.33萬戶減少到2002年的4.11萬戶。在國有企業戶數減少的同時，鄉鎮企業一度有巨大的增長，但此類企業先天存在所有權不清、資金不足、技術落后等缺陷，特別是它們與鄉鎮政府關系密切，在組織管理、獲取資源、占領市場等方面，都非常依賴鄉鎮政府的支持。隨著市場的成熟與競爭的加劇，鄉鎮政府能夠提供的資源開始減少，而對企業經營的干預卻嚴重束縛了鄉鎮企業的發展，因此到1997年之后，鄉鎮企業紛紛改制，其增長率驟然下降(見表1—13)，戶數大幅減少，即圖1—11中代表“集體經濟”的曲線驟然下降。市場成分的增加突出表現在非公有制經濟的迅速發展上，1993年十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出：“國家要為各種所有制經濟平等參與市場競爭創造條件，對各類企業一視同仁。”1997年中共十五大報告中明確提出：“非公有制經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分。對個體經濟、私營等非公有制經濟要繼續鼓勵、引導，使之健康發展。”1999年全國人民代表大會第九屆三次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》指出：“在法律規定范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分”、“國家保護個體經濟、私營經濟的合法權利和利益”。2002年中共十六大報告中進一步強調：“必須毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展。”這表現為圖1—11中其他經濟工業企業戶數的持續增長。盡管1998年我國經濟受到東亞金融危機影響后一度下滑，但迅即恢復了增長的趨勢。

圖1—11 1992—2002年各種經濟類型工業企業戶數變化

資料來源：《中國工業經濟統計年鑒(2006)》。

企業經濟成分的多樣化以及非公有制經濟重要性的增加，勢必要求融資結構發生相應的變化。但從表1—16中可以看到，在企業融資結構中，銀行貸款仍占據絕對主導地位，企業的直接融資方式與之相比，比重甚小。

表1—161993—2002年銀行貸款增加額、國債發行額與企業直接融資額對比單位：億元

資料來源：轉引自李淑清和龍成鳳(2006)。

在銀行貸款中，非國有經濟所獲得的貸款比例大約為20%(見表1—17)，而效益低下的國有經濟卻得到了絕大部分的貸款。一方面是發展迅速的非國有經濟得不到融資主渠道的資金支持，另一方面是虧損嚴重的國有企業卻得到了越來越多的貸款。由此可以判定，銀行系統或者說整個金融體系的資金配置效率是很低的。然而，正如我們在一些發達市場經濟國家中見到的情形一樣，銀行并不僅僅是資金配置的樞紐，它還對福利體制具有重大影響，德、日等國正是依靠銀行對企業穩定的資金供給，確保了企業員工福利的穩定。如果沒有銀行對于國有企業的支持，低效率的國有企業很可能在很短的時間內就會被市場淘汰，而在經濟規模和財政能力沒有發展到一定程度之前，社會根本承受不起這樣的失業沖擊。從這個意義上看，金融體系在一定程度上延緩了市場化的進程，但為市場化的持續進行創造了條件。

表1—171990—2000 年我國金融機構對非國有經濟部門的貸款份額(%)

資料來源：轉引自張杰(2003)。

隨著生產體制中市場化進程的深入，原本生產體制所承擔的福利職能越來越弱化。

國有企業和集體所有制企業的大規模破產轉制，使得大量國有單位或集體企業職工下崗或提前退休，從而切斷了企業與職工福利之間的聯系。表1—18顯示，城鎮職工人數最低的2003年比最高的1995年減少了4 416萬人。國有單位職工從業人員和職工數量自1995年起呈現持續下降趨勢，截至2006年分別減少了4 973萬人和4 723萬人(其中，1997年和1998年兩年分別減少了2 186萬人和2 140萬人)。在短短十幾年的時間里，國有、集體單位從業人員共計減少7 784萬人(職工減少7 534萬人)。私有企業大規模地吸收農業富余勞動力，形成明顯的“民工潮”，而這些進城務工的農業人口也得不到作為城市居民享有的基本福利待遇。財政資金窘迫，在“效率”與“公平”、“經濟建設”與“福利提供”、“做大蛋糕”與“切分蛋糕”之間，只能選擇前者。養老育幼、教育、醫療和住房等福利體制所涉及的所有主要方面，都要靠家庭自己來解決。在高速的經濟增長過程中，社會的收入分配狀況極度惡化，可以說正是原有的生產體制與福利體制的關聯被割斷后，又沒有得到新的制度安排支撐的結果。

表1—181992—2006年城鎮職工數量變動情況單位：萬人

資料來源：王延中：《中國社會保障十年發展述評》，http：//www.sociology.cass.cn/shxw/xstl/xstl37/P020070921344096877154.pdf。

福利體制的高度市場化，使得中國經濟在更大程度上具有了自由主義經濟系統的特征。在自由主義經濟系統中，為了避免市場化對福利體制創造福利能力的妨害，大規模的財政轉移支付成為必需，而大規模的財政轉移支付需要極高的財政能力，特別是征收所得稅和發行國債的能力。福利國家建設的理論與實踐起源于第二次世界大戰后市場經濟制度較為成熟的英、美兩個自由主義經濟系統國家，這是其中重要的原因。然而在中國，財政汲取能力的提升需要一個過程，而財政支出結構的改變也無法一蹴而就。

從財政收入看，稅收收入占GDP的比重在上升，直接稅占稅收收入的比例也在上升，但仍處于較低的水平。1994年，稅收收入占GDP的比重為11%，直接稅占稅收收入的比重為23.9%；2002年，兩項比重分別上升為16.8%和33.8%。盡管有增長，但從國際比較看，稅負水平明顯過低，不僅低于美國(29.6%)、英國(37.4%)、日本(27.1%)、澳大利亞(31.5%)等發達國家，而且低于韓國(26.1%)、墨西哥(18.5%)、匈牙利(39.1%)等發展中國家和轉型國家(以上各國皆為2000年數據)。而其根源就在于直接稅比重太低，特別是所得稅比重低，社會保障稅缺失。2000年，韓國、墨西哥和匈牙利的所得稅收入占全部稅收的比重分別為28.8%、27.3%和24.3%，2002年，我國的這一比重只有21.5%。^注4若以此為基礎來增加“民生”類支出和改善收入分配狀況，實力顯然不足。

從國債方面看，盡管國債融資規模不斷擴大，但它始終不是籌措轉移性支出的主要手段。1992—2002年最主要的國債發行事件：一是1998年及其后幾年內為實施積極財政政策所發行的8 000億元長期建設國債；二是1998年為補充國有商業銀行資本金發行的2 700億元特別國債。這些國債資金的用途被明確限定為投入生產體制，而不是福利體制。

從財政支出看，福利相關支出不受重視、比重較低且有下降趨勢，顯示出政府退出這些領域的跡象：在社會保障方面，包括養老保險在內的社會保障基金的支出，不是財政支出的正式內容，而是屬于預算外的支出項目。列入財政預算的社會福利支出主要是社會福利救濟費、優撫支出和救災支出三部分內容，它們所占的比重本身就很低，但在1994年稅制改革后、財政收支水平呈不斷上升之勢的背景下，這三項支出卻呈下降趨勢，它們占財政總支出的比重從1992年的1.3%降到了2002年的1.06%。在教育方面，1994年國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》提出，在20世紀末實現財政性教育經費支出占到GDP的4%的目標，但到了2002年這一目標也未能實現；同時，國家財政性教育經費占全社會教育經費的比重從1992年的84.05%降到2002年的63.21%。在醫療方面，王紹光(2008)指出，1980年居民衛生支出占衛生總費用的比重不過23 %，2000—2002年這個比重已高達60%。在衛生總費用中，居民個人支出部分在發達國家平均是27%，在轉型國家是30%，在最不發達國家是40.7%，在其余發展中國家是42.8 %，中國的醫療衛生領域因而變成世界上最市場化的領域之一。在住房保障方面，1994年國務院下發的《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，要求建立與社會主義市場經濟相適應的新的城鎮住房制度，實現住房商品化和社會化，宣告了住房實物分配制度的終結，也意味著住房保障的財政支出責任的終結。盡管我國建立了住房公積金制度作為配套措施，但相對于不斷高漲的房價，通過公積金實現的住房資金供給只是杯水車薪而已。

對于1992—2002年市場化在生產體制與福利體制中的高歌猛進，財政分權發揮了決定性的作用。1978—1992年的政府間財政關系，由于財政激勵的存在和應用，已成為決定地方政府行為的決定性力量。生產體制中的市場化，無論是國有企業的“抓大放小”戰略，還是鄉鎮企業的轉制，都意味著某些級次上地方政府財源的喪失。因此，若無某種制度安排保證地方政府能從市場化中得到更多的財政利益，很難想象地方政府會對市場化如此熱衷。1994年出臺的分稅制正是這樣一種安排。從原理上說，分稅制與財政包干體制中的稅收分成并無本質上的不同，特別是最大的稅種——增值稅被設計成了共享稅，更是模糊了兩者間的界線。盡管分稅制提高了中央政府在全部稅收收入中的分配比例，但通過賦予地方稅種和設立地方稅務機構，分稅制加強了地方政府從本地經濟增長(而不僅僅是公有制企業)中受益的預期，使得地方政府在推動企業市場化方面不遺余力。另外，對經濟增長的追逐，也意味著地方政府在考量支出效益時，明顯偏向能在短期內對經濟增長帶來效果的支出科目，與福利體制相關的支出勢必遭到忽視。在地方政府支出占到了全部政府支出70%～80%的情況下，這種偏向性也就為福利體制中的市場化敞開了大門。

市場化對于不同級次的地方政府的影響是不同的。在改革開放初期，縣鄉級政府所支配的鄉鎮企業在與省市級政府支配的國有企業的競爭中具有優勢。然后，隨著市場化的進行，鄉鎮企業面對的對手是更加市場化的私有企業，鄉鎮企業的優勢喪失了，也意味著縣鄉級政府喪失了重要的經濟資源。與此同時，在舍棄效益低下的國有企業這個包袱后，借助原有的工業基礎和對銀行信貸的影響力，省市級政府的經濟資源優勢反而大大增強。再加上我國高度集中的人事、行政集權，使得處于上級的省市級政府可以通過“財權上收、事權下移”的方式增加收益和降低成本。所有這一切的結果都使得縣鄉級政府陷入“吃飯財政”的窘境，無力發展本地經濟，更無力提供福利。政府財政體系中的這一變化是這一時期財政分權的主要特征之一。

1994年的分稅制改革除提高了“兩個比重”之外，還寄希望于通過賦予地方政府屬于自己的稅收收入，減少它們對預算外、制度外資金的追求，從而規范政府收入。然而，由于中央政府大大提高了自己在全部財政收入中的份額(從1993年的22%提高到1994年后的50%左右)，卻沒有減少地方政府的支出責任，反而迫使地方政府獲得更多的預算外收入、制度外收入，其中就包括后來愈演愈烈的土地出讓金收入。

綜上所述，1992—2002年市場經濟體制下的政府間財政關系具有如下特征：中央政府通過分稅制糾正了此前“兩個比重過低”的問題，并利用財政激勵來推動地方政府促進本地經濟增長；由于不同級次的政府推動經濟增長的能力不同，出現了財政境況苦樂不均的現象，越是低級次的政府，財政困難的情況越嚴重；分稅制未能有效遏制非稅收入的規模，政府間的財政收支競爭使得預算外收入、制度外收入仍是政府收入的重要來源。

通過上述歷史回顧可以發現，盡管我國經歷了由計劃經濟向市場經濟的轉變，但在強調趕超、注重產值的發展觀引導下，2003年之前的財稅體制實際上以制度的方式始終如一地推動著經濟體系中生產與福利之間的失衡，市場化的進程只是將這個問題暴露得更加突出而已。如果發展觀不發生改變，政府的行為模式就會持續下去。2003年強調的“以人為本”的科學發展觀，正是在這個意義上為財稅體制改革奠定了基礎。