第三章　事故應急救援與處置

第一節　事故應急救援

一、事故應急救援的重要性與緊迫性

1.事故應急救援的重要性

應急救援是近年來產生的一門新興的安全學科和職業，是安全科學技術的重要組成部分。事故的應急救援是指通過事故發生前的計劃，在事故發生后充分利用一切可能的力量，迅速控制事故的發展，保護現場和場外人員的安全，將事故對人員、財產和環境造成的損失降低到最低程度。安全的本質含義應該包括預知和預測危險，也包括控制和消除危險。由于事故發生的偶然性和復雜性，以目前安全科學的發展水平來看，還不能達到有效預防和預測所有事故的程度，事故的發生難以完全避免。隨著科技和經濟的發展，現代工業生產中，新工藝、新能源、新材料的應用，以及現代生產過程的大規模化、復雜化和高度自動化，一方面增加了安全工作的未知領域，另一方面也使事故的后果更為嚴重。另外，城市化是現代社會發展的必然趨勢，城市是人口、產業、財富聚集的地區，對各種自然災害和重大事故有放大作用，隨著城市人口數量和人口密度的增高，事故發生的頻率越來越高，危害后果也越來越驚人，城市的安全與城市應急救援體系的建立也是當今全世界關注的熱點問題。以上幾點對安全工作提出了更高的要求，應急救援是必不可少的。

工業化國家的統計資料表明，有效的應急救援系統可以將事故的損失降低到無應急系統的6%。事實上，應急救援系統的建立與有效運轉不僅是社會文明的象征，也是國家綜合實力的指標。有效的應急救援，除了能迅速控制事態發展和減少事故以外，對預防事故有著重要作用，也有助于提高全社會的風險防范意識，同時是重大危險源控制系統的重要組成部分。

20世紀80年代以來，相繼發生了一系列的災難性工業事故，尤其是1984年11月19日，墨西哥城發生了液化氣爆炸事故，導致傷亡幾千人，3萬人無家可歸；同年12月3日，發生了印度博帕爾毒氣泄漏事故，因劇毒物質異氧酸甲酯儲罐外泄，死亡3000多人，20多萬人受害，造成工業史上空前的慘案。根據國際勞工組織統計，平均每年有130多萬名工人死于意外事故和與工作相關的疾病，造成的經濟損失大約占GDP的4%。隨著我國經濟的高速發展，各類事故高居不下，平均每年交通事故和工傷事故死亡達10余萬人，每年發生一次死亡10人以上事故100多起。僅2003年一年，我國就有多起因為沒有有效的應急救援系統，從而不能有效地控制緊急事件的發生和發展，導致重大損失的案例。如發生在春季的非典型性肺炎（SARS），對我國的政治、經濟和人民的生活產生了巨大的沖擊和震撼。另外，回顧過去1000年來人類遭受的自然災害，如1923年日本的關東大地震，1976年我國的唐山大地震，1990年襲擊西歐的暴風雪和1994年美國的Andrew颶風……。經調查發現，過去千年中，災害多發于20世紀的后50年，有些專家指出，全球溫室效應使災害危害更加突出。同時，地震、火山噴發等災害也十分頻繁，人類在新千年中遭受自然災害的可能性將大大增加。由于重大事故對社會的極大危害，而應急救援工作又涉及多種救援部門和多種救援力量的協調配合，所以，它不同于一般的事故處理，而成為一項社會性的系統工程，受到政府和有關部門的重視。實際上，人們在談到“應急救援”時，往往有多種理解：一種是“緊急的或急需的幫助（emergency assistance）”；另一種是“搜索與營救（search and rescue）”，簡稱搜救；還有一種稱為“災害救援（disaster relief）”。另外，我國也有人將急救醫療救援作為“應急救援”來看待。但嚴格來說，國外對災難事故的醫療急救有不同于應急救援的規范的理解，即急救醫療服務（Emergency Medical Service，EMS），無論對應急救援采用哪種理解方式，都離不開EMS。從以上的幾種觀點來看，筆者認為“Emergency Assistance”含義的范圍較廣，理解更為全面。它幾乎可以包含所有類型的事件，規模可大可小，涉及的人數也可多可少，難度可難可易，可以以有償的商業運作方式，也可以采用政府運作的方式，全面地體現了現代“應急救援”的豐富內涵和發展趨勢。其他的幾種理解都僅體現了現代“應急救援”的一部分內涵。

2.事故應急救援的緊迫性

當今社會科學技術的飛速發展，一方面為人類提供了更多更好的物質生活條件；另一方面現代化大生產又隱藏著非常嚴重的事故危害。特別是化學工業在生產、儲存過程中大量使用、處理易燃、易爆、有毒物料，一旦發生火災、爆炸、中毒等事故，造成的危害將十分巨大，給人民生命和財產帶來巨大損失。例如，1997年6月27日，北京東方化工廠由于儲罐泄漏，引起儲罐區發生火災爆炸，死亡8人，受傷40人，炸毀、燒毀儲罐17個，儲料20000t，損壞罐區大部分設施。由于化學工業在我國的迅速發展，大量危險化學品單位的涌現，再加上城市化發展的必然趨勢，加強應急救援已成為一項刻不容緩、迫在眉睫的重要工作。

（1）危險化學品生產經營單位數量多，相對分散。經初步調查，全國現有危險化學品生產、儲存、經營、使用、運輸和廢棄危險化學品處置等單位近29萬戶，其中生產單位近2.3萬戶，儲存單位1萬余戶，經營單位12.4萬余戶，運輸單位近9000戶，使用單位12.3萬余戶，廢棄處置單位600余戶。其從業人員多達幾千萬人。

（2）大量生產和使用危險化學品，構成重大危險源數量多。隨著我國危險化學品的大量生產和使用，生產規模的擴大和生產，儲存裝置的大型化，重大危險源也在不斷增多。由于這些危險源90%以上與化學品有關，無疑會對城市的安全構成巨大的威脅。

（3）危險性大，事故多發。危險化學品固有的易燃、易爆、有毒、腐蝕等特性會給人類的生命和生存及發展環境帶來副作用，如果處理不當或疏于管理，將會發生嚴重的化學事故，給人類造成嚴重的危害。而化學事故具有突發性，且波及面較大，如果采取的搶救方法不當，將難以控制事故現場，甚至會導致事態的擴大。化學事故不僅發生在生產企業，它涉及生產、使用、經營、運輸、儲存和銷毀處置6個環節，每個環節都有可能發生危及人和環境的重大事故。

由上述分析可以看出，應急救援的主要對象是突發的、后果與影響嚴重的公共安全事故、災害與事件。這些事故、災害或事件主要來源于以下8個公共安全領域：工業事故，自然災害，生命線事故，巨大工程，環境污染及人員密集場所，交通事故，公共衛生事件，突發社會事件。因此，應急救援支持系統是城市公共安全管理系統中極其重要的組成部分，如圖3-1所示。

二、事故應急救援的指導思想與原則

1.事故應急救援的指導思想

認真貫徹“安全第一，預防為主，綜合治理”的管理方針，牢固樹立“以人為本”的理念，本著對人民生命財產高度負責的精神，堅持“預防為主，居安思危，常備不懈”，并按照先救人、后救物和先控制、后處置的指導思想，在發生事故時，能迅速、有序、高效地實施應急救援行動，及時、妥善地處置重大事故，最大程度地減少人員傷亡和危害，維護國家安全和社會穩定，促進經濟社會全面、協調、可持續發展。

2.事故應急救援的基本原則

（1）集中領導、統一指揮的原則　事故的搶險救災工作必須在應急救援領導指揮中心的統一領導、指揮下展開。應急預案應當貫徹統一指揮的原則。各類事故具有隨機性、突發性和擴展迅速、危害嚴重的特點，因此應急救援工作必須堅持集中領導、統一指揮的原則。在緊急情況下，多頭領導會導致一線救援人員無所適從、貽誤戰機的不利局面。

（2）充分準備、快速反應、高效救援的原則　針對可能發生的事故，應做好充分的準備，一旦發生事故，要快速做出反應，盡可能減少應急救援組織的層次，以利于事故和救援信息的快速傳遞，減少信息的失真，提高救援的效率。

（3）生命至上的原則　應急救援的首要任務是不惜一切代價，維護人員的生命安全。事故發生后，應當首先保護老弱病殘人群、游客顧客以及所有無關人員安全撤離現場，將他們轉移到安全地點，并全力搶救受傷人員，以最大的努力減少人員傷亡，確保應急救援人員的安全。

（4）單位自救和社會救援相結合的原則　在確保單位人員安全的前提下，事發單位和相關單位應首先立足自救，與社會救援相結合。單位熟悉自身各方面情況，又身處事故現場，有利于初期事故的救援，將事故消滅在初始狀態。單位救援人員即使不能完全控制事態，也可為外部救援贏得時間。事故發生初期，事故單位必須按照本單位的應急預案積極組織搶險救援，迅速組織遇險人員疏散撤離，防止事故擴大。這是單位的法定義務。

（5）分級負責、協同作戰的原則　各級地方政府、有關單位應按照各自的職責分工，實行分級負責、各盡其能、各司其職，做到協調有序、資源共享、快速反應，建立企業與地方政府、各相關方的應急聯動機制，實現應急資源共享，共同積極做好應急救援工作。

（6）科學分析、規范運行、措施果斷的原則　科學、準確地分析、預測、評估事故事態發展趨勢、后果，科學分析是做好應急救援的前提。依法規范，加強管理，規范運行可以保證應急預案的有效實施。在事故現場，果斷決策，采取適當、有效的應對措施是保證應急救援成效的關鍵。

（7）安全搶險的原則　在事故搶險過程中，采取有效措施，確保搶險救護人員的安全，嚴防搶險過程中發生二次事故；積極采用先進的應急技術及設施，避免次生、衍生事故發生。

三、事故應急救援任務與目標

1.事故應急救援的目標

（1）搶救受害人員。

（2）減低或減少財產損失。

（3）消除事故造成的后果。

2.事故應急救援的任務

（1）立即組織營救受害人員，組織撤離或者采取其他措施保護危害區域內的其他人員　搶救受害人員是事故應急救援的首要任務。在應急救援行動中，快速、有序、有效地實施現場急救與安全轉送傷員是降低傷亡率、減少事故損失的關鍵。由于重大事故發生突然、擴散迅速、涉及范圍廣、危害大，應及時指導和組織群眾采取各種措施進行自我防護，必要時迅速撤離出危險區或可能受到危害的區域，并在撤離過程中，積極組織群眾開展自救和互救工作。

（2）迅速控制危險源（危險狀況），并對事故造成的危害進行檢測、監測，測定事故的危害區域、危害性質及危害程度　及時控制造成事故的危險源（危險狀況）是應急救援工作的重要任務。只有及時控制住危險源（危險狀況），防止事故的繼續擴展，才能及時、有效地進行救援。特別是對發生在城市或人口稠密地區的化學品事故，應盡快組織工程搶險隊，與事故單位技術人員一起及時控制事故繼續擴大蔓延。

（3）做好現場清潔和現場恢復，消除危害后果　針對事故對人體、動植物、土壤、水源、空氣造成的現實危害和可能的危害，迅速采取封鬧、隔離、洗消等技術措施。對事故外溢的有毒有害物質和可能對人與環境繼續造成危害的物質，應及時組織人員予以清除，消除危害后果，防止對人的繼續危害和對環境的污染，應及時組織人員清理廢墟和恢復基本設施，將事故現場恢復至相對穩定的狀態。對危險化學品事故造成的危害進行監測、處置，直至符合國家環境保護標準。

（4）查清事故原因，評估危害程度　事故發生后應及時調查事故的發生原因和事故性質，評估出事故的危害范圍和危險程度，查明人員傷亡情況，做好事故調查。

3.事故應急救援的特點

應急救援工作涉及技術事故、自然災害（引發）、城市生命線、重大工程、公共活動場所、公共交通、公共衛生和人為突發事件等多個公共安全領域，構成一個復雜的系統，具有不確定性、突發性、復雜性和后果、影響易猝變、激化、放大的特點。

（1）不確定性和突發性　不確定性和突發性是各類公共安全事故、災害與事件的共同特征，大部分事故都是突然爆發，爆發前基本沒有明顯征兆，而且一旦發生，發展蔓延迅速，甚至失控。因此，要求應急行動必須在極短的時間內在事故的第一現場做出有效反應，在事故產生重大災難后果之前采取各種有效的防護、救助、疏散和控制事態等措施。為保證迅速對事故做出有效的初始響應，并及時控制住事態，應急救援工作應堅持屬地化為主的原則，強調地方的應急準備工作，包括建立全天候的晝夜值班制度，確保報警、指揮通信系統始終保持完好狀態，明確各部門的職責，確保各種應急救援的裝備、技術器材、有關物質隨時處于完好可用狀態，制定科學有效的突發事件應急預案等措施。

（2）應急活動的復雜性　應急活動的復雜性主要表現在：事故、災害或事件影響因素與演變規律的不確定性和不可預見的多變性；眾多來自不同部門參與應急救援活動的單位，在信息溝通、行動協調與指揮、授權與職責、通信等方面的有效組織和管理；以及應急響應過程中公眾的反應、恐慌心理、公眾過激等突發行為復雜性等。這些復雜因素的影響，給現場應急救援工作帶來了嚴峻的挑戰，應對應急救援工作中各種復雜的情況做出足夠的估計，制定出隨時應對各種復雜變化的相應方案。應急活動的復雜性的另一個重要特點是現場處置措施的復雜性。重大事故的處置措施往往涉及較強的專業技術支持，包括易燃、有毒危險物質、復雜危險工藝以及礦山井下事故處置等，對每一行動方案、監測以及應急人員防護等，都需要在專業人員的支持下進行決策，因此，針對生產安全事故應急救援的專業化要求，必須高度重視重大事故的專業應急救援力量、專業檢測力量和專業應急技術與信息支持等的建設和完善。

（3）后果易猝變、激化和放大　公共安全事故、災害與事件雖然是小概率事件，但后果一般比較嚴重，會造成廣泛的公眾影響，應急處理稍有不慎，就可能改變事故、災害與事件的性質，使平穩、有序、和平狀態向動態、混亂和沖突方向發展，引起事故、災害與事件波及范圍擴展，卷入人群數量增加，人員傷亡與財產損失后果加大。猝變、激化與放大造成的失控狀態，不但會迫使應急呼應升級，甚至可導致社會性危機出現，使公眾立即陷入巨大的動蕩與恐慌之中。因此，重大事故（件）的處置必須堅決果斷，而且越早越好，防止事態擴大。因此，為盡可能降低重大事故的后果及影響，減少重大事故所導致的損失，要求應急救援行動必須做到迅速、準確和有效。

①迅速　就是要求建立快速的應急響應機制，能迅速準確地傳遞事故信息，迅速地調集所需的大規模應急力量和設備、物資等資源，迅速地建立起統一指揮與協調系統，開展救援活動。

②準確　要求有相應的應急決策機制，能基于事故的規模、性質、特點、現場環境等信息，正確地預測事故的發展趨勢，準確地對應急救援行動和戰術進行決策。

③有效　主要指應急救援行動的有效性，很大程度上取決于應急準備的充分性與否，包括應急隊伍的建設與訓練，應急設備（施）、物資的配備與維護，預案的制定與落實以及有效的外部增援機制等。